淺議城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備管理

陸文彬

摘 要：土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度是一個(gè)國(guó)家和地區(qū)合理利用土地，支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要方式。城市土地儲(chǔ)備制度是一個(gè)創(chuàng)新，是基于經(jīng)營(yíng)城市理念而產(chǎn)生的一種新型的土地利用管理制度。土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度能有效改變舊的土地管理模式下多頭管地與多頭供地的格局，變多頭管地和多頭供地為政府統(tǒng)一管地和統(tǒng)一供地的新模式。

關(guān)鍵詞：土地；收儲(chǔ)；管理

前言

土地收購(gòu)儲(chǔ)備，是指土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)依法將需盤(pán)活的國(guó)有土地使用權(quán)收回﹑收購(gòu)予以儲(chǔ)存，并通過(guò)前期開(kāi)發(fā)和承擔(dān)政府委托的土地使用權(quán)供應(yīng)準(zhǔn)備工作，實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)的保值增值，合理配置土地資源。土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度是落實(shí)土地調(diào)控、土地供應(yīng)政策采取的重要措施，是市、縣人民政府及國(guó)土資源管理部門(mén)對(duì)依法取得的土地，進(jìn)行必要的整理和基礎(chǔ)設(shè)施配套，使之具備供應(yīng)條件而做出的一種制度安排。近年來(lái)，土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度在規(guī)范調(diào)控土地市場(chǎng)，優(yōu)化土地資源配置，實(shí)現(xiàn)土地收益的最大化等方面起到了十分重要的作用。但目前在其運(yùn)作機(jī)制中，仍存在著一些不容忽視的問(wèn)題，亟待需要解決。

一、基層土地收儲(chǔ)管理中存在的主要問(wèn)題

土地收儲(chǔ)制度的出口“招拍掛”使得土地資源得以市場(chǎng)化的配置方式進(jìn)入城市土地市場(chǎng)。這使得土地配置的效率和效果得到了明顯改善。但是就土地收儲(chǔ)本身操作規(guī)程和機(jī)制方面，仍然存在不可忽視的一些問(wèn)題。主要體現(xiàn)在：一是在土地收購(gòu)儲(chǔ)備的資金運(yùn)營(yíng)上，政府實(shí)際上只注重了對(duì)土地使用權(quán)出讓后出讓收益的回?cái)n，而忽視了對(duì)后續(xù)土地收購(gòu)儲(chǔ)備前期開(kāi)發(fā)所需資金的循環(huán)投入。許多地方在土地收儲(chǔ)資金運(yùn)營(yíng)上，雖然也規(guī)定由政撥款或發(fā)行土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券解決，但在實(shí)際運(yùn)作上還存在不少問(wèn)題。財(cái)政部門(mén)何時(shí)撥款不說(shuō)，就是想依靠國(guó)家和省里面制定的政策依據(jù)，發(fā)行土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券進(jìn)行融資，儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)也必須層層申報(bào)，還有相應(yīng)的額度管制。這樣，在土地市場(chǎng)低潮期，資金就難以融通，導(dǎo)致在土地收儲(chǔ)過(guò)程中難以進(jìn)行及時(shí)和有效儲(chǔ)備。二是土地收儲(chǔ)部門(mén)之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題上，有待更加高效的內(nèi)部制度安排。土地收購(gòu)儲(chǔ)備工作涉及面廣，常常需要政府多部門(mén)之間密切配合，但從目前運(yùn)行情況看，還存在不少制約收儲(chǔ)制度更好發(fā)揮的問(wèn)題。比如：城市規(guī)劃缺乏前瞻性和穩(wěn)定性，給土地收儲(chǔ)無(wú)形中增加了風(fēng)險(xiǎn)；已進(jìn)入土地收儲(chǔ)程序的土地，因原土地使用權(quán)人債權(quán)債務(wù)等糾紛使司法部門(mén)介入處置土地資產(chǎn)，導(dǎo)致土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)已做的前期工作失去效力，甚至出現(xiàn)法院將土地補(bǔ)償費(fèi)代扣、截留等用于償還企業(yè)的債務(wù)等現(xiàn)象，造成原土地使用權(quán)人無(wú)法到期按時(shí)交付土地；還有近年來(lái)收儲(chǔ)土地的環(huán)保安全問(wèn)題，2004年，環(huán)保部印發(fā)了《關(guān)于切實(shí)做好企業(yè)搬遷過(guò)程中環(huán)境污染防治工作的通知》（環(huán)辦（2004）47號(hào)）要求原有土地使用性質(zhì)發(fā)生轉(zhuǎn)變的，必須做好搬遷過(guò)程中的環(huán)境污染防治工作。2012年環(huán)保部、工業(yè)和信息化部、國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部連個(gè)發(fā)文，《關(guān)于保障工業(yè)企業(yè)用地再開(kāi)發(fā)利用環(huán)境安全的通知》（環(huán)發(fā)（2012）140號(hào)）），明確原先為工業(yè)企業(yè)用地，未進(jìn)行場(chǎng)地環(huán)境調(diào)查及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的，未明確治理修復(fù)責(zé)任主體的，禁止進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。環(huán)保安全問(wèn)題的突出，讓土地收儲(chǔ)部門(mén)必須及時(shí)與環(huán)保部門(mén)進(jìn)行溝通，極大增加土地收儲(chǔ)工作的工作量。三是在土地收購(gòu)儲(chǔ)備的實(shí)際操作中，市場(chǎng)上規(guī)避土地收購(gòu)儲(chǔ)備的行為時(shí)有發(fā)生，致使一些本應(yīng)納入收購(gòu)儲(chǔ)備的土地被紛紛轉(zhuǎn)手，國(guó)土收益大量流失。如一些工礦企事業(yè)單位等，因單位搬遷、解散、撤銷(xiāo)、破產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或其它原因調(diào)整出的原劃撥的國(guó)有土地，以出讓方式取得土地使用權(quán)后，無(wú)力繼續(xù)開(kāi)發(fā)。不具備轉(zhuǎn)讓條件的土地，以及應(yīng)依法收回的荒蕪、閑置的國(guó)有土地，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，本應(yīng)納入土地收購(gòu)儲(chǔ)備，但土地使用權(quán)人卻拒絕收購(gòu)，在不辦理任何土地相關(guān)手續(xù)的情況下，買(mǎi)賣(mài)或者以房屋租賃、聯(lián)營(yíng)聯(lián)建等名義擅自轉(zhuǎn)讓土地或改變土地用途等方式進(jìn)行著私下里的交易，導(dǎo)致國(guó)有土地資產(chǎn)大量流失。

二、解決土地收儲(chǔ)管理問(wèn)題對(duì)策及建議

一是要規(guī)范土地收購(gòu)儲(chǔ)備資金的運(yùn)營(yíng)。在土地收儲(chǔ)的資金運(yùn)營(yíng)上，政府、財(cái)政、國(guó)土及審計(jì)部門(mén)不僅要及時(shí)指導(dǎo)和監(jiān)督土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，對(duì)土地使用權(quán)出讓后土地出讓金的及時(shí)回收，更要協(xié)助土地收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)搞好土地收儲(chǔ)前期的資金籌措和投放工作。財(cái)政部門(mén)則更應(yīng)積極配合好當(dāng)?shù)赝恋厥召?gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，順利發(fā)行土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券。二是要積極拓展并選擇合理的土地收儲(chǔ)方式。土地儲(chǔ)備庫(kù)建成后，凡是政府儲(chǔ)備土地必須入庫(kù)，以統(tǒng)一管理、統(tǒng)一整理、統(tǒng)一供地。對(duì)以出讓方式取得國(guó)有土地使用權(quán)、期限已滿未申請(qǐng)續(xù)期或申請(qǐng)續(xù)期未經(jīng)批準(zhǔn)的土地，閑置土地，被依法沒(méi)收土地使用權(quán)的土地，以出讓方式取得土地使用權(quán)后無(wú)力繼續(xù)開(kāi)發(fā)而又不具備轉(zhuǎn)讓條件的土地，可以收回后入庫(kù)。對(duì)近期急于開(kāi)發(fā)的道路、供水、污水、能源、電力等基礎(chǔ)設(shè)施用地，以及區(qū)位條件好、升值潛力大、市場(chǎng)需求旺盛的地塊可使用貨幣直接收購(gòu)。對(duì)企業(yè)搬遷地塊、破產(chǎn)企業(yè)變現(xiàn)地塊、污染搬遷地塊、老城區(qū)成片改造地塊等可實(shí)行預(yù)約收購(gòu)。對(duì)特殊的公益性用地，且時(shí)序要求急、配套要求高、涉及面積大的地塊，如道路工程用地，可以采取定向委托某一單位的辦法實(shí)施收購(gòu)等等。三是要做好相關(guān)部門(mén)間的協(xié)調(diào)問(wèn)題。規(guī)劃部門(mén)要嚴(yán)格執(zhí)行城市規(guī)劃法，制定科學(xué)、先進(jìn)、穩(wěn)定的城市規(guī)劃，尤其要著力提高地塊詳細(xì)規(guī)劃的覆蓋率，并向社會(huì)公示，接受社會(huì)監(jiān)督，徹底改變目前朝令夕改的狀況。國(guó)家應(yīng)當(dāng)制定專(zhuān)門(mén)的法規(guī)，明確土地資產(chǎn)有別于企業(yè)的其他資產(chǎn)，在處置土地資產(chǎn)時(shí)，必須征求土地管理部門(mén)的審查意見(jiàn)，以防止國(guó)有土地資產(chǎn)流失。國(guó)土部門(mén)要加大土地執(zhí)法監(jiān)察力度。重點(diǎn)要加大對(duì)非法改變土地用途行為的監(jiān)察力度，以有效地制止一些違法行為當(dāng)事人擾亂土地市場(chǎng)秩序，逃避交納土地出讓金行為的發(fā)生，從而維護(hù)土地收儲(chǔ)制度的權(quán)威性。

三、結(jié)論

土儲(chǔ)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)自成立以來(lái)，為實(shí)踐土地收儲(chǔ)制度做出了很大貢獻(xiàn)，城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)從單一到逐步完善，業(yè)務(wù)由粗放到精細(xì)，運(yùn)營(yíng)規(guī)模由小到大，成為政府營(yíng)運(yùn)土地資源的中堅(jiān)力量。于土地日益匱乏的今天，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)需發(fā)揮其更大的作用，相信通過(guò)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的不斷努力與探索，以及在日益完善的土地收儲(chǔ)制度的保障下，我國(guó)城市土地收儲(chǔ)工作必將獲得更高、更長(zhǎng)足的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

[1] 張琦.中國(guó)土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)模式與比較研究[M].北京：北京師范大學(xué)出版社，2011

[2]肖友和.完善城市土地收儲(chǔ)運(yùn)行機(jī)制的思考.福建省土地學(xué)會(huì)2006年學(xué)術(shù)年會(huì)論文集.2007

（作者單位：無(wú)錫市新吳區(qū)土地儲(chǔ)備中心）