警惕PPP異化為新融資平臺(tái)專家解讀“23號(hào)文”

文｜本刊記者 孫璟璐

PPP融資再度迎來(lái)規(guī)范性文件。近日，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金〔2018〕23號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“23號(hào)文”），要求國(guó)有金融企業(yè)不得提供債務(wù)性資金作為地方建設(shè)項(xiàng)目、政府投資基金或政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目資本金。

地方債監(jiān)管收緊 治理力度空前

自2017年年底以來(lái)，PPP市場(chǎng)處于規(guī)范期，一些不符合規(guī)范或不適合使用PPP方式的項(xiàng)目逐漸被清理出PPP項(xiàng)目庫(kù)。財(cái)政部PPP數(shù)據(jù)結(jié)果顯示，2018年1月份單月退庫(kù)項(xiàng)目730個(gè)，規(guī)模達(dá)到5307億元，均創(chuàng)下新高。截至2018年1月，累計(jì)退庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)超過(guò)2500個(gè)，累計(jì)規(guī)模超過(guò)2.3萬(wàn)億元。

財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，前述規(guī)定重點(diǎn)規(guī)范了國(guó)有金融企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)行為，要求國(guó)有金融企業(yè)以PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作為融資前提條件，避免PPP異化為新的融資平臺(tái)。

中建政研集團(tuán)董事長(zhǎng)、財(cái)政部PPP專家?guī)斐蓡T梁艦認(rèn)為，國(guó)家當(dāng)前的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)，首先是防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，在地方債漏洞嚴(yán)防死守的基礎(chǔ)上才有可能談PPP。金融安全已經(jīng)上升到國(guó)家安全高度，因此對(duì)于地方債的監(jiān)管也上升了一個(gè)新高度。本次發(fā)布的“23號(hào)文”，從金融機(jī)構(gòu)角度再度收緊，力度空前，體現(xiàn)了國(guó)家治理地方債的決心。

“23號(hào)文”要求不能以債務(wù)資金為地方建設(shè)項(xiàng)目、政府基金和PPP提供資本金，實(shí)際上，這并不是財(cái)政部首次規(guī)范PPP項(xiàng)目資本金。2017年4月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)），要求各地政府全面改正地方政府不規(guī)范的融資擔(dān)保行為，還限制了地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式變相舉債。

2017年11月，財(cái)政部金融司發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)中明確，未按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會(huì)資本方股份的，屬于不符合規(guī)范運(yùn)作要求的PPP項(xiàng)目。

近一年多來(lái)，財(cái)政部問(wèn)責(zé)了多起地方政府通過(guò)融資平臺(tái)違法違規(guī)融資的案例。

從源頭防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

“23號(hào)文”對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行限制，這對(duì)防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有何意義？中建政研專家委員會(huì)委員、中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)副秘書長(zhǎng)張朝元表示，“23號(hào)文”主要控制地方隱性債務(wù)增長(zhǎng)，主要是針對(duì)國(guó)有金融企業(yè)，但沒有聯(lián)合“一行二會(huì)”，有些欠缺。目前難以控制的是地方隱性債務(wù)，地方政府大量通過(guò)平臺(tái)公司和企事業(yè)單位融資，“23號(hào)文”試圖從源頭約束金融機(jī)構(gòu)為其融資行為。

中建政研信息咨詢中心總經(jīng)理、中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)產(chǎn)業(yè)改革與企業(yè)發(fā)展委員會(huì)PPP專家委員會(huì)委員楊賀龍指出，三四年之間，“43號(hào)文”“50號(hào)文”“87號(hào)文”“92號(hào)文”等一系列文件緊密出臺(tái)，從禁止政府違規(guī)的財(cái)政支出（債務(wù)可視化），到禁止融資平臺(tái)給政府提供債務(wù)性資金（隱性債務(wù)顯性化），但卻抑制不了地方政府的融資沖動(dòng)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步擴(kuò)大化。很多金融機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)上成為政府的“融資平臺(tái)”，缺乏監(jiān)管與約束。

“而財(cái)政部作為部分國(guó)有金融機(jī)構(gòu)出資人，發(fā)文規(guī)范國(guó)有金融機(jī)構(gòu)行為屬于罕見，背后反映出財(cái)政部門對(duì)于地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的強(qiáng)監(jiān)管進(jìn)一步升級(jí)?！敝薪ㄕ行畔⒆稍冎行墓芾碜稍兪聵I(yè)部常務(wù)副總經(jīng)理劉存京認(rèn)為，“防范化解地方債風(fēng)險(xiǎn)是三大攻堅(jiān)戰(zhàn)的首要任務(wù)，也是財(cái)政部主抓工作之一。可以明確的是，對(duì)地方政府、金融機(jī)構(gòu)、投融資平臺(tái)公司全方位監(jiān)管是未來(lái)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的重中之重?！?/p>

劉存京指出，從過(guò)去一年多來(lái)看，中央及相關(guān)部門出臺(tái)的一系列政策文件、問(wèn)責(zé)函及相關(guān)會(huì)議精神反復(fù)強(qiáng)調(diào)對(duì)于違規(guī)舉債融資行為的嚴(yán)格問(wèn)責(zé)，起到了明顯成效。但從實(shí)踐來(lái)看，部分地方政府、地方金融機(jī)構(gòu)仍然存在一些僥幸心態(tài)；同時(shí)，2015年以后通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)、融資租賃等形式形成的部分隱性存量債務(wù)仍然是多數(shù)地方的頑疾。部分地方政府和平臺(tái)因此陷入“借新還舊”的惡性循環(huán)。

近一年多來(lái)，財(cái)政部問(wèn)責(zé)了多起地方政府通過(guò)融資平臺(tái)違法違規(guī)融資的案例?！?3號(hào)文”禁止金融機(jī)構(gòu)“除購(gòu)買地方政府債券外，不得直接或通過(guò)地方國(guó)有企事業(yè)單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資，不得違規(guī)新增地方政府融資平臺(tái)公司貸款。不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)?；虺袚?dān)償債責(zé)任。不得提供債務(wù)性資金作為地方建設(shè)項(xiàng)目、政府投資基金或政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目資本金”。“通俗一點(diǎn)概括，這組重拳意味著不亂花、不亂墊、不亂借，處置很有深度?！睏钯R龍總結(jié)到。

短期對(duì)社會(huì)資本方產(chǎn)生不利影響

金融機(jī)構(gòu)參與政府基金不能采用明股實(shí)債的方式，PPP項(xiàng)目資本金不能進(jìn)行債務(wù)融資?！耙幌盗形募某雠_(tái)對(duì)PPP項(xiàng)目影響最大的是項(xiàng)目資本金，以前常用的明股實(shí)債、小股大債受到限制，要滿足這一資本金硬性規(guī)定，對(duì)社會(huì)資本方來(lái)說(shuō)是不利的?！睆埑f(shuō)。

劉存京認(rèn)為，從根本上講，地方債務(wù)問(wèn)題是稅收體制、地方投融資體制、金融監(jiān)管體制、地方發(fā)展驅(qū)動(dòng)和政績(jī)觀等多方面因素的綜合產(chǎn)物。從地方政府、平臺(tái)公司、金融機(jī)構(gòu)多角度全方位進(jìn)行限制，必然是“堵”的極致，但從另一方面來(lái)看，“疏”的方面也應(yīng)該有所發(fā)力，在著力控制增量債務(wù)問(wèn)題的同時(shí)，給予地方政府更清晰、更穩(wěn)妥的存量債務(wù)解決思路。

楊賀龍認(rèn)為，短期內(nèi)PPP必然受限，一是很多偽PPP項(xiàng)目、不規(guī)范的PPP項(xiàng)目都無(wú)法推進(jìn)；二是地方政府不再跟以前一樣一門心思做PPP、但凡項(xiàng)目必做PPP?！?3號(hào)文”的發(fā)布，會(huì)使很多項(xiàng)目停滯，入庫(kù)項(xiàng)目變少、推進(jìn)的項(xiàng)目變少，甚至許多PPP項(xiàng)目將主動(dòng)退庫(kù)。從長(zhǎng)期來(lái)看，這對(duì)PPP項(xiàng)目是一種規(guī)范，有利于控制地方償債風(fēng)險(xiǎn)。更重要的是，能樹立和培養(yǎng)地方政府重視實(shí)體產(chǎn)業(yè)培育和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的理念，對(duì)提升地方政府執(zhí)政能力意義非凡。