中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系的概念演進(jìn)及特點(diǎn)

李曉明

[摘? 要]黨的十八屆四中全會提出，完備的黨內(nèi)法規(guī)體系是中國特色社會主義法治體系的支柱之一。黨內(nèi)法規(guī)體系在概念提法上經(jīng)歷了從黨內(nèi)法規(guī)、黨規(guī)黨法、黨的法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)制度體系、黨內(nèi)法規(guī)體系，黨的十九大報告中提出了黨內(nèi)法規(guī)制度體系的演進(jìn)過程。這一過程并不是單純的詞匯轉(zhuǎn)換過程，而是建立在認(rèn)識論基礎(chǔ)上，對黨內(nèi)法規(guī)體系從外延描述到內(nèi)涵分析的理論深化過程，呈現(xiàn)出了從政治屬性優(yōu)于法律屬性趨向于法律屬性逐漸增強(qiáng)、從重視實(shí)體規(guī)范趨向于實(shí)體規(guī)范與程序規(guī)范并重、從義務(wù)本位趨向于權(quán)利義務(wù)對等的發(fā)展特點(diǎn)。

[關(guān)鍵詞]黨內(nèi)法規(guī);黨內(nèi)法規(guī)體系;黨內(nèi)法規(guī)制度體系;全面從嚴(yán)治黨

[中圖分類號]D26;D23? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A? [文章編號]1672-2426（2018）03-0037-06

“治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)”。中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系的形成與我國的革命、建設(shè)和改革的時代特征緊密結(jié)合。概念是思維的基本單位，對中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系的概念演進(jìn)及特點(diǎn)的研究有利于厘定其基本屬性和體系范圍，有利于推進(jìn)相關(guān)理論研究。然而，當(dāng)前學(xué)術(shù)界對該問題的研究以對具體的規(guī)范性文件的研究居多，整體性研究略有不足。

一、黨內(nèi)法規(guī)

黨內(nèi)法規(guī)，是調(diào)整黨組織工作和黨員活動的一系列規(guī)范性條文的總稱。這一概念并非肇始于中國，在馬克思主義經(jīng)典文獻(xiàn)中已可窺其端倪。馬克思將無產(chǎn)階級政黨的黨章和決議稱之為“最高的判決”“借以進(jìn)行活動的法權(quán)基礎(chǔ)”。恩格斯認(rèn)為第一國際的共同章程“是我們協(xié)會唯一的法律”，“這些法律是整個歐洲工人創(chuàng)立的，是7年來在他們的各次年度代表大會上制定并為所有的人承認(rèn)的”。[1]恩格斯在論述黨章的重要性時，強(qiáng)調(diào)各個支部制定的章程不得與黨的共同章程和條例發(fā)生沖突。列寧在此基礎(chǔ)上繼承和豐富了黨內(nèi)法規(guī)的思想，稱之為“法令，這是號召人們?nèi)プ龃罅渴虑榈闹噶?。”[2]將社會民主黨的代表大會視為黨內(nèi)“唯一的立法者”，此外，列寧在實(shí)踐中還積極進(jìn)行了無產(chǎn)階級政黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的實(shí)踐，在其領(lǐng)導(dǎo)下俄共（布）制定了一系列具有黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的文件。上述，關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的論述為中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)提供了重要的指導(dǎo)。

在我國，作為概念形式的黨內(nèi)法規(guī)晚于文本形式的黨內(nèi)法規(guī)出現(xiàn)?！吨袊伯a(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》是黨的歷史上第一個具有黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的正式文件，它確立了黨的政治原則和組織原則。黨的一大后，經(jīng)過全黨同志的奮發(fā)努力，一年多的時間，黨的隊伍已經(jīng)由50多人發(fā)展到了195人，黨組織也如雨后春筍般萌發(fā)，迫切需要制定出嚴(yán)格的紀(jì)律制度。隨后，黨的二大光榮地完成了這一歷史使命。黨的二大黨章成為了黨的歷史上最早的一部黨內(nèi)法規(guī)。然而，中國共產(chǎn)黨人將黨內(nèi)法規(guī)作為完整概念第一次被正式使用則是在1938年黨的六屆六中全會上。毛澤東在《論新階段》的報告中在闡釋黨的紀(jì)律時講到：“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四項最重要的紀(jì)律外，還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動。”[3]毛澤東認(rèn)為光靠紀(jì)律來調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系是不夠的，還需要更為詳細(xì)的專門調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系的一系列法規(guī)，通過這樣的法規(guī)來凝聚全黨共識、鞏固黨內(nèi)團(tuán)結(jié)。劉少奇在《黨規(guī)黨法的報告》中論述為何需要黨規(guī)黨法的問題時指出：要用“黨規(guī)與黨法去教育同志?！盵4]46“黨的法規(guī)”一詞則是出現(xiàn)在黨的七大關(guān)于修改黨章的報告中，劉少奇講到：“黨章、黨的法規(guī)，不僅是要規(guī)定黨的基本原則，而且要狠抓這些原則規(guī)定黨的組織之實(shí)際行動的方法，規(guī)定黨的組織形式與黨的內(nèi)部生活的規(guī)則。”[4]400從黨內(nèi)法規(guī)、黨規(guī)黨法、黨的法規(guī)的使用語境分析，這三個概念的外延略有不同。毛澤東將黨內(nèi)法規(guī)與黨的紀(jì)律并提，其意指應(yīng)為除了黨的紀(jì)律之外用以調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系的規(guī)章制度，此種規(guī)章制度是獨(dú)立于法律之外的、專門調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系的、具有法的性質(zhì)的概念。劉少奇最初使用的黨規(guī)黨法從語法上來講是一個并列詞組，由黨規(guī)和黨法兩個詞組構(gòu)成，雖然劉少奇在此未指出黨規(guī)與黨法有何區(qū)別，但已經(jīng)萌發(fā)了類似于“法的位階”的意識，認(rèn)為調(diào)整黨的法律規(guī)范在類別、層級等方面是存在差異的。隨后，他將黨章與黨的法規(guī)并用，正是劉少奇“法的位階”意識的體現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)了黨章的黨內(nèi)根本法的地位。1955年3月，毛澤東再次表示對黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)，要積極支持。1962年2月6日，鄧小平在“七千人大會”的講話中指出：“在毛澤東同志領(lǐng)導(dǎo)下，我們黨建立了一套健全的黨的生活制度。比如民主集中制;團(tuán)結(jié)——批評——團(tuán)結(jié)的方法……這些都是毛澤東同志一貫提倡的，是我們的黨規(guī)黨法?！盵5]300可見，鄧小平認(rèn)為黨規(guī)黨法不是單一的條文規(guī)定，而是由一系列制度、原則等內(nèi)容構(gòu)成的。

綜上可見，黨內(nèi)法規(guī)是黨在革命戰(zhàn)爭中為了解決黨的建設(shè)凸顯的主要矛盾而制定的，當(dāng)時的法律尚不健全，健全的黨內(nèi)法規(guī)更是無從談起。所以，這些黨內(nèi)法規(guī)多呈現(xiàn)為零散的規(guī)范性文件，也無關(guān)于制定程序、效力等級、適用范圍等等的規(guī)定，還沒有建立一套效力等級分明的黨內(nèi)法規(guī)體系。例如：在民主革命時期和社會主義建設(shè)時期，除了黨章以外，從名稱上無從把握各個具體的黨內(nèi)法規(guī)哪個效力等級更高。這也給黨內(nèi)法規(guī)的適用帶來諸多爭議和不便。

二、黨內(nèi)法規(guī)制度體系

黨內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨把對黨內(nèi)法治化道路探索過程中形成的基本認(rèn)識和具體經(jīng)驗(yàn)固化的結(jié)果。隨著我國改革開放事業(yè)的整體推進(jìn)，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)也取得了重大進(jìn)展，黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量也日益豐富，形成了符合中國國情的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)原理，客觀上推動了我國黨內(nèi)法治的發(fā)展。1978年12月，鄧小平在總結(jié)“文化大革命”的教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，對我國的民主和法制問題進(jìn)行了闡釋，提出：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障?！盵5]147這一論斷既闡明了黨內(nèi)法規(guī)的重要地位，也為中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法治建設(shè)指明了方向，在很長一段時期內(nèi)一直都是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的指導(dǎo)思想。在這一思想的指導(dǎo)下，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)初步形成了以改革制度為動力、以完善黨法為中心、以實(shí)現(xiàn)制度化為目標(biāo)的三位一體的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)原理，這標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨對黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的探索，從對外延的描述性探索向?qū)?nèi)涵的邏輯性思考的轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步推動了我國黨內(nèi)法治化進(jìn)程。但是，在黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容日益豐富的同時，體系化不足的問題也逐漸顯現(xiàn)。

隨著黨對法治認(rèn)識的逐漸加深，黨和人民在各項工作中逐漸形成了法治思維，積極探索用法治的方式處理問題。規(guī)范化、制度化、系統(tǒng)化是“法”的一般特征，黨內(nèi)法規(guī)作為黨內(nèi)之法必然要符合法的一般特征。黨內(nèi)法規(guī)不是僅憑一個或者一些的獨(dú)立規(guī)則、原則而發(fā)揮作用的，它需要通過一系列實(shí)體規(guī)范和程序規(guī)范相互配合，不同功能的制度、機(jī)制相互協(xié)調(diào)，共同發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，程序規(guī)則不可缺位。1990年頒布實(shí)施的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，沿用了毛澤東關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的概念，并且對黨內(nèi)法規(guī)制定的主要程序性問題做出了明確規(guī)定，是關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制定問題的首個專門的文件，為進(jìn)一步完善和發(fā)展提供了制度保障。

從黨的十四大到黨的十八大召開前夕，是黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)一步豐富完善及對黨內(nèi)法規(guī)制度化、體系化問題進(jìn)行深入闡釋的時期。黨章是黨的根本大法。1992年10月，黨的十四大修訂的黨章規(guī)定，黨的各級紀(jì)委負(fù)有“維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)”的任務(wù)。這一重大修訂不僅僅是字面表述上的調(diào)整，還具有深刻的現(xiàn)實(shí)意義。黨內(nèi)法規(guī)正式寫入黨章標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)的重要地位得到了黨的根本大法的確認(rèn)，同時也豐富了黨章的具體內(nèi)容和要求，更凸顯了黨內(nèi)法規(guī)在黨的建設(shè)中的重要地位。2001年7月1日，江澤民在其講話中將黨章和黨內(nèi)法規(guī)作為調(diào)整黨組織和黨員活動的規(guī)范予以并列使用，指出：“各級黨組織和每個黨員都要嚴(yán)格按照黨的章程和黨內(nèi)法規(guī)行事，嚴(yán)格遵守黨的紀(jì)律?！盵6]2011年1月10日，胡錦濤在講到黨風(fēng)廉政建設(shè)時進(jìn)一步明確了黨章和黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系，提出了黨內(nèi)法規(guī)制度體系的概念：“要適應(yīng)新形勢新任務(wù)的要求，加強(qiáng)以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)。”[7]制度是指人們共同遵守的規(guī)章或者準(zhǔn)則，體系則強(qiáng)調(diào)是特定范圍內(nèi)或同類的事物按照一定的規(guī)則和聯(lián)系組合而成的有機(jī)整體。黨內(nèi)法規(guī)制度體系是由調(diào)整黨內(nèi)各種關(guān)系的規(guī)則、按照一定的秩序組合的有機(jī)體，這個有機(jī)體的核心是黨章。從黨內(nèi)法規(guī)到黨內(nèi)法規(guī)制度體系表明調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系的法規(guī)制度規(guī)范不是孤立的存在的，彼此之間是有機(jī)聯(lián)系的，并隨著其所調(diào)整的黨內(nèi)關(guān)系的發(fā)展變化而完善發(fā)展。這個完善過程與中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法治建設(shè)進(jìn)程同步?！稗k好中國的事情，關(guān)鍵在黨?！秉h的十九大報告再次提出：“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系?！盵8]黨內(nèi)法規(guī)制度體系是管黨治黨的重要依據(jù)，當(dāng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系能夠滿足黨的建設(shè)需求時，可以推進(jìn)黨的建設(shè);反之，則阻礙黨的建設(shè)，因此需要對黨內(nèi)法規(guī)制度體系進(jìn)行及時地調(diào)整和完善。可見，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)不是一勞永逸的。不過，也不可朝令夕改，必須兼顧穩(wěn)定性與權(quán)威性，以社會歷史條件為發(fā)展變化的依據(jù)。

三、黨內(nèi)法規(guī)體系

時至今日，經(jīng)歷了90余載的歷史洗禮，到黨的十八大為止，我們黨先后制定通過了一個黨綱，十六部黨章以及不同階段、不同方面的多部單項法規(guī)。通過對《黨內(nèi)法規(guī)文件選編（一、二、三）》和《黨內(nèi)法規(guī)新編》的查閱，僅中央一級黨的法規(guī)制定主體發(fā)布的文件就達(dá)到300余種，計200余萬字，若再算上省級主體制定的規(guī)范性法律文件，那數(shù)量更是龐大。黨內(nèi)法治建設(shè)基本上實(shí)現(xiàn)了有章可循、有法可依，但是，僅僅有完備的法律規(guī)范還不夠，還必須保證所制定的黨內(nèi)法規(guī)得到有效實(shí)施，這就需要建立一系列保證黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的制度和機(jī)制。

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，黨內(nèi)關(guān)系也日益發(fā)生變化，這就使得有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)位階不清、功能不健全、內(nèi)容不完善等等缺陷逐漸顯現(xiàn)。有鑒于此，必須繼續(xù)加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的體系化建設(shè)，使其內(nèi)外部關(guān)系協(xié)調(diào)一致，內(nèi)容科學(xué)完整。黨的十八大以來，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)黨的制度建設(shè)，黨內(nèi)法規(guī)體系是從嚴(yán)治黨的最基本的制度依據(jù)，健全和完善黨內(nèi)法規(guī)體系是在新的歷史時期加強(qiáng)黨的制度建設(shè)的必由之路。2013年5月中央出臺的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，是具有“立法法”屬性的黨內(nèi)法規(guī)，這標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)融入了更多的法治思維和法治方式，為黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)實(shí)現(xiàn)量的優(yōu)化與質(zhì)的優(yōu)化提供了指導(dǎo)方法和實(shí)踐依據(jù)。同年8月，中央對1978年以來制定的767件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行了首次集中清理，對與黨章相抵觸、與憲法法律相矛盾、不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)歷史條件的法規(guī)文件宣布廢止，對已過期和調(diào)整對象已經(jīng)不存在的文件宣布失效。經(jīng)過這次清理只有60%左右的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件繼續(xù)生效。為了提高黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的科學(xué)化水平，2013年11月27 日，頒布實(shí)施了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》，對黨的十八屆三中全會關(guān)于黨的建設(shè)制度改革的舉措做出了具體回應(yīng)。該《規(guī)劃綱要》明確了黨內(nèi)法規(guī)體系的類別與位階，規(guī)范了黨內(nèi)法規(guī)體系的名稱與載體，是構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)體系的工作指南。

在黨的十八屆四中全會上，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系概念作為一個專門術(shù)語完整呈現(xiàn)出來，該次會議明確要求治國依法，治黨依規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)體系是全面推進(jìn)依法治國的總抓手的具體內(nèi)容之一。可見，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的體系問題已經(jīng)超越了單純的黨內(nèi)事務(wù)的范圍，是中國特色社會主義法治建設(shè)的重要組成部分。黨的十八屆四中全會《決定》還深入闡釋了黨內(nèi)法規(guī)與從嚴(yán)治黨的關(guān)系，指出“黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障”。[9]黨的十八屆六中全會審議通過的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》是對黨內(nèi)法規(guī)體系的框架的進(jìn)一步完善。至此，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系作為一個科學(xué)的概念走入了我們的政治生活，并形成了以1部黨章、2部準(zhǔn)則、22部條例，及近百件規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等為體系構(gòu)成的黨內(nèi)法規(guī)體系，實(shí)現(xiàn)了馬克思主義有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的論述的進(jìn)一步中國化。黨的十九大報告再次強(qiáng)調(diào)了制度治黨的重要性，要求思想治黨和制度治黨同向發(fā)力，并將依規(guī)治黨與依法治國相統(tǒng)一。黨的十九大報告對黨內(nèi)法規(guī)制度體系的調(diào)整范圍提出了更明確的要求，我們要建立的黨內(nèi)法規(guī)體系應(yīng)當(dāng)覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面。

在黨的法治進(jìn)程中，黨內(nèi)法規(guī)體系從制定到實(shí)施也確立了法治化和制度化的建設(shè)目標(biāo)，具有法的一般屬性的構(gòu)成要件逐漸完備，文件名稱逐漸規(guī)范，法規(guī)文本的邏輯結(jié)構(gòu)也日趨合理，體現(xiàn)了較高的前瞻性與相對的穩(wěn)定性。黨內(nèi)法規(guī)體系既是全面從嚴(yán)治黨的制度依據(jù)，也是在黨內(nèi)貫徹落實(shí)憲法和法律的制度依托，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)也有利于推進(jìn)全面依法治國。目前，我國已經(jīng)基本形成了以憲法為前提，以黨章為遵循的黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)格局。2016年開展的“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育活動凸顯了黨章的黨內(nèi)根本法地位，強(qiáng)調(diào)了黨內(nèi)法規(guī)體系的內(nèi)部層級，進(jìn)而有利于通過黨章統(tǒng)領(lǐng)諸法，以邏輯結(jié)構(gòu)排除立法漏洞。

黨內(nèi)法規(guī)體系是馬克思主義黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)思想在中國的具體運(yùn)用和發(fā)展。縱觀其演進(jìn)歷程，既是對馬克思主義黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)思想的繼承，又不完全拘泥于條文，創(chuàng)造性地將其與我國黨內(nèi)法治建設(shè)的實(shí)際緊密結(jié)合，推進(jìn)了馬克思主義黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)思想的中國化。

四、中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系演進(jìn)的特點(diǎn)

隨著黨的建設(shè)的科學(xué)化、法治化，黨內(nèi)法規(guī)體系必然也會走上科學(xué)化、法治化的道路。中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系的演進(jìn)過程并不是單純的表述方式的轉(zhuǎn)換，而是中國共產(chǎn)黨人在認(rèn)識論基礎(chǔ)上，對黨內(nèi)法規(guī)體系的實(shí)質(zhì)性要件和形式性要件的認(rèn)識逐步深化的過程，也反映出我國學(xué)術(shù)界對黨內(nèi)法規(guī)體系的研究從外延描述到內(nèi)涵分析的范式轉(zhuǎn)換。

（一）黨內(nèi)法規(guī)體系兼具政治屬性和法律屬性，并呈現(xiàn)出法律屬性逐漸增強(qiáng)的態(tài)勢

中國共產(chǎn)黨以馬克思主義中國化的理論成果為指導(dǎo)，遵循黨的建設(shè)的一般規(guī)律，按照黨內(nèi)法治建設(shè)的基本要求，確定了黨內(nèi)法規(guī)體系的性質(zhì)、任務(wù)和內(nèi)容，黨在不同歷史時期的路線、方針、政策賦予了黨內(nèi)法規(guī)體系鮮明的時代內(nèi)涵與張力，這也是中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系的特色之所在。

從基本屬性的視角分析，黨內(nèi)法規(guī)體系兼具政治與法律雙重屬性，在演進(jìn)過程中呈現(xiàn)出法律屬性日益增強(qiáng)的趨勢。屬性是事物的性質(zhì)及事物之間關(guān)系的統(tǒng)稱。明確黨內(nèi)法規(guī)的屬性是進(jìn)一步開展相關(guān)基礎(chǔ)理論研究的一個前置性問題。黨內(nèi)法規(guī)的屬性是由黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和國家性質(zhì)決定的。一方面，我國的國家性質(zhì)決定黨不能直接制定法律，法律只能由人民代表大會制定或認(rèn)可，因而黨內(nèi)法規(guī)并不是完整意義上的法律。然而，從其制定、修改、解釋、廢止等程序性規(guī)定來看，其與法律的程序性規(guī)定又有著極大的相似性;從黨內(nèi)法規(guī)體系的內(nèi)容方面來看，其與法律相似，呈現(xiàn)出了以權(quán)利規(guī)則與義務(wù)規(guī)則共同構(gòu)成的發(fā)展趨勢。所以，黨內(nèi)法規(guī)體系不屬于狹義上的國家法律，但在一定意義上來說它屬于廣義的法。另一方面，中國共產(chǎn)黨掌握著國家的核心權(quán)力，建立完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是提高黨執(zhí)政能力的現(xiàn)實(shí)要求。從表面上看，黨內(nèi)法規(guī)問題是黨自身的建設(shè)問題，但從深層次上看，它是黨在執(zhí)政過程中基于社會共同的價值選擇而進(jìn)行的自我調(diào)適，折射出的是黨的政治屬性。只要中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位不變，黨內(nèi)法規(guī)的政治屬性就不會消失。這主要體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容受政策的影響較大，同時，黨內(nèi)法規(guī)也是黨貫徹正確路線、方針、政策的強(qiáng)大武器，進(jìn)一步夯實(shí)了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

（二）黨內(nèi)法規(guī)體系的具體內(nèi)容，從重視實(shí)體規(guī)范趨向于實(shí)體規(guī)范與程序規(guī)范并重

法規(guī)體系是由實(shí)體規(guī)范與程序規(guī)范組成的有機(jī)整體。追溯我國法治文化的歷史，不難發(fā)現(xiàn)從古至今一直存在著“重實(shí)體、輕程序”的傳統(tǒng)。中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的初期也陷入了這樣的泥沼之中，而且表現(xiàn)得尤為嚴(yán)重。仔細(xì)梳理中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的有關(guān)文件，可以發(fā)現(xiàn)關(guān)于實(shí)體性問題的規(guī)定較多，而如何貫徹和落實(shí)這些實(shí)體性規(guī)范的程序性規(guī)定嚴(yán)重不足。在實(shí)施過程中，主體通常是根據(jù)自己的理解和認(rèn)識進(jìn)行操作，但是由于這些主體的水平和能力參差不齊，很容易導(dǎo)致法規(guī)在實(shí)施時背離立法初衷。例如，在黨章中規(guī)定了黨員權(quán)利的內(nèi)容，在黨員權(quán)利保障條例中又進(jìn)一步對黨員的權(quán)利內(nèi)容作了細(xì)化，但是這兩個法規(guī)都沒有對通過何種程序來保障黨員的權(quán)利進(jìn)行規(guī)定。再如，民主集中制是我黨的根本組織原則，但在貫徹和落實(shí)的過程中，因?yàn)槿狈?yīng)有的操作標(biāo)準(zhǔn)和程序規(guī)定，常常遇到實(shí)施不利的困難和問題。

隨著黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平的提高，黨在立法觀念上逐漸發(fā)生了轉(zhuǎn)變，黨內(nèi)程序立法的意識逐漸增強(qiáng)，趨向于程序性規(guī)范和實(shí)體性規(guī)范并重。1990年黨頒布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》在黨內(nèi)法規(guī)體系法治化進(jìn)程中具有標(biāo)志性意義，是在黨內(nèi)法規(guī)立法中啟動專項程序性立法的一個良好開端，這些程序性規(guī)范的頒布極大地提高了黨內(nèi)法規(guī)的操作性和實(shí)踐性。黨的十六大對黨章以黨內(nèi)議事和決策的程序的重大修訂為突破口，逐步增加了程序性規(guī)范在黨章中的比重，特別是有關(guān)黨內(nèi)監(jiān)督、黨員處分、干部任免等問題的程序性規(guī)范所占比重更大，這對加強(qiáng)制度治黨，推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系的自我完善與發(fā)展起到了重大作用。

（三）黨內(nèi)法規(guī)體系的立法原則，從義務(wù)本位趨向于權(quán)利與義務(wù)對等

權(quán)利和義務(wù)是法的基本內(nèi)容。中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系在內(nèi)容方面從突出強(qiáng)調(diào)義務(wù)本位立法，趨向于權(quán)利與義務(wù)對等。根據(jù)馬斯洛人類需求發(fā)展理論，中國特色社會主義的最高價值應(yīng)該是促進(jìn)人的全面而自由的發(fā)展，務(wù)必要求各項社會主義建設(shè)事業(yè)堅持以人為本，尊重和保障人權(quán)，這也是法治進(jìn)步的原動力，法治的最本質(zhì)要求也恰恰是對權(quán)利和自由的保障。然而，在黨內(nèi)一直有著“紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前”慣例，黨內(nèi)法規(guī)長期被烙以“黨的紀(jì)律”印記，關(guān)于黨員和黨組織的義務(wù)性規(guī)范較多，對其權(quán)利保護(hù)的規(guī)范較少。黨的十二大修訂的黨章在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，明確了黨員的權(quán)利內(nèi)容，之后修訂通過的幾部黨章也沿用了這項規(guī)定，這雖然在一定程度上為黨員的權(quán)利來源提供了依據(jù)，但在一段時期內(nèi)，對黨員權(quán)利仍然缺少制度性保障?，F(xiàn)行黨章規(guī)定：“在黨組織討論決定對黨員的黨紀(jì)處分或作出鑒定時，本人有權(quán)參加和進(jìn)行申辯，其他黨員可以為他作證和辯護(hù)?！盵10]但是，在實(shí)踐過程中這項黨員權(quán)利卻常常被忽視。

然而，強(qiáng)調(diào)對黨員和黨組織權(quán)利的保護(hù)并不意味著降低了義務(wù)性要求?！叭绻f愿望的道德是以人類所能達(dá)致的最高境界作為出發(fā)點(diǎn)的話，那么義務(wù)的道德則是從最低點(diǎn)出發(fā)。”[11]黨員和黨組織具有著公民和普通組織的一般屬性，也肩負(fù)“中國工人階級的先鋒隊”“中國人民和中華民族的先鋒隊”的歷史使命，黨內(nèi)法規(guī)既對其賦予了“愿望的道德”最高標(biāo)準(zhǔn)的價值追求，同時還對其賦予了與黨的先進(jìn)性、純潔性相一致的“義務(wù)的道德”最低標(biāo)準(zhǔn)的使命要求。個人選擇加入中國共產(chǎn)黨的同時就應(yīng)當(dāng)清楚自己是在追求更高境界的理想，這種更高境界的理想要求其必須自覺放棄作為普通公民所享有的若干權(quán)利和自由。中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系對權(quán)利規(guī)則和義務(wù)規(guī)則對等的訴求，既強(qiáng)調(diào)黨員和黨組織模范的遵守憲法和法律，自覺的遵守以黨章為根本的黨內(nèi)法規(guī)和黨的紀(jì)律，又強(qiáng)調(diào)對黨員和黨組織在履行職責(zé)時享有合法權(quán)利的法律保護(hù)，遇到權(quán)利減損時可以尋求法律救濟(jì)。

2005年10月中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，其最大特點(diǎn)在于廢止了義務(wù)本位立法原則，堅持權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一，填補(bǔ)了黨內(nèi)法規(guī)體系在黨員權(quán)利保護(hù)方面立法上的不足。此外，黨還制定了一系列黨內(nèi)單向法規(guī)的形式對黨員權(quán)利進(jìn)行保護(hù)，如：《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)控告申訴工作條例》等，使得黨內(nèi)法規(guī)體系的權(quán)利保護(hù)特征日益凸顯。

綜上所述，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系已經(jīng)粗具規(guī)模，但距離黨內(nèi)法規(guī)體系的科學(xué)化仍有一定的距離，例如在黨內(nèi)法規(guī)制定的程序、體系結(jié)構(gòu)及其與國家法律的有效銜接等方面還有待進(jìn)一步研究探索。

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