論農(nóng)地“三權(quán)分置”的權(quán)利構(gòu)造及立法完善

摘 要：“三權(quán)分置”這一政策的法制化，意味著需處理中國(guó)農(nóng)地權(quán)利制度的獨(dú)特性與立法規(guī)范表達(dá)之間的關(guān)系。從法理層面來(lái)說(shuō)，“三權(quán)分置”中集體土地所有權(quán)大體體現(xiàn)在公法和社會(huì)法屬性的終極處分權(quán)，包括發(fā)包權(quán)和收回權(quán)；土地承包權(quán)是派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之后的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的別稱；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)生成的土地使用權(quán)，可以是一種用益物權(quán)。從理論分析來(lái)說(shuō)，“三權(quán)分置”中的集體土地所有權(quán)體現(xiàn)為具有強(qiáng)烈公法和社會(huì)法品格的終極意義上的所有權(quán)，其權(quán)能集中表現(xiàn)為處分權(quán)，包括發(fā)包權(quán)和收回權(quán)；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以理解為是在“自物權(quán)”性的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)置的土地使用權(quán)，可以具有用益物權(quán)的法律屬性。

關(guān)鍵詞：三權(quán)分置；土地承包權(quán)；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；立法完善

一、引言

隨著我國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的拉開，城鎮(zhèn)化的節(jié)奏高昂，農(nóng)民選擇性涌入城市，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力數(shù)量逐年減少。大規(guī)模的農(nóng)村人口流出導(dǎo)致農(nóng)地承包主體和經(jīng)營(yíng)主體分離成為常態(tài)，農(nóng)村人地關(guān)系高度對(duì)應(yīng)的現(xiàn)象早就不復(fù)存在?，F(xiàn)實(shí)情況中，種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)公司等各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體大量亮相，農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模自然擴(kuò)張。傳統(tǒng)的土地碎片化經(jīng)營(yíng)及農(nóng)戶家庭耕種的小農(nóng)生產(chǎn)模式已不能滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、機(jī)械化生產(chǎn)的要求。這些實(shí)踐中的困境和矛盾都倒逼和引導(dǎo)著農(nóng)村集體土地制度開展新一輪政策改革和創(chuàng)新。正是在這種形勢(shì)下，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，報(bào)告提出：“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能?！?/p>

二、“三權(quán)分置”下的權(quán)利構(gòu)造

（一）土地所有權(quán)

土地是什么？土地是農(nóng)民的根，是農(nóng)民的生活來(lái)源，承擔(dān)著社會(huì)功能和財(cái)產(chǎn)功能。我國(guó)《物權(quán)法》第58條明確了集體所有土地，就是為了保護(hù)土地的穩(wěn)定。伴著現(xiàn)代化的飛起，農(nóng)村大量人口遷往城市，就是由于農(nóng)村土地歸屬的唯一性和主體的不變性，使得進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民在城市得不到有效的社會(huì)保障時(shí)，得以退回家鄉(xiāng)。土地所有權(quán)承載著所有制的功能，是公有制中集體所有制的體現(xiàn)，事關(guān)國(guó)體政體和穩(wěn)定大局。因此，在“三權(quán)分置”的制度改革下，依舊要堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有這一堅(jiān)定基礎(chǔ)不動(dòng)搖。

（二）土地承包權(quán)

法學(xué)界對(duì)土地承包權(quán)的性質(zhì)存在“成員說(shuō)”和“物權(quán)說(shuō)”兩種截然不同的觀點(diǎn)。成員說(shuō)認(rèn)為，土地承包權(quán)實(shí)質(zhì)上是一種承包集體土地的資格，是成員權(quán)內(nèi)含之一。區(qū)分承包權(quán)是成員權(quán)還是物權(quán)從本質(zhì)上來(lái)講并不矛盾，二者只是從權(quán)利的不同角度進(jìn)行分類，即便是認(rèn)可承包權(quán)為成員權(quán)，并不能避免承包權(quán)是物權(quán)還是債權(quán)，是用益物權(quán)還是租賃權(quán)的問(wèn)題。承包權(quán)人因設(shè)定權(quán)利而受利益的人支付由土地所產(chǎn)生的定期給付。本文認(rèn)為，土地承包權(quán)為用益物權(quán)，具體的說(shuō)，是一種土地的收益權(quán)。德國(guó)法上的“土地負(fù)擔(dān)”與此相類似?！兜聡?guó)民法典》第1105條規(guī)定：“土地可以此種方式設(shè)定權(quán)利，作為一種典型的用益物權(quán)，意義上的土地負(fù)擔(dān)是從他人經(jīng)營(yíng)的土地的出產(chǎn)物中定期持續(xù)地獲取一定給付的權(quán)利。這種權(quán)利的本質(zhì)特征是，的權(quán)利是土地的收益權(quán)。[1]

（三）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)理論上屬于用益物權(quán)。第一，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)中，流轉(zhuǎn)的客體一般為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，受讓方通常是需要大量的財(cái)力和物力的農(nóng)業(yè)大戶、農(nóng)村合作社等。給予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)一種用益物權(quán)的特征，讓諸如農(nóng)業(yè)大戶可以對(duì)之進(jìn)行抵押，增加融資渠道，擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模。第二，用益物權(quán)具有對(duì)世性和排他支配性，用益物權(quán)人在權(quán)利救濟(jì)途徑上較之債權(quán)人更加直接和有效。經(jīng)營(yíng)權(quán)人只有行使債權(quán)請(qǐng)求權(quán)這一途徑，無(wú)法直接迅速地保護(hù)自己的權(quán)利。[2]最后，承認(rèn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)符合“三權(quán)分置”的權(quán)利構(gòu)造目的。在現(xiàn)行的《物權(quán)法》框架下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被規(guī)定為不可抵押的權(quán)利，同時(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)過(guò)程中也受到了諸多限制，導(dǎo)致了土地得不到有效利用的困境。賦予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以用益物權(quán)的性質(zhì)，使其擺脫土地承包權(quán)的封鎖，即便在多次流轉(zhuǎn)過(guò)后，仍能明晰權(quán)利所屬。

三、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的立法完善

為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的長(zhǎng)期穩(wěn)定創(chuàng)造條件，應(yīng)當(dāng)從登記確權(quán)、長(zhǎng)久不變和權(quán)能充實(shí)三方面加以塑造。首先，應(yīng)當(dāng)通過(guò)確權(quán)登記確認(rèn)農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，摒棄現(xiàn)行立法上采用的登記對(duì)抗主義，采取登記生效主義，以維護(hù)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記生效主義法律規(guī)定的一致性，適應(yīng)承包關(guān)系長(zhǎng)久不變和承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的需要。[3]其次，落實(shí)改革政策的要求，明確土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的立法表達(dá)形式。目前，保持承包關(guān)系長(zhǎng)久不變僅停留在政策話語(yǔ)層面，尚未通過(guò)立法落實(shí)，對(duì)于“長(zhǎng)久不變”的期限性和起算時(shí)間的理解，學(xué)界雖有爭(zhēng)議，但對(duì)權(quán)利更加充分有保障、期限適度延長(zhǎng)、人地對(duì)應(yīng)關(guān)系不變等基本政策意涵似無(wú)異議。結(jié)合黨的十九大報(bào)告關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要論述，筆者認(rèn)為，“長(zhǎng)久不變”應(yīng)當(dāng)表達(dá)為“30年法定承包期限屆自動(dòng)無(wú)償續(xù)期+例外情形”，并以第二輪土地承包期限屆滿之時(shí)為起算時(shí)間。

四、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)用益物權(quán)化的法制路徑

從立法規(guī)范表達(dá)上來(lái)看，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種債權(quán)性質(zhì)的權(quán)利。但是，從農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流入主體。立法理當(dāng)回應(yīng)這種訴求，對(duì)這部分土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)權(quán)行為有必要進(jìn)行合同登記，賦予登記的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以對(duì)抗第三人的效力。根據(jù)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第5條第10項(xiàng)，“法律規(guī)定需要登記的其他不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利”也可以納入不動(dòng)產(chǎn)登記范圍，這為不動(dòng)產(chǎn)租賃權(quán)等權(quán)利登記預(yù)留了法律空間。據(jù)此，可以將下列農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同納入登記范圍，經(jīng)過(guò)合同登記使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)債權(quán)物權(quán)化：一是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性流轉(zhuǎn)合同。一般而言，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，方式自由、不要式，設(shè)若產(chǎn)生創(chuàng)設(shè)物權(quán)效果的，則要求流轉(zhuǎn)方式法定，且應(yīng)以要式性為必要。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股、抵押、信托等物權(quán)性流轉(zhuǎn)場(chǎng)合，需要辦理登記手續(xù)。二是租賃期限較長(zhǎng)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同。這種土地經(jīng)營(yíng)權(quán)本屬于債權(quán)，但由于其長(zhǎng)時(shí)期存續(xù)，通過(guò)登記也可以作為物權(quán)來(lái)對(duì)待。另外，如果土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)權(quán)主體是農(nóng)民集體，即通過(guò)集體成員民主決議，直接在集體土地所有權(quán)上創(chuàng)設(shè)形成的，則土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)具有物權(quán)效力，理應(yīng)納入登記范圍。[4]

五、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)學(xué)界主導(dǎo)的農(nóng)村土地制度改革政策理論的形象表述，該學(xué)說(shuō)能較好地闡釋實(shí)踐中的農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)學(xué)界對(duì)于“三權(quán)分置”政策的解讀，主要以西方產(chǎn)權(quán)理論為基礎(chǔ)，以權(quán)能分離理論為指導(dǎo)思想。法學(xué)界的研究主要是從法律文本的角度針對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)界的權(quán)能分離理論來(lái)探討農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的法律邏輯，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)學(xué)界的這種理論解釋不符合基本的法理。從立法規(guī)范表達(dá)層面來(lái)說(shuō)，應(yīng)從權(quán)利登記、長(zhǎng)久不變和擴(kuò)充權(quán)能方面強(qiáng)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的立法塑造，應(yīng)以“兩權(quán)分離”權(quán)利框架為基礎(chǔ)，一般采用債權(quán)的規(guī)范表達(dá)形式，并賦予登記的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以對(duì)抗第三人效力，這是確認(rèn)和保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的可行法律路徑。長(zhǎng)期來(lái)看，隨著城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，當(dāng)農(nóng)戶對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的持有功能超過(guò)保障和收益功能，且形成普遍的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)事實(shí)時(shí)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)才能最終被確立為物權(quán)。

參考文獻(xiàn)

[1] 高云才，馮華：《“三權(quán)分置”改革是重大制度創(chuàng)新》，載人民日?qǐng)?bào)2014年12月22日。

[2] 蔡立東，姜楠：《承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分置的法構(gòu)造》，載《法學(xué)研究》2015年版第3期。

[3] 丁文：《論土地承包權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離》，載《中國(guó)法學(xué)》2015年版第2期。

[4] 韓松：《堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)》，載《法學(xué)家》，2014年版第3期。

作者簡(jiǎn)介

王彪，揚(yáng)州大學(xué)法學(xué)院研究生，研究方向：民商法。

（作者單位：揚(yáng)州大學(xué)法學(xué)院）