中國特色黨政關(guān)系構(gòu)建的理論背景、歷史進(jìn)路和新趨勢

崔言鵬 高新民

摘要：黨政關(guān)系問題是中國特色社會主義建設(shè)的重要問題，其調(diào)整與改革是我國政治文明建設(shè)的核心內(nèi)容。中國共產(chǎn)黨在分析西方執(zhí)政黨黨政關(guān)系理論模型和馬克思主義經(jīng)典作家黨政關(guān)系理論的基礎(chǔ)上，深刻總結(jié)蘇聯(lián)共產(chǎn)黨執(zhí)政方式理論失誤的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對中國特色黨政關(guān)系進(jìn)行了艱辛的探索構(gòu)建，經(jīng)歷了從“黨政不分，以黨代政”到“黨政分工”“黨政分開”，再到“改革完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”的變遷。十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，以“推進(jìn)黨和國家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效”為著力點(diǎn)，不斷推進(jìn)黨政關(guān)系現(xiàn)代化，把中國特色的黨政關(guān)系構(gòu)建推向了新的高度。我們要理順?biāo)悸罚吻逭J(rèn)識，堅(jiān)定不移地構(gòu)建中國特色黨政關(guān)系。

關(guān)鍵詞：黨政關(guān)系；“黨政分工”；“黨政分開”；協(xié)同高效

中圖分類號：D630文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1002-7408（2018）08-0004-09

作者簡介：崔言鵬（1985-），男，濟(jì)南人，中共中央黨校黨建部在讀博士，研究方向：執(zhí)政黨建設(shè)；高新民（1956-），女，山東沂南人，中共中央黨校黨建部教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：執(zhí)政黨建設(shè)。改革開放以來，中國共產(chǎn)黨發(fā)起了建設(shè)有中國特色社會主義的偉大號召，創(chuàng)建了中國特色社會主義偉大事業(yè)，走上了中國特色社會主義政治發(fā)展道路。而中國特色黨政關(guān)系是中國特色社會主義政治發(fā)展道路題中應(yīng)有之意。這里的中國特色有兩層含義：第一，與西方國家相比，中國特色黨政關(guān)系是社會主義國家的黨政關(guān)系，堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是其主要特征；第二，中國特色黨政關(guān)系是與中國特色社會主義初級階段的政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展相適應(yīng)的。在中國話語體系中，中國特色黨政關(guān)系主要指中國共產(chǎn)黨與國家政權(quán)的關(guān)系，本文也沿用這一觀點(diǎn)。當(dāng)前正在深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，研究中國特色黨政關(guān)系構(gòu)建的理論背景和歷史進(jìn)路無疑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，對進(jìn)一步科學(xué)構(gòu)建中國特色黨政關(guān)系具有重要的指導(dǎo)意義。

一、中國特色黨政關(guān)系構(gòu)建的理論背景

（一）西方執(zhí)政黨黨政關(guān)系的理論模型

西方最早關(guān)注黨政關(guān)系問題的可以追溯到20世紀(jì)初政治學(xué)者古德諾對政治和行政關(guān)系的研究。他認(rèn)為，國家是一個(gè)有意識的或者有意志的存在。國家的活動(dòng)就是對其意志的執(zhí)行。國家的活動(dòng)是以國家體制或政府體制為組織基礎(chǔ)的。作為有機(jī)體的國家存在兩種功能，即表達(dá)和執(zhí)行功能。政治就是國家意志的表達(dá)，行政即是國家意志的執(zhí)行。政黨肩負(fù)著國家意志表達(dá)的功能，而政府肩負(fù)著國家意志執(zhí)行的功能[1]。人們基于這種理論，認(rèn)為二者之間不存在什么爭論，并未對黨政關(guān)系問題予以研究。到1974年美國學(xué)者羅斯《政黨政府的問題》出版，提出“政黨政府”的概念，也只是對政府的特點(diǎn)進(jìn)行描述，仍未涉及黨政關(guān)系問題。

到20世紀(jì)80、90年代，較為系統(tǒng)的研究黨政關(guān)系的成果才出現(xiàn)。法國政治學(xué)者讓·布隆代爾和意大利學(xué)者毛里齊奧·科塔經(jīng)過對十多個(gè)國家的黨政關(guān)系分析和研究，出版了《政黨與政府》（1996年）和《政黨政府的性質(zhì)》（2000年）兩部著作，確立西方黨政關(guān)系的研究分析框架，即從人事任命、政策制定和政治恩賜領(lǐng)域研究黨政關(guān)系問題，并從政黨與政府之間是“相互獨(dú)立”和“相互依賴”維度，將西方黨政關(guān)系分為三種模式：政黨和政府相互獨(dú)立、政黨依賴政府、政府依賴政黨。他們認(rèn)為，政黨和政府相互獨(dú)立模式主要存在于總統(tǒng)制國家，政黨與政府的關(guān)系較為疏遠(yuǎn)，在人事任免上相對獨(dú)立，受到的影響較小；在政策制定上，政府擁有較大的自主權(quán)，不過要受議會黨團(tuán)的制約；在政治恩賜上，由于掌握不同的資源，也相互獨(dú)立。在政黨依賴政府的模式下，在人事任命上，政府具有突出地位，強(qiáng)勢的政府首腦甚至能左右黨組織的高級職務(wù)人選；在政策制定上，政府呈現(xiàn)一種主動(dòng)態(tài)勢，而政黨呈現(xiàn)被動(dòng)防御姿態(tài)，即當(dāng)政黨所代表的觀點(diǎn)和利益受到侵犯時(shí)才會阻撓；在政治恩賜上，主要是由政府來分配政治恩賜資源。在政府依賴政黨的模式下，政黨是黨政關(guān)系的核心，政府之外的政黨組織控制了政府職位任命和黨內(nèi)職務(wù)的任命，對政策的制定過程具有顯著影響，同時(shí)掌握著豐富的政治恩賜資源[2]335-339。

西方的黨政關(guān)系與中國話語體系中的黨與國家政權(quán)的關(guān)系是不同的。首先，政黨與政府的概念比我們所認(rèn)為的復(fù)雜得多。政黨概念包括政府中的政黨、議會中的政黨和議會之外的政黨。由于政黨的各組成部分掌握著不同的資源，受到的約束也迥異，這決定了他們的行為邏輯也不一樣。而作為整體的政黨如何行動(dòng)，主要依據(jù)三者之間的力量對比，這也決定了政黨行為的不可定性。政府的概念也有狹義和廣義之分。狹義的政府指較小的高層決策群體，他們主要是以黨員為背景的職業(yè)政治家。廣義的政府，除了上述人員外，還包括中下層的整個(gè)官僚體系。執(zhí)政黨組閣，提名各部長和政務(wù)官，主要指高層決策群體，而廣大的中下層的公務(wù)員則由于政治中立，不受政黨上臺下臺影響。其次，西方資本主義國家黨政關(guān)系復(fù)雜。一方面，執(zhí)政黨的階級屬性與政府的公共屬性之間存在矛盾。政黨是為了確保所代表的階級利益和多數(shù)人的統(tǒng)治，而政府則是為了公共利益。這種代表性和公共性的矛盾導(dǎo)致了黨政關(guān)系的復(fù)雜，也是所有現(xiàn)代政府面臨的問題。另一方面，政府中的政黨與議會中的政黨和議會外的政黨之間存在矛盾。政府中的政黨一方面可以利用議會中和議會之外的政黨向政府中的官僚機(jī)構(gòu)施壓，也可以利用政府中官僚機(jī)構(gòu)提供的資源反作用于議會中和議會外的政黨組織，這更加劇了西方黨政關(guān)系的復(fù)雜性。西方資本主義國家黨政關(guān)系的復(fù)雜性恰恰是西方資本主義國家中不可調(diào)和的矛盾在政黨政治中的體現(xiàn)[2]342-344。上世紀(jì)80年代，我們也曾想借鑒西方黨政關(guān)系模式，實(shí)行黨政分開，但是在實(shí)際操作中發(fā)現(xiàn)根本行不通，這就是原因所在。

（二）馬克思主義經(jīng)典作家黨政關(guān)系理論

馬克思、恩格斯創(chuàng)立了馬克思主義政黨理論，雖然經(jīng)歷了短暫的巴黎公社政權(quán)，但是由于缺乏成熟的實(shí)踐，因此沒有留下關(guān)于社會主義國家黨政關(guān)系的理論。他們最基本的精神是：更青睞直接民主，使人民群眾獲得直接參加管理國家公共事務(wù)的權(quán)力。真正遇到黨政關(guān)系問題的是俄國共產(chǎn)黨，十月革命勝利后，列寧對這個(gè)問題作了有益的探索，雖然列寧去世的早，他的黨政關(guān)系思想沒有付諸實(shí)踐，但仍然具有重要的理論意義和指導(dǎo)意義。列寧黨政關(guān)系思想主要包括：

第一，堅(jiān)持黨對國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)。在建構(gòu)蘇俄政權(quán)前，列寧曾設(shè)想建立巴黎公社式的無產(chǎn)階級政權(quán)，讓人民直接參與管理國家。但是后來發(fā)現(xiàn)，俄國的教育和文化狀況不允許立即這樣，于是就有了由無產(chǎn)階級政黨來代替勞動(dòng)群眾來管理國家的思想。早在十月革命前，列寧就指出，黨是社會主義建設(shè)事業(yè)的“導(dǎo)師、領(lǐng)導(dǎo)者和領(lǐng)袖”[3]。十月革命后，列寧著重考慮如何加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和蘇維埃政權(quán)建設(shè)，促使黨的組織和政權(quán)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)入正軌，其強(qiáng)調(diào)“黨是直接執(zhí)政的無產(chǎn)階級先鋒隊(duì)，是領(lǐng)導(dǎo)者”，“在我國，國家政權(quán)的一切政治經(jīng)濟(jì)工作都由工人階級有覺悟的先鋒隊(duì)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”[4]，共產(chǎn)黨能團(tuán)結(jié)和組織無產(chǎn)階級和全體勞動(dòng)群眾，克服資產(chǎn)階級的動(dòng)搖和無產(chǎn)階級的偏見和狹隘。不通過共產(chǎn)黨，就不可能實(shí)行無產(chǎn)階級專政，堅(jiān)持黨對國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)是不能有任何動(dòng)搖的原則。

第二，黨領(lǐng)導(dǎo)蘇維埃，但不能代替蘇維埃，黨必須在憲法的范圍內(nèi)貫徹自己的決定。早在1905年，列寧就意識到了黨和蘇維埃之間的矛盾，為此他專門寫了《我們的任務(wù)和工人代表蘇維埃（給編輯部的信）》，明確表示既要蘇維埃，又要黨，問題在于如何劃分二者的任務(wù)，以及如何把二者結(jié)合起來。從1918年到1920年，國內(nèi)戰(zhàn)爭持續(xù)，黨政關(guān)系問題更為嚴(yán)重。1919年3月列寧在俄共（布）八大指出，“無論如何不應(yīng)當(dāng)把黨組織的職能和國家機(jī)關(guān)即蘇維埃的職能混淆起來。這種混淆會帶來極危險(xiǎn)為后果，黨努力領(lǐng)導(dǎo)蘇維埃的工作，但不是代替蘇維埃?！盵5]并且指出黨應(yīng)當(dāng)通過蘇維埃機(jī)關(guān)在蘇維埃憲法的范圍內(nèi)來貫徹自己的決定，增強(qiáng)蘇維埃機(jī)關(guān)和工作人員的責(zé)任感。但是為了爭取戰(zhàn)爭勝利，采取的“戰(zhàn)時(shí)共產(chǎn)主義政策”反而加劇了黨政之間的矛盾；

第三，堅(jiān)持黨政分開。國內(nèi)戰(zhàn)爭結(jié)束后，黨政不分、以黨代政現(xiàn)象更為突出，列寧認(rèn)識到了黨政不分的弊端和危害。1922年3月列寧在黨的十一大召開前向大會建議：“必須十分明確地劃分黨（及其中央）和蘇維埃政權(quán)的職責(zé)，提高蘇維埃工作人員和蘇維埃機(jī)關(guān)的責(zé)任心和主動(dòng)性”，“黨的任務(wù)是對所有國家機(jī)關(guān)的工作進(jìn)行總的領(lǐng)導(dǎo)，而不是像目前那樣進(jìn)行過分頻繁的、不正常的、往往是對細(xì)節(jié)的干涉。”[6]列寧還論述了實(shí)現(xiàn)黨政分開的路徑。首先，堅(jiān)持黨對國家機(jī)關(guān)的“總的領(lǐng)導(dǎo)”，即政治領(lǐng)導(dǎo)，通過制定和施行正確的政治戰(zhàn)略和策略來領(lǐng)導(dǎo)。其次，黨實(shí)現(xiàn)執(zhí)政的方式，即管理干部。向蘇維埃國家機(jī)關(guān)輸送領(lǐng)導(dǎo)干部，在國家政權(quán)機(jī)關(guān)各類組織中建立黨團(tuán)，黨通過領(lǐng)導(dǎo)黨團(tuán)實(shí)現(xiàn)黨對國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)[7]。再次，黨和國家政權(quán)機(jī)關(guān)是不同性質(zhì)的組織。黨是無產(chǎn)階級的先鋒隊(duì)，是領(lǐng)導(dǎo)者，是“領(lǐng)導(dǎo)力量”。而蘇維埃和其他非黨組織是“傳動(dòng)裝置”，是“杠桿”。二者作用不同，不能互相替代。最后，劃分黨和國家政權(quán)機(jī)關(guān)的職權(quán)。黨的職能是：總的領(lǐng)導(dǎo)，政治戰(zhàn)略和策略，檢查和監(jiān)督，向國家機(jī)關(guān)推送干部；國家政權(quán)蘇維埃的職能：管理經(jīng)濟(jì)、直接組織生產(chǎn)和分配，行政管理、外交事務(wù)等。不過遺憾的是由于列寧早逝沒有進(jìn)行具體的黨政分開實(shí)踐。

（三）社會主義國家（蘇聯(lián)）執(zhí)政方式的理論失誤

蘇聯(lián)的黨政不分、以黨代政模式形成于列寧時(shí)期，但是列寧及時(shí)發(fā)現(xiàn)了這個(gè)問題，并對黨政關(guān)系模式進(jìn)行了探索。雖然列寧的一些觀點(diǎn)有時(shí)也自相矛盾，但客觀地說列寧對社會主義國家黨政關(guān)系的探索不能以對錯(cuò)論之，錯(cuò)就錯(cuò)在斯大林錯(cuò)誤強(qiáng)化堅(jiān)持高度集中的黨政關(guān)系模式，并把它作為唯一的社會主義國家黨政關(guān)系模式。后繼者在改革前期沒有改變蘇聯(lián)執(zhí)政方式的本質(zhì)特征，后期卻進(jìn)行了根本性的改革，導(dǎo)致執(zhí)政權(quán)力失控。

斯大林的黨政關(guān)系思想如下：第一，前期關(guān)于黨政關(guān)系有過許多正確的觀點(diǎn)，捍衛(wèi)了列寧黨政分開的思想。斯大林指出，黨是無產(chǎn)階級專政體系中的“領(lǐng)導(dǎo)核心”；不能把黨的領(lǐng)導(dǎo)作用等同于無產(chǎn)階級專政；列寧提出“黨專政”思想主要是為了強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用；要在工礦企業(yè)和社會基層單位中推行一長制，實(shí)行黨政分開等。第二，斯大林在繼承和發(fā)展列寧黨政關(guān)系思想的同時(shí)也摻進(jìn)了不少不符合列寧思想的東西。一是其黨政關(guān)系思想中暗含黨具有國家政權(quán)屬性的觀點(diǎn)。黨是政權(quán)的核心，國家政權(quán)是非核心部分[8]。二是把屬于國家政權(quán)的蘇維埃等同于群眾組織，“蘇維埃是勞動(dòng)者群眾組織，它首先在國家事務(wù)方面把黨同勞動(dòng)者聯(lián)系起來”[9]。三是黨的指示和決議“具有法律效力”。第三，錯(cuò)誤強(qiáng)化黨領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)的思想，強(qiáng)調(diào)黨權(quán)大于政權(quán)，把黨和政權(quán)之間政治上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系變成組織之間的上下級關(guān)系。斯大林在理論上堅(jiān)持列寧黨政分開的思想，但在實(shí)踐中完全背離，特別是在1934年，聯(lián)共（布）在黨中央設(shè)立負(fù)責(zé)生產(chǎn)業(yè)務(wù)的部門，如農(nóng)業(yè)部、工業(yè)部和運(yùn)輸部等，黨直接發(fā)號施令，以黨代政，最高蘇維埃成了一顆“橡皮圖章”。在斯大林后期，共產(chǎn)黨更是成為超越一切權(quán)力的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，斯大林高度集中的黨政不分、以黨代政黨政關(guān)系模式形成。

斯大林去世后，后繼者們注意到了蘇聯(lián)黨政關(guān)系模式的問題，一方面雖在理論上強(qiáng)調(diào)黨政分開，但在實(shí)踐中缺乏持久有效的改革措施；另一方面繼續(xù)強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，黨政不分、以黨代政的黨政關(guān)系結(jié)構(gòu)一直未能得到改變。赫魯曉夫執(zhí)政后，強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步加強(qiáng)“全面開展共產(chǎn)主義建設(shè)時(shí)期”的黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，而不能削弱，共產(chǎn)黨是 “全體人民的先鋒隊(duì)”“社會政治組織的最高形式”，而不僅僅是“工人階級先鋒隊(duì)”“工人階級組織的最高形式”。為解決黨政機(jī)構(gòu)重疊問題，1963年把黨分為工業(yè)黨和農(nóng)業(yè)黨，結(jié)果卻反而使以黨代政的現(xiàn)象更嚴(yán)重了[10]。勃列日涅夫時(shí)期，明確規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，即黨是“蘇聯(lián)社會政治體制的核心”和“一切國家機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體的核心”。取消了農(nóng)業(yè)黨和工業(yè)黨的區(qū)別，同時(shí)恢復(fù)集體領(lǐng)導(dǎo)原則，提高蘇維埃的地位和作用，黨政關(guān)系有所改善，但是后期這些變化又消失了[11]。戈?duì)柊蛦谭蛟噲D從根本上變革蘇聯(lián)黨政關(guān)系模式。確立了新時(shí)期黨政關(guān)系的原則：黨是社會的政治先鋒隊(duì)，淡化黨是國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)核心的傳統(tǒng)提法；重提“一切權(quán)力歸蘇維?！钡目谔枺母飮覚C(jī)關(guān)，取消按生產(chǎn)原則設(shè)立黨的機(jī)關(guān)的做法，把權(quán)力中心由黨轉(zhuǎn)向蘇維埃。但由于方法不得當(dāng)，并試圖借用西方國家的黨政關(guān)系模式來推行改革，使得黨對國家的全面領(lǐng)導(dǎo)走向?qū)覚?quán)力的全面失控，最終導(dǎo)致蘇共亡黨。

二、中國特色黨政關(guān)系構(gòu)建的歷史進(jìn)路

中國的黨政關(guān)系構(gòu)建深受蘇聯(lián)黨政關(guān)系思想的影響，建立政權(quán)初期，中國共產(chǎn)黨就采用了“蘇維埃”作為政權(quán)的名稱，這一方面反映了影響的深度，另一方面更為重要的是，中國共產(chǎn)黨認(rèn)為，蘇維埃體現(xiàn)了人民當(dāng)家做主的理想。中國共產(chǎn)黨在新民主主義革命時(shí)期出于對國民黨“以黨治國”弊端的深刻認(rèn)識，建立政治體制時(shí)極力擺脫黨政不分、以黨代政的影響，根據(jù)戰(zhàn)爭環(huán)境和國內(nèi)主要矛盾的變化，建立了黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)模式，適應(yīng)了中國革命實(shí)踐，推動(dòng)了中國革命的成功。

（一）從“黨政不分，以黨代政”到“黨政分工”的探索

新中國成立后，中國共產(chǎn)黨從局部執(zhí)政轉(zhuǎn)變?yōu)槿鎴?zhí)政，由于中國共產(chǎn)黨缺乏處理黨政關(guān)系的成功經(jīng)驗(yàn)，國際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)也沒有成功的案例，其基本延續(xù)了革命戰(zhàn)爭時(shí)期的一元化領(lǐng)導(dǎo)模式。黨的領(lǐng)導(dǎo)人在處理黨政關(guān)系時(shí)有明確的黨政分開意圖，但在實(shí)際工作中，受限于嚴(yán)峻的國內(nèi)外形勢，特別是自1953年通過了“一五”計(jì)劃，國家經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，黨為了領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)工作，開始直接干預(yù)甚至包辦政府工作。為了反對分散主義和地方主義，1953年3月10日，黨中央頒布了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央請示報(bào)告制度及加強(qiáng)中央對政府工作領(lǐng)導(dǎo)的決定》，規(guī)定，“今后政府工作中一切主要的和重要的方針、政策、 計(jì)劃和重大事項(xiàng)，均須事先請示中央，并經(jīng)中央討論和決定或批準(zhǔn)以后，始得執(zhí)行?！盵12]并且一切具體的執(zhí)行情況和重大問題，也要定期及時(shí)報(bào)告請示。1955年10月，中共中央批準(zhǔn)建立各級黨委分口領(lǐng)導(dǎo)制度，施行雙重領(lǐng)導(dǎo)。這標(biāo)志著我國政治體制由黨政相對分離的一元化領(lǐng)導(dǎo)模式向黨政不分、以黨代政的模式轉(zhuǎn)變。

1956年，社會主義改造完成，黨中央看到了權(quán)力配置上的過分集中問題。八大上提出不能混淆黨的工作和國家機(jī)關(guān)工作的界限，解決權(quán)力下放問題。1957年9月，鄧小平在八屆三中全會的講話中提出，要改變制度上和組織上的一些不合理的規(guī)定，適當(dāng)調(diào)整黨政之間和上下之間的集中統(tǒng)一和分工負(fù)責(zé)的關(guān)系。于是，1957到1960年，黨進(jìn)行了行政管理體制改革，但是這一時(shí)期的努力被反右斗爭和反對分散主義中斷了。這一時(shí)期，黨的分口領(lǐng)導(dǎo)方式進(jìn)一步發(fā)展，黨中央在1958年6月發(fā)出《關(guān)于成立財(cái)經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教各小組的通知》，明確指出：大政方針和具體部署，決定權(quán)在黨中央，黨的部門的職能由管理干部擴(kuò)展為管理業(yè)務(wù)，黨政不分。1959年，國家監(jiān)察部撤銷，行政監(jiān)督體系并入黨的監(jiān)督組織。黨的系統(tǒng)幾乎形成了一套與政府完全對應(yīng)的行政管理機(jī)構(gòu)。人民代表大會的作用越來越小了[13]。1960年以后權(quán)力放權(quán)被權(quán)力收權(quán)代替，權(quán)力越來越集中于黨委手中。由于集權(quán)和分權(quán)的弊病越來越明顯，黨對于如何領(lǐng)導(dǎo)的探索并沒有停止，1965年又進(jìn)行了精簡機(jī)構(gòu)的改革。但是隨后的“文化大革命”阻礙了這一探索。特別是革命委員會的成立，將黨政不分、以黨代政模式推向了極端。最終，黨成為凌駕于政府之上的組織，成為國家的權(quán)力核心。

1978年，黨的十一屆三中全會確立了解放思想、實(shí)事求是的思想路線，黨的工作重心轉(zhuǎn)移到現(xiàn)代化建設(shè)上，并提出必須解決黨政不分，以黨代政問題，開始構(gòu)建中國特色黨政關(guān)系。自此到黨的十三大召開，開始了“黨政分工”的探索。1980年1月16日，鄧小平在中共中央召集的干部會議上提出堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)必須改善黨的領(lǐng)導(dǎo)這一新的命題。1980年8月，在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》一文中，鄧小平指出官僚主義、權(quán)力過分集中的現(xiàn)象是黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度中存在的弊端造成的，即不適當(dāng)?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委，管了很多不該管、管不好、管不了的事。他還提出了一些改革的思想：中央一部分領(lǐng)導(dǎo)不再兼任政府職務(wù)；建立從國務(wù)院到地方各級政府從上到下的強(qiáng)有力的工作系統(tǒng)；有準(zhǔn)備有步驟地改變黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長負(fù)責(zé)制、經(jīng)理負(fù)責(zé)制等，揭開了黨政關(guān)系改革的序幕。1981年6月通過的黨的《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》中指出，“由于調(diào)整了國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)成員和實(shí)行黨政分工，中央和地方政府工作得到加強(qiáng)?！边@是第一次在黨的正式文件中提出“黨政分工”的概念。1982年，黨的十二大報(bào)告中進(jìn)一步指出了“黨政分工”的內(nèi)涵：“黨的工作和政府工作，企事業(yè)單位中的工作和行政、生產(chǎn)工作，必須適當(dāng)分工。黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是思想政治和方針政策的領(lǐng)導(dǎo)，是對于干部的選拔、分配、考核和監(jiān)督，不應(yīng)當(dāng)?shù)韧谡推髽I(yè)的行政工作和生產(chǎn)指揮?！盵14]并且在新修改的十二大黨章中，規(guī)定了黨的工作：“黨必須制定和執(zhí)行正確的路線、方針和政策，做好黨的組織工作和宣傳教育工作，發(fā)揮全體黨員在一切工作和社會生活中的先鋒模范作用。黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)?！笔笾?，開始構(gòu)建 “黨政分工”的黨政關(guān)系模式，并以此為指導(dǎo)進(jìn)行了黨和國家政治體制改革。

（二）向 “黨政分開”模式轉(zhuǎn)變

隨著公有制基礎(chǔ)上的有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展，簡單的“黨政分工”已經(jīng)不能滿足社會主義有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)的體制要求，并且黨政分工在概念上也存在一定的不確切性[7]18。鑒于過去黨政不分，以黨代政在實(shí)踐和觀念上根深蒂固的存在，在總結(jié)80年代以來實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，以鄧小平同志為主導(dǎo)，提出了未來“黨政分開”的關(guān)系模式，推動(dòng)政治體制改革。

1986年6月28日，鄧小平在《在全體人民中樹立法制觀念》的講話中，指出“黨政分開，從十一屆三中全會以后就提出了這個(gè)問題”[15]164，并進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)黨政分開“這樣提，不會削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，干預(yù)太多搞不好倒會削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)”[15]164 。這是鄧小平第一次使用“黨政分開”這一概念。在1986年9月至11月的有關(guān)政治體制改革內(nèi)容的談話中，鄧小平進(jìn)一步指出了政治體制改革的目的之一就是處理好黨和政府的關(guān)系，改革的首要內(nèi)容就是要黨政分開，解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問題。1987年，黨的十三大報(bào)告將“黨政分開”推向了制高點(diǎn)，對“黨政分開”進(jìn)行了詳細(xì)闡述，主要觀點(diǎn)包括：第一，黨政分開即黨政職能分開。指出了黨與法律的關(guān)系，黨與國家政權(quán)、群眾團(tuán)體和各種經(jīng)濟(jì)文化組織的關(guān)系，黨的政治領(lǐng)導(dǎo)方式。第二，明確了黨中央、地方和基層黨政分開的具體方式，黨中央、省、市、縣地方黨委的主要職責(zé)，企事業(yè)單位中的黨組織的作用。第三，調(diào)整黨的組織形式和工作機(jī)構(gòu)。不再設(shè)立不在政府任職又分管政府工作的專職書記和常委，辦事機(jī)構(gòu)要少而精，現(xiàn)有政府部門的黨組要逐步撤銷，黨的紀(jì)律檢查部門不再處理法紀(jì)和政紀(jì)案件，集中力量管好黨紀(jì)和黨風(fēng)，上級行政部門黨組織垂直領(lǐng)導(dǎo)的企事業(yè)單位中的黨組逐步改由地方黨委領(lǐng)導(dǎo)。第四，指明黨政不分的危害和黨政分開的好處。

十三大以后，以“黨政分開”為形式的政治體制改革全面推行。從黨中央政治局、政治委員會、中央書記處到省、自治區(qū)、直轄市的黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)都制定了工作規(guī)劃，國務(wù)院也制定了工作規(guī)則。這些規(guī)則、規(guī)劃明確規(guī)定了黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)的職能、工作范圍和工作方式，在探索中國特色黨政關(guān)系中邁出了重要一步。然而在實(shí)踐中黨政分開相當(dāng)困難，加上20世紀(jì)80年代末90年代初，國際和國內(nèi)都發(fā)生了一些重大事件，國內(nèi)有些人借黨政分開否定黨的領(lǐng)導(dǎo)，國際上蘇聯(lián)解體，東歐劇變，使我們放緩了政治體制改革步伐，以“黨政分開”為主導(dǎo)的政治體制改革轉(zhuǎn)向了行政體制改革，精簡機(jī)構(gòu)和政企分開。黨政分開是針對過去“黨政不分，以黨代政”提出來的，具有的特殊的歷史背景，是構(gòu)建中國特色黨政關(guān)系的第一步，具有重要的基礎(chǔ)作用，顯然任務(wù)還沒有完成，需要共產(chǎn)黨人繼續(xù)探索。

（三）改革完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，推動(dòng)黨政關(guān)系法治化

進(jìn)入20世紀(jì)90年代，隨著改革開放的深入和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的提出，改革的重點(diǎn)由政治領(lǐng)域轉(zhuǎn)向了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。對黨政關(guān)系的改革也調(diào)整到發(fā)展社會主義民主和法制上來，改革的重點(diǎn)領(lǐng)域調(diào)整為行政管理體制，機(jī)構(gòu)改革和政企分開，并且開始注意黨和國家權(quán)力機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，“黨政分開”已基本不提。

1992年，黨的十四大報(bào)告中提出了90年代政治改革的任務(wù)，即積極推進(jìn)政治體制改革，以推進(jìn)社會主義民主和法制有較大發(fā)展。政治體制改革目標(biāo)是建設(shè)有中國特色的社會主義民主政治，絕不是搞西方的多黨制和議會制。同時(shí)，完善人民代表大會制度，加強(qiáng)人民代表大會及其常委會的立法和監(jiān)督等職能，更好地發(fā)揮人民代表的作用。按照政企分開和精簡、統(tǒng)一、效能的原則，下決心對現(xiàn)行行政管理體制和黨政機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革[16]。十四大修改的《黨章》中又恢復(fù)了在中央和國家機(jī)關(guān)等非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中可以成立黨組的規(guī)定。

十四大以后，隨著建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)的確立，為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，黨領(lǐng)導(dǎo)了行政管理體制改革，同時(shí)中紀(jì)委和監(jiān)察部合署辦公，理順了紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察的關(guān)系。國務(wù)院的主要工作是領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。一些地方開始搞黨政一體化，有的企業(yè)也搞黨政一體化，機(jī)構(gòu)重疊、職能重復(fù)等現(xiàn)象開始出現(xiàn)。黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人加快了法制建設(shè)的步伐。1993年7月全國人大八屆二次會上，為了促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，喬石專門作了《努力建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)法律體系》的講話。1997年黨的十五大報(bào)告將 “依法治國”上升為治理國家的基本方略，明確共產(chǎn)黨執(zhí)政的內(nèi)涵，開始從執(zhí)政角度思考黨政關(guān)系問題。提出堅(jiān)持法律面前人人平等，任何人和組織都沒有超越法律的特權(quán)。繼續(xù)推進(jìn)政企分開原則下的機(jī)構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變政府職能。這一階段，隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)主體，地位不斷強(qiáng)化，社會力量逐漸參與到國家政權(quán)運(yùn)作之中，承擔(dān)了部分社會自身的職能，黨政關(guān)系的構(gòu)建也試圖繞過分與不分的爭辯，開始向制度化和法治化轉(zhuǎn)變[17]。

進(jìn)入新世紀(jì)，黨的歷史方位發(fā)生了重大變化，成為領(lǐng)導(dǎo)人民掌握國家政權(quán)并長期執(zhí)政的黨，成為對外開放和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)的黨。黨政關(guān)系上既不能采取過去黨政不分的體制，也不能黨政分開，這些迫使中國共產(chǎn)黨站在全新的角度考慮黨政關(guān)系問題，探索構(gòu)建中國特色黨政關(guān)系模式。

黨的十六大報(bào)告提出了“改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”的命題，指出處理黨政關(guān)系的新思路，即按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團(tuán)體的關(guān)系。指出黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進(jìn)行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用，堅(jiān)持依法執(zhí)政，實(shí)施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)。黨委在同級各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，集中精力抓好大事，支持各方獨(dú)立負(fù)責(zé)、步調(diào)一致地開展工作。至此“改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”成為處理黨政關(guān)系的“代名詞”，十六大以后再也沒有提“黨政分開”，標(biāo)志著中國特色黨政關(guān)系的構(gòu)建進(jìn)入了新階段。同時(shí)十六大報(bào)告指出“改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”在社會主義民主政治建設(shè)中起全局性的作用，發(fā)展社會主義民主政治最根本的是要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，使處理黨政關(guān)系問題有了根本的理論原則。

黨的十六屆四中全會提出了“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”，將黨政關(guān)系納入到了黨、國家和社會的大系統(tǒng)中考慮，并把它作為執(zhí)政黨建設(shè)的目標(biāo)之一。進(jìn)一步明確改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的原則是“總攬全局，協(xié)調(diào)各方”。黨的具體的領(lǐng)導(dǎo)方式是注重發(fā)揮黨委和黨組在人大、政府、政協(xié)等各種組織中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。同時(shí)規(guī)范黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置，擴(kuò)大交叉任職，撤并黨委和政府職能相近部門。黨的十七大報(bào)告提出“統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)設(shè)置，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，嚴(yán)格控制編制”。十七屆四中全會提出堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，改革完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平。隨著法律制度的不斷完善，中國特色黨政關(guān)系的構(gòu)建步入良性軌道。

綜上，改革開放以來到十八大前，中國共產(chǎn)黨在黨政關(guān)系改革探索中留下了以下幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)：首先，黨的政治核心地位和黨管干部是黨政關(guān)系改革中必須堅(jiān)持的基本原則，是任何時(shí)候都不能放棄的，否則會有喪失黨的領(lǐng)導(dǎo)的危險(xiǎn)。其次，黨政關(guān)系改革受黨的目標(biāo)和中心任務(wù)的影響。改革開放以來，黨制定了社會主義初級階段的基本路線，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，黨政關(guān)系改革圍繞加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，改善了黨和國家政權(quán)的關(guān)系。再次，問題不在黨政合一，還是黨政分開，而是在于把握二者之間的邊界。要嚴(yán)守黨不是權(quán)力機(jī)關(guān)邊界。最后，黨情國情不同，黨政關(guān)系改革不能照搬照抄，必須不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并且可能循環(huán)往復(fù)，積極構(gòu)建中國特色的黨政關(guān)系。

三、十八大以來中國特色黨政關(guān)系構(gòu)建的新趨勢

十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，為適應(yīng)“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，在構(gòu)建中國特色黨政關(guān)系上取得重大進(jìn)展。黨的十八大報(bào)告上提出“要更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家”，開始從國家治理的角度處理黨政關(guān)系問題。十八屆三中全會進(jìn)一步提出了全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并指出緊緊圍繞提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平深化黨的建設(shè)制度改革，用科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制，完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，科學(xué)配置黨政部門的權(quán)力和職能等。十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》（以下簡稱《決定》）指出，“以加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，以‘黨政職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)，改革機(jī)構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化職能配置，深化轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，提高效率效能”，為中國特色黨政關(guān)系構(gòu)建指明了方向。

（一）堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面領(lǐng)導(dǎo)

中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義的領(lǐng)導(dǎo)核心，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，中國特色黨政關(guān)系的構(gòu)建必須以中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)為邏輯起點(diǎn)，以加強(qiáng)和改進(jìn)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)為目標(biāo)歸宿，在構(gòu)建中國特色黨政關(guān)系中必須堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。

黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位是中國特色黨政關(guān)系構(gòu)建的基石。早在1954年9月全國人大第一次會議上，毛澤東就指出“中國共產(chǎn)黨是我們國家的領(lǐng)導(dǎo)核心”。改革開放以后，十二大黨章中規(guī)定了“中國共產(chǎn)黨是中國社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心”，十六大黨章中進(jìn)一步規(guī)定了“中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心”。進(jìn)入新時(shí)代，習(xí)近平高度重視黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位對中國特色社會主義建設(shè)的至關(guān)重要性，指出：“堅(jiān)持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”。構(gòu)建中國特色黨政關(guān)系中的黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，“黨”是中國共產(chǎn)黨，是歷史的選擇、人民的選擇?！罢笔侵袊伯a(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)之下建立的以民主集中制為原則的國家政權(quán)?！邦I(lǐng)導(dǎo)核心”是指“政治核心”。改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，堅(jiān)守黨的政治領(lǐng)導(dǎo)核心地位是關(guān)鍵。

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義的本質(zhì)特征，是處理黨政關(guān)系問題的邏輯起點(diǎn)和目標(biāo)歸宿。習(xí)近平指出，“中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義制度最大的優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”。中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)中國人民實(shí)現(xiàn)了“三個(gè)飛躍”，只有堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義才會不斷走向勝利。黨政關(guān)系改革是以加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)為基礎(chǔ)的，不是不要更不是削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，而是有利于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是黨政關(guān)系構(gòu)建的基本原則。

黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面領(lǐng)導(dǎo)。十九大報(bào)告將“堅(jiān)持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”作為新時(shí)代中國特色社會主義思想的首要內(nèi)容。堅(jiān)持“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。在改革黨政關(guān)系時(shí)，堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)就是“堅(jiān)持黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)‘四個(gè)意識，堅(jiān)定‘四個(gè)自信，把加強(qiáng)黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)貫穿改革各方面和全過程，完善保證黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度安排，改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力”[18]。

（二）注重黨政職能優(yōu)化協(xié)同高效，推進(jìn)黨政職責(zé)分工

中國特色黨政關(guān)系的構(gòu)建，既不能搞黨政不分，也不能搞黨政分開，而是要改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，促進(jìn)黨有效治理國家。十八大以來，面對新時(shí)代新任務(wù)新要求，黨政職能機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、運(yùn)行機(jī)制上還存在不完全適應(yīng)的情況。十九屆三中全會通過的《決定》詳細(xì)分析了當(dāng)前黨政軍群機(jī)構(gòu)存在的問題，主要包括機(jī)構(gòu)設(shè)置不優(yōu)化、職能配置不協(xié)同、運(yùn)行機(jī)制不高效、編制不合理等。這些問題是我國政治體制改革中長期存在的問題，也是制約黨和國家事業(yè)發(fā)展的根本體制問題。為此，必須注重“黨政職能優(yōu)化協(xié)同高效”。所謂“優(yōu)化”，就是科學(xué)合理，權(quán)責(zé)一致。主要是科學(xué)設(shè)置黨和國家機(jī)構(gòu)，合理配置職能，堅(jiān)持一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)。所謂“協(xié)同”，就是有統(tǒng)有分、有主有次。加強(qiáng)機(jī)構(gòu)配合聯(lián)動(dòng)，避免政出多門、責(zé)任不明、推諉扯皮。所謂“高效”，就是履職到位、流程通暢。提高黨政軍群各類組織的效率效能。堅(jiān)持優(yōu)化、協(xié)同和高效相互聯(lián)系，相互統(tǒng)一，優(yōu)化中包含協(xié)同，優(yōu)化和協(xié)同實(shí)現(xiàn)高效，三者辯證統(tǒng)一，統(tǒng)一于黨政關(guān)系改革。《決定》圍繞“黨政職能優(yōu)化協(xié)同高效”，對黨政軍群各級機(jī)構(gòu)組織制定了詳細(xì)改革措施和要求。

正確理解和落實(shí)黨政職責(zé)分工。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)決定了黨政實(shí)踐中不可能分開，但并不意味著黨政關(guān)系問題沒法解決?？茖W(xué)合理的黨政之間的職責(zé)分工，是構(gòu)建中國特色黨政關(guān)系的重要方向。黨政職責(zé)分工，深化了對中國特色黨政關(guān)系問題的認(rèn)識，是國家治理背景下黨、政府和社會共同參與的重要體現(xiàn)?！稕Q定》指出，落實(shí)黨政職責(zé)分工，就要理順和優(yōu)化黨的部門、國家機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、事業(yè)單位的職責(zé)，增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)力，提高政府執(zhí)行力，激發(fā)群團(tuán)組織和社會組織活力，減少多頭管理，減少職責(zé)分散交叉，使黨政機(jī)構(gòu)職能分工合理、責(zé)任明確、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)。

（三）以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，推進(jìn)黨政關(guān)系現(xiàn)代化

黨的十八屆三中全會提出了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的命題。國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，國家治理能力是運(yùn)用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力[19]548。當(dāng)前深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，建設(shè)國家職能體系是構(gòu)建國家治理體系的重要內(nèi)容。習(xí)近平在十八屆三中全會第二次會議上指出，“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是改革不適應(yīng)時(shí)代要求和實(shí)踐發(fā)展的體制機(jī)制、法律法規(guī)，同時(shí)不斷構(gòu)建新的體制機(jī)制、法律法規(guī)，使各方面制度更加科學(xué)，更加完善，實(shí)現(xiàn)黨、國家、社會各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化?！盵19]549推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目的是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，是實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，必須實(shí)現(xiàn)政治上的現(xiàn)代化，而黨政關(guān)系現(xiàn)代化，又是實(shí)現(xiàn)政治現(xiàn)代化的首要內(nèi)容。推進(jìn)黨政關(guān)系現(xiàn)代化就是改革過去不適應(yīng)的體制機(jī)制，同時(shí)構(gòu)建新的體制機(jī)制，用制度規(guī)范黨與國家政權(quán)之間的權(quán)力關(guān)系，實(shí)現(xiàn)權(quán)力配置規(guī)范化和黨政運(yùn)行科學(xué)化。

用法規(guī)制度規(guī)范黨與國家政權(quán)的權(quán)力關(guān)系，推進(jìn)黨政權(quán)力配置規(guī)范化。權(quán)力來源于人民的權(quán)利，主要由黨領(lǐng)導(dǎo)下的國家政權(quán)擔(dān)當(dāng)。黨的十八大報(bào)告提出，要支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力，健全國家權(quán)力機(jī)關(guān)組織制度。要健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，用制度管權(quán)。十八屆三中全會提出，規(guī)范黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)責(zé)權(quán)限，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力和職能，明確職責(zé)定位和工作任務(wù)。十八大以來，黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，制定了《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，確立了到建黨100周年時(shí)形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的目標(biāo)，頒布了黨內(nèi)法規(guī)制定的第二個(gè)五年規(guī)劃，特別是《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》的制定，進(jìn)一步規(guī)范了黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的十九屆三中全會提出深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，優(yōu)化黨的組織部門的職責(zé)配置，加強(qiáng)歸口協(xié)調(diào)職能；科學(xué)設(shè)置黨和國家機(jī)構(gòu)，防止職能重疊，工作重復(fù)；科學(xué)設(shè)定政府組織的職責(zé)和權(quán)限；深化人大、政協(xié)和司法機(jī)構(gòu)改革，發(fā)揮人大立法和監(jiān)督職能作用，提升政協(xié)履職能力建設(shè)，優(yōu)化司法職權(quán)配置，在黨政權(quán)力配置和職責(zé)設(shè)置方面取得了重大進(jìn)展。

加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制建設(shè)，推進(jìn)黨政運(yùn)行科學(xué)化。建立科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，是推進(jìn)黨政關(guān)系現(xiàn)代化的首要內(nèi)容。要把制度擺在突出位置，除此之外還要建立與之相配套的體制和機(jī)制。制度、體制和機(jī)制作為一個(gè)整體，是黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式科學(xué)化的關(guān)鍵性因素。當(dāng)前黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和執(zhí)政體制還存在民主基礎(chǔ)不足、執(zhí)政效能不高等問題。黨的十八屆三中全會提出，健全民主制度，豐富民主形式，擴(kuò)大公民有序政治參與。同時(shí)提出加強(qiáng)民主集中制建設(shè)，完善黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制。十九屆三中全會提出，完善堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度，建立健全黨對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，優(yōu)化黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，要求其他方面的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與之調(diào)整相銜接，同時(shí)要求各地區(qū)各部門黨委（黨組）完善相應(yīng)體制機(jī)制。這些均為推進(jìn)黨政運(yùn)行科學(xué)化提供了方向。

結(jié)語

黨政關(guān)系問題是當(dāng)前所有實(shí)行政黨制度的國家普遍面臨的問題。正如習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出的，“世界上沒有完全相同的政治制度模式，政治制度不能脫離特定社會政治條件和歷史文化傳統(tǒng)來抽象評判，不能定于一尊，不能生搬硬套外國政治制度模式。”[20]同樣，黨政關(guān)系模式也不能照搬照抄，中國特色黨政關(guān)系的構(gòu)建仍然在路上。

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