淺析高速公路征地制度存在的問(wèn)題及建議

摘 要：高速公路建設(shè)土地征地問(wèn)題上，主要存在以下問(wèn)題，一是征地程序不符合高速公路線型用地特點(diǎn)，由于路線長(zhǎng)、點(diǎn)多、面廣，范圍無(wú)法確定，導(dǎo)致用地手續(xù)滯后；二是因?yàn)閲?yán)格的征地制度，牽涉部門眾多，程序繁冗，為了盡快通車，出現(xiàn)未批先建的違法用地現(xiàn)象，造成征地帶來(lái)的群體性事件，導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定。本文提出了解決高速公路征地制度存在問(wèn)題的思路和建議，完善更合理的高速公路征地制度，明確部門職責(zé)，加強(qiáng)衛(wèi)片執(zhí)法監(jiān)督和土地批后實(shí)施監(jiān)管，成立專業(yè)仲裁機(jī)構(gòu)解決征地糾紛，改善社會(huì)和失地方在征地過(guò)程中的弱勢(shì)地位。

關(guān)鍵詞：高速公路；征地制度；問(wèn)題；建議

引言：改革開放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)發(fā)生了天翻地覆的變化，尤其高速公路建設(shè)。常言道“要致富，先修路”這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要前提，而高速公路建設(shè)需要大量的土地，土地和失地群眾利益息息相關(guān)，現(xiàn)有的征地程序不符合高速公路用地特點(diǎn)，社會(huì)矛盾變得突出，個(gè)別甚至導(dǎo)致社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。

一、我國(guó)高速公路基本情況

1.高速公路用地取得方式和基本程序

高速公路工程屬于社會(huì)公益性項(xiàng)目，是服務(wù)于全體大眾的基礎(chǔ)設(shè)施。建設(shè)單位只擁有高速公路用地的使用權(quán)，所有權(quán)依然是國(guó)家，經(jīng)營(yíng)者只得到一定時(shí)間內(nèi)的經(jīng)營(yíng)權(quán)力。按照我國(guó)法律，政府為了“公共利益”有權(quán)征用土地。高速公路用地由國(guó)家征用，通過(guò)行政劃撥取得。根據(jù)土地管理和基本建設(shè)要求，主要征地程序包括：申報(bào)用地預(yù)審→用地預(yù)審?fù)瓿伞た缮蠄?bào)→工可批復(fù)→設(shè)計(jì)招標(biāo)→設(shè)計(jì)→初步設(shè)計(jì)審查→初步設(shè)計(jì)批復(fù)→提交征地紅線→用地報(bào)批→逐級(jí)上報(bào)至原預(yù)審有批準(zhǔn)權(quán)的審批部門。

2.高速公路征地制度程序和實(shí)際報(bào)批的沖突性

現(xiàn)有的程序顯然是針對(duì)塊狀工程設(shè)定，對(duì)用地范圍比較明確的項(xiàng)目，工程設(shè)計(jì)和手續(xù)辦理可以同步進(jìn)行。但對(duì)于線狀工程，由于報(bào)批周期長(zhǎng)，線路一直在調(diào)整，會(huì)導(dǎo)致土地報(bào)批上報(bào)范圍和預(yù)審范圍不一致，如果嚴(yán)格按照預(yù)審要求的話，需重新辦理預(yù)審審批。且在土地報(bào)批和實(shí)施過(guò)程中還會(huì)出現(xiàn)變化，始終處在辦理手續(xù)的動(dòng)態(tài)過(guò)程，整個(gè)制度設(shè)計(jì)幾乎陷入了“死循環(huán)”中。

二、嚴(yán)格的高速公路征地制度暴露的問(wèn)題分析

（一）預(yù)審和報(bào)批階段大量重復(fù)的工作

根據(jù)目前永久基本農(nóng)田劃定，幾乎所有高速公路項(xiàng)目都要占用永久基本農(nóng)田。占用永久基本農(nóng)田都要報(bào)國(guó)務(wù)院審批，更加加長(zhǎng)了土地報(bào)批周期。按照“建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審辦法”預(yù)審和工程可研階段紅線捆綁，涉及規(guī)劃調(diào)整暨占用基本農(nóng)田必須按照“聽證管理規(guī)定”進(jìn)行聽證，涉及占用耕地過(guò)多的需要開展耕地踏勘論證工作。

按照土地報(bào)批流程，從申報(bào)用地預(yù)審→預(yù)審?fù)瓿伞裳须A段上報(bào)→可研批復(fù)→設(shè)計(jì)招標(biāo)→設(shè)計(jì)→初步設(shè)計(jì)審查→初步設(shè)計(jì)批復(fù)→確定征地紅線→開始辦理用地報(bào)批。隨著高速公路線型設(shè)計(jì)的深入必然有所調(diào)整，導(dǎo)致上報(bào)用地紅線和前期預(yù)審范圍不一致，原則是用地預(yù)審需重新辦理，但是事實(shí)均未重新辦理，可是報(bào)批階段因?yàn)榫€路的改變，需要重新開展土地利用總體規(guī)劃局部調(diào)整暨占用基本農(nóng)田補(bǔ)劃方案、聽證、壓覆礦產(chǎn)資源等工作。土地報(bào)批審批后，批地范圍與項(xiàng)目實(shí)際施工竣工范圍不一致，這又會(huì)存在一個(gè)違法用地的問(wèn)題，批甲占已。

（二）為躲避占用基本農(nóng)田擅調(diào)整紅線

我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的用地管制，占用永久基本農(nóng)田都要報(bào)國(guó)務(wù)院審批，涉及土地利用總體規(guī)劃局部調(diào)整暨占用基本農(nóng)田補(bǔ)劃方案、聽證等工作，需要征得地方規(guī)劃局、環(huán)保局、交通局、農(nóng)林局、涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民組織等部門同意，嚴(yán)格的聽證程序、較長(zhǎng)的周期。而現(xiàn)實(shí)情況是，一般小項(xiàng)目高速公路為了避免報(bào)國(guó)務(wù)院審批，根本不報(bào)永久基本農(nóng)田，擅自調(diào)整用地紅線。大項(xiàng)目用地面積超過(guò)70公頃，本身需要國(guó)務(wù)院審批，由于層層審批，用地手續(xù)嚴(yán)重滯后，嚴(yán)格的用地管制并沒(méi)有達(dá)到簡(jiǎn)化報(bào)征流程簡(jiǎn)政放權(quán)的效果。

（三）繁冗的報(bào)批程序?qū)е挛磁冉ㄟ`法用地的現(xiàn)象

嚴(yán)格的征地制度，牽涉部門眾多，程序繁冗，一般取得用地批文短則2-3年，多則5年以上，為了盡快通車，帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)，出現(xiàn)未批先建的違法用地現(xiàn)象，易造成征地帶來(lái)的群體性事件，加重失地群眾和地方政府的矛盾，導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定。

三、解決高速公路征地制度問(wèn)題的對(duì)策建議

1.完善更合理的高速公路征地制度

建議以某些區(qū)域進(jìn)行試點(diǎn)，對(duì)于特殊項(xiàng)目特殊處理，盡量簡(jiǎn)化預(yù)審審批程序，預(yù)審階段本身就是一個(gè)可行性研究報(bào)告預(yù)期階段，設(shè)計(jì)深入不夠，線路調(diào)整具有多變性，建議土地利用總體規(guī)劃局部調(diào)整暨占基本農(nóng)田補(bǔ)劃方案、占用耕地過(guò)多的踏勘論證報(bào)告等手續(xù)滯后，采取承諾制。報(bào)批初步設(shè)計(jì)階段，相對(duì)而言更準(zhǔn)確些，上報(bào)用地后仍有變化的，新增部分采取鼓勵(lì)補(bǔ)充征地方式進(jìn)行補(bǔ)征地，范圍發(fā)生變化的鼓勵(lì)采取區(qū)域調(diào)整（調(diào)入調(diào)出地塊）用地上報(bào)，更靈活處理報(bào)上范圍和實(shí)際用地范圍不一致的問(wèn)題。

2.明確各部門職責(zé)積極配合

明確政府各部門在政府投資管理中的職責(zé)和地位，讓政府在整個(gè)整理過(guò)程中盡可能處于中立的地位，這樣既減少了政府腐敗的可能性，也可以充分發(fā)揮政府的監(jiān)督作用。明確政府國(guó)土主管部門職責(zé)，積極配合和指導(dǎo)建設(shè)方用地審批，而不是一味的站在審批角度。明確企業(yè)的投資主體地位，讓企業(yè)加強(qiáng)規(guī)范用地意識(shí)并積極配合國(guó)土部門取得用地審批，合理合規(guī)取得用地手續(xù)，而不是一味的當(dāng)翹腳老板，各部門分工明確、各司其職。

3.加強(qiáng)衛(wèi)片執(zhí)法監(jiān)督和征地批后實(shí)施監(jiān)管

加強(qiáng)衛(wèi)片執(zhí)法監(jiān)督力度，對(duì)存在未批先建，批甲占已等違法用地，要嚴(yán)肅查處，既要處理事也要處理人并給與相關(guān)責(zé)任人黨紀(jì)政紀(jì)處分，加重罰款金額。

通過(guò)確立土地批后監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)土地開發(fā)利用的全程跟蹤監(jiān)管，將各個(gè)關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)的實(shí)際建設(shè)情況、審批結(jié)果與實(shí)施供地相對(duì)照，盡早發(fā)現(xiàn)可能出現(xiàn)的違法、違規(guī)用地問(wèn)題；嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)土資源執(zhí)法責(zé)任制，加大監(jiān)管指導(dǎo)和部門互相監(jiān)督力度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)各地在土地執(zhí)法工作中存在的問(wèn)題，及時(shí)督促整改，確保各類土地違法違規(guī)問(wèn)題能夠得到及時(shí)糾正。

4.成立專業(yè)仲裁機(jī)構(gòu)解決征地糾紛

提高失地人民在征地過(guò)程中的參與感、知情權(quán)。若協(xié)商不成的，請(qǐng)求第三方仲裁機(jī)構(gòu)解決，使其能夠公正公平地進(jìn)行裁決，從而更有利保護(hù)農(nóng)民的切身利益，改善社會(huì)和失地方在征地過(guò)程中的弱勢(shì)地位。

結(jié)束語(yǔ)：綜上所述，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，需要大量的土地進(jìn)行高速公路建設(shè)，就現(xiàn)有征地制度存在的問(wèn)題，建議完善合理的高速公路征地制度，明確部門職責(zé)，加強(qiáng)衛(wèi)片執(zhí)法監(jiān)督和土地批后實(shí)施監(jiān)管力度，成立專業(yè)仲裁機(jī)構(gòu)解決征地糾紛。從而加快土地報(bào)批速度，減少社會(huì)矛盾，使地方建設(shè)健康快速發(fā)展。

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作者簡(jiǎn)介

胡凡；性別：女；籍貫：湖北咸寧市 民族：漢族；學(xué)歷：本科，畢業(yè)于中南財(cái)大；現(xiàn)有職稱：助理工程師；研究方向：國(guó)土

（作者單位：四川省地政地籍事務(wù)中心（四川省不動(dòng)產(chǎn)登記中心））