著力提升央行宏觀審慎監(jiān)管的主體作用

郭威

雖然各國對于宏觀審慎監(jiān)管的主體選擇不盡相同，但在擴大中央銀行的監(jiān)管權(quán)力與范圍這一點上具有較多共識

2018年以來，中國金融體制改革邁出新步伐。3月，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，組建中國銀行保險監(jiān)督管理委員會，將銀監(jiān)會、保監(jiān)會擬定銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責劃入中國人民銀行。此前，2017年7月召開的第五次全國金融工作會議宣布設(shè)立國家金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，并在中國人民銀行設(shè)立金穩(wěn)委辦公室。由此，中國金融監(jiān)管格局從“一行三會”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙晃恍袃蓵保谛畔惩ㄅc監(jiān)管協(xié)調(diào)，中國人民銀行負責宏觀審慎監(jiān)管的地位得到進一步加強，有助于維護金融穩(wěn)定。下一步，如何有效發(fā)揮中國人民銀行的宏觀審慎監(jiān)管作用，便成為降低金融風險、彌補監(jiān)管空白的重要課題。

宏觀審慎監(jiān)管的內(nèi)涵和界定

國際金融危機發(fā)生后，各國開始重新審視現(xiàn)有的監(jiān)管框架，并重點關(guān)注宏觀審慎監(jiān)管。在此之前，各界普遍認為對金融機構(gòu)的個體行為和風險偏好實施有效的微觀審慎監(jiān)管便不會導(dǎo)致風險的產(chǎn)生。但單個微觀主體沒有風險并不意味著金融體系的整體穩(wěn)定。

根據(jù)國際清算銀行的定義，宏觀審慎監(jiān)管是微觀審慎監(jiān)管方法的有益補充，該方法不僅考慮單個金融機構(gòu)的風險敞口，更是從金融體系的系統(tǒng)性角度出發(fā)進行風險監(jiān)測。宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管是拓展和互補的關(guān)系，不是簡單的加總。宏觀審慎監(jiān)管的主要目的是維護整個金融體系的穩(wěn)定、防范系統(tǒng)性風險，著力于平滑金融體系的順周期波動和跨市場風險傳染，本質(zhì)上屬于宏觀經(jīng)濟管理和維護金融穩(wěn)定的范疇。2000年，國際清算銀行提出，宏觀審慎監(jiān)管應(yīng)重點關(guān)注不同維度及其對應(yīng)政策：一是從時間維度考慮，關(guān)注風險如何隨時間的推移而不斷演變，在這種情況下，應(yīng)建立逆周期的資本緩沖機制；二是從橫截面維度考慮，關(guān)注風險在金融體系內(nèi)部的分布，關(guān)注系統(tǒng)內(nèi)具有相似風險的金融機構(gòu)，特別是系統(tǒng)重要性的金融機構(gòu)。

中央銀行作為宏觀審慎監(jiān)管主體的國際比較

國際金融危機過后，人們對于實施宏觀審慎監(jiān)管逐步達成共識。許多國家相繼進行金融監(jiān)管體系改革，呈現(xiàn)出由傳統(tǒng)的多頭監(jiān)管向雙峰監(jiān)管甚至綜合監(jiān)管發(fā)展的趨勢。實施宏觀審慎監(jiān)管的主體主要有兩類：一是單獨成立特殊機構(gòu)監(jiān)測金融體系的穩(wěn)定性和潛在風險，如美國成立金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會（FSOC）；二是由中央銀行承擔宏觀審慎監(jiān)管職能，如英國在英格蘭銀行內(nèi)部設(shè)立的金融政策委員會。英國的金融監(jiān)管改革將英格蘭銀行改造成集貨幣政策、宏觀審慎、微觀審慎于一身的“大央行”，并構(gòu)建起作為央行子公司的審慎監(jiān)管局與獨立于央行的金融行為監(jiān)管局分別負責微觀審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管的“雙峰”監(jiān)管模式。韓國、瑞士、愛爾蘭、秘魯則沒有專設(shè)金融穩(wěn)定委員會。美國盡管成立了FSOC，但其關(guān)注點還是側(cè)重于風險識別與監(jiān)測，真正執(zhí)行的效果有待進一步確認。美聯(lián)儲作為美國央行，被賦予了更多的宏觀審慎監(jiān)管權(quán)限。在FSOC成立過程中，美國將系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)和金融市場工具監(jiān)管權(quán)劃分到美聯(lián)儲，強化美聯(lián)儲的監(jiān)管職能，要求其制定宏觀審慎監(jiān)管標準。此外，美國還授權(quán)美聯(lián)儲對系統(tǒng)重要性支付、結(jié)算、交收體系制定監(jiān)管標準。

總體來看，雖然各國對于宏觀審慎監(jiān)管的主體選擇不盡相同，但都認識到要擴大中央銀行的監(jiān)管權(quán)力與范圍，在這一點上具有更多共識。

加強中國人民銀行宏觀審慎監(jiān)管作用的未來取向

宏觀審慎管理的根本目標是防范系統(tǒng)性風險，中國人民銀行曾提出宏觀審慎管理框架的三個方面：“一是宏觀審慎分析，以識別系統(tǒng)性風險；二是宏觀審慎政策選擇，以應(yīng)對所識別的系統(tǒng)性風險隱患；三是宏觀審慎工具運用，以實施和實現(xiàn)宏觀審慎政策目標。”下面著重從以上三方面進行分析。

1.拓展宏觀審慎監(jiān)管范圍，提升系統(tǒng)性風險識別能力。中國人民銀行在《中國區(qū)域金融運行報告（2017）》中提出，探索將規(guī)模較大、具有系統(tǒng)重要性特征的互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)納入宏觀審慎管理框架。擴大央行監(jiān)管范圍，完善對影子銀行、房地產(chǎn)金融、互聯(lián)網(wǎng)金融等的宏觀審慎管理。

（1）影子銀行。中國信貸投放沖動與信貸額度限制之間的沖突滋生出“影子銀行”業(yè)務(wù)。由于其沒有資本充足率指標的硬約束，業(yè)務(wù)規(guī)模迅速擴張，存在著較大風險隱患。因此，監(jiān)管部門要特別關(guān)注“影子銀行”對金融系統(tǒng)穩(wěn)定帶來的影響，將遏制通道業(yè)務(wù)、同業(yè)業(yè)務(wù)和理財業(yè)務(wù)等具有“影子銀行”特征的業(yè)務(wù)的野蠻擴張作為金融監(jiān)管部門政策的重點。

（2）房地產(chǎn)。房地產(chǎn)價格在金融市場的推波助瀾下極易產(chǎn)生高杠桿，價格泡沫與日俱增。對此，中國人民銀行堅持審慎的房地產(chǎn)信貸政策，銀行保險監(jiān)督管理委員會將遏制房地產(chǎn)泡沫化傾向作為2018年的工作重點。中國應(yīng)制定相關(guān)法律規(guī)定金融監(jiān)管模式，提高“一行兩會”的信息披露程度，使中國人民銀行的監(jiān)管更有效率。中國人民銀行應(yīng)完善房地產(chǎn)貸款監(jiān)督管理體系，逆周期調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場金融結(jié)構(gòu)，嚴控房地產(chǎn)貸款增速，建立房地產(chǎn)貸款風險控制機制，以謹慎原則降低商業(yè)銀行不良貸款發(fā)生的可能性。

（3）互聯(lián)網(wǎng)金融。為了更好地監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)金融，中國人民銀行相繼出臺了一系列政策文件，旨在降低移動支付的安全隱患，規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)金融，發(fā)揮宏觀審慎監(jiān)管作用。中國人民銀行應(yīng)順應(yīng)科技金融的發(fā)展浪潮，充分利用先進技術(shù)，彌補互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管空白，健全相關(guān)行業(yè)監(jiān)管框架，平衡好互聯(lián)網(wǎng)金融對實體經(jīng)濟的促進作用與其潛在的風險隱患，同時還應(yīng)增強公眾的互聯(lián)網(wǎng)金融安全意識和風險防范能力，構(gòu)建科學高效的監(jiān)管體系。

（4）虛擬貨幣。作為擺脫實體形態(tài)的虛擬貨幣，主要應(yīng)用于互聯(lián)網(wǎng)金融投資，其中比特幣是最為典型的一種虛擬貨幣。雖然虛擬貨幣可以帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但是很多虛擬貨幣涉及傳銷等問題，諸如“萬福幣”“恒星幣”“利物幣”等虛擬貨幣傳銷案層出不窮。為了加強對虛擬貨幣的監(jiān)管，規(guī)范虛擬貨幣市場，中國人民銀行等七部委于2017年9月發(fā)布的《關(guān)于防范代幣發(fā)行融資風險的公告》指出，任何組織和個人不得非法從事代幣發(fā)行融資活動。隨后不久，北京市互聯(lián)網(wǎng)金融風險專項整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室發(fā)布關(guān)于《北京地區(qū)虛擬貨幣交易場所清理整治工作要求》，要求各交易場所最晚于2017年9月15日24點前發(fā)布公告，明確停止所有虛擬貨幣交易的最終時間，并立即停止新用戶注冊。2018年3月28日，中國人民銀行召開全國貨幣金銀工作電視電話會議，將虛擬貨幣作為中國人民銀行2018年的整治重點之一。中國人民銀行于3月29日通告，2018年將開展對各類虛擬貨幣的整頓清理工作。與此同時，中國人民銀行貨幣金銀工作會議也將穩(wěn)步推進數(shù)字貨幣研發(fā)工作，著力構(gòu)建“五位一體”的反假貨幣工作機制，切實維護人民幣流通秩序。未來，中國人民銀行應(yīng)加強宣傳，普及虛擬貨幣的相關(guān)知識，增強公眾的金融安全意識和風險防范能力；加強相關(guān)行業(yè)監(jiān)管，健全監(jiān)管框架，嚴格限制金融、支付機構(gòu)等參與虛擬貨幣相關(guān)業(yè)務(wù)活動，建立“合格投資者”制度，防止風險在不同行業(yè)領(lǐng)域間的傳播、擴散；深入研發(fā)數(shù)字貨幣，從戰(zhàn)略層面降低市場對虛擬貨幣的需求。

2.科學認識雙支柱調(diào)控框架，加強宏觀審慎政策協(xié)同。宏觀審慎政策與貨幣政策具有共同點。第一，宏觀審慎政策與貨幣政策的目標都具備宏觀特征，都是從國內(nèi)和國外經(jīng)濟形勢出發(fā)，確定經(jīng)濟的宏觀指標。第二，在政策實施過程中，兩者都運用了宏觀調(diào)控工具。第三，兩者的目標都具有逆周期性，貨幣政策期望通過逆風向的操作來實現(xiàn)價格等指標的穩(wěn)定；宏觀審慎政策則通過逆周期的資本緩沖等工具，控制系統(tǒng)性風險的傳染和擴散。兩者都通過緩沖經(jīng)濟周期和金融周期的波動來防范風險以保持經(jīng)濟平穩(wěn)運行。

但兩者也有不同。第一，對宏觀審慎政策與貨幣政策目標的評估標準不同。貨幣政策目標的量化可以通過CPI指標來確定，但對金融系統(tǒng)穩(wěn)定性的評估還存在主觀的成分，這方面評估標準的量化程度比CPI等指標要弱。第二，兩者的考慮范圍不同。貨幣政策的目標著眼于整個宏觀經(jīng)濟系統(tǒng)的穩(wěn)健運行，而宏觀審慎政策的目標直接針對金融系統(tǒng)，旨在防止金融業(yè)的系統(tǒng)性風險對整體經(jīng)濟運行造成影響。

鑒于兩者的異同，應(yīng)繼續(xù)完善貨幣政策框架，強化價格型調(diào)控和傳導(dǎo)，繼續(xù)深化利率和匯率市場化改革，發(fā)揮金融價格杠桿在優(yōu)化資源配置中的決定性作用，將更多金融活動、金融市場、金融機構(gòu)和金融基礎(chǔ)設(shè)施納入宏觀審慎政策的覆蓋范圍。進一步健全貨幣政策調(diào)控和傳導(dǎo)機制，完善全口徑跨境融資宏觀審慎政策，促進跨境資本平衡流動。通過健全雙支柱調(diào)控框架，達到保持幣值穩(wěn)定、維護金融系統(tǒng)穩(wěn)定的目標。

3.科學運用宏觀審慎工具，實現(xiàn)宏觀審慎政策目標。隨著金融科技的持續(xù)快速發(fā)展，金融業(yè)態(tài)也更加豐富和多元，使得金融監(jiān)管的復(fù)雜程度日趨提高。金融科技為金融發(fā)展注入了新活力，也給金融安全帶來了新挑戰(zhàn)，沒有良好的創(chuàng)新機制護航，金融科技發(fā)展就可能偏離正確的方向。在金融科技時代，將新技術(shù)應(yīng)用于金融監(jiān)管，為改進監(jiān)管效率、提升監(jiān)管水平提供了新思路。2017年5月，中國人民銀行成立了金融科技委員會，提出要強化監(jiān)管科技應(yīng)用，識別和防范新型金融風險。為順應(yīng)大數(shù)據(jù)時代變革的需要，緩解金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管之間的矛盾，解決金融監(jiān)管的瓶頸，需要系統(tǒng)構(gòu)建基于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，特別是以大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈技術(shù)為核心的數(shù)字化監(jiān)管體系，實現(xiàn)及時、動態(tài)和全方位監(jiān)管，以提高監(jiān)管效率。

（作者單位為中共中央黨校（國家行政學院）經(jīng)濟學教研部）