淺析政府治理視角下推進(jìn)西藏基本公共服務(wù)均等化的建議

邱曉峰

【摘 要】推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展，是我國(guó)政府治理的重要內(nèi)容，論文從政府治理的角度，闡述了推進(jìn)西藏基本公共服務(wù)均等化的宏觀背景，分析了西藏基本公共服務(wù)非均等化產(chǎn)生的原因，并提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

【Abstract】Promoting the equalization of basic public services and achieving the sustainable economic and social development are important contents of government governance in our country. From the perspective of government governance， this paper expounds the macro background of promoting the equalization of basic public services in Tibet， analyzes the causes of the non-equalization of basic public services in Tibet， and puts forward the corresponding countermeasures and suggestions.

【關(guān)鍵詞】政府治理； 西藏； 建議

【Keywords】 government governance； Tibet； suggestions

【中圖分類號(hào)】F810 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A 【文章編號(hào)】1673-1069（2018）05-0106-02

1 引言

我們正迎來(lái)一個(gè)追求權(quán)利平等和社會(huì)公平正義的新時(shí)代，而基本公共服務(wù)均等化正是這個(gè)時(shí)代最鮮明的特征?；竟卜?wù)均等化不僅是我國(guó)未來(lái)社會(huì)發(fā)展的重要政策目標(biāo)，更是政府治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。西藏由于在經(jīng)濟(jì)、歷史、地理、人文、宗教等方面具有的獨(dú)特性和復(fù)雜性，其城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、區(qū)域間不協(xié)調(diào)的問(wèn)題比較突出。這一問(wèn)題如果不能得到有效化解，將不利于西藏的長(zhǎng)足發(fā)展和長(zhǎng)治久安，并有可能加劇其他社會(huì)矛盾。因此西藏自治區(qū)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求，是實(shí)現(xiàn)西藏自治區(qū)政府治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。

2 政府治理的概念

20世紀(jì)70年代以來(lái)，“新公共管理改革”的浪潮席卷西方各國(guó)，即利用私營(yíng)部門的管理方法和技術(shù)重塑政府，提高公共管理的水平和公共服務(wù)的質(zhì)量。20世紀(jì)90年代治理、善治理論與實(shí)踐勃興，開(kāi)啟了政府治理的新時(shí)代，“善治”就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程和管理活動(dòng)，善治的本質(zhì)特征在于政府與公民對(duì)公共生活的合作管理。

黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總目標(biāo)厘定了當(dāng)下中國(guó)政府改革的工作重點(diǎn)，建設(shè)一個(gè)結(jié)構(gòu)體系和治理能力都具有現(xiàn)代特質(zhì)的政府治理形態(tài)?！罢卫怼笔侵冈谥袊?guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，基于黨和人民根本利益一致性，政府行政系統(tǒng)作為治理主體，為維護(hù)社會(huì)秩序和安全，供給多種制度規(guī)則和基本公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)和發(fā)展公共利益，參與社會(huì)公共事務(wù)的治理。

3 推進(jìn)西藏基本公共服務(wù)均等化宏觀背景

2012年黨的十八大將“公共服務(wù)均等化”這一改革命題再次擺在重要的戰(zhàn)略地位，并明確提出了基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)的更高目標(biāo)，并在效率與公平的關(guān)系上，提出了更加“注重公平”的理念。這為我國(guó)進(jìn)一步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化建設(shè)，提高政府治理能力給出了更加清晰的指引。2015年8月，西藏第六次工作座談會(huì)上，習(xí)近平主席指出要牢牢把握改善民生、凝聚人心這個(gè)出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，大力推動(dòng)西藏和四省藏區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。要大力推進(jìn)基本公共服務(wù)，突出精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，扎實(shí)解決導(dǎo)致貧困發(fā)生的關(guān)鍵問(wèn)題，盡快改善特困人群生活狀況。并強(qiáng)調(diào)“依法治藏、富民興藏、長(zhǎng)期建藏、凝聚人心、夯實(shí)基礎(chǔ)”是黨的十八大以后黨中央提出的西藏工作重要原則。同時(shí)，西藏自治區(qū)政府深入貫徹落實(shí)黨的十八大、十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神和中央第六次西藏工作座談會(huì)精神，深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記系列重要講話精神、特別是“治國(guó)必治邊、治邊先穩(wěn)藏”的重要戰(zhàn)略思想和“加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、建設(shè)美麗西藏”的重要指示，在《西藏自治區(qū)“十三五”時(shí)期國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要》中提到“統(tǒng)籌區(qū)域基本公共服務(wù)均衡發(fā)展”。著力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，努力實(shí)現(xiàn)惠及全區(qū)人民的基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)，是人們共享現(xiàn)代化成果的重要舉措，是改善民生、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要任務(wù)，到2020年，將西藏全面建成安居樂(lè)業(yè)、保障有力、家園秀美、民族團(tuán)結(jié)、文明和諧的小康社會(huì)。

4 西藏基本公共服務(wù)非均等化原因

4.1 獨(dú)特的自然環(huán)境

西藏地處我國(guó)西南邊陲，北鄰新疆維吾爾自治區(qū)，東連四川省，東北緊靠青海省，東南連接云南省，南與緬甸、印度、不丹、尼泊爾等國(guó)家毗鄰，西與克什米爾地區(qū)接壤，地勢(shì)西北向東南傾斜，高峻逶迤，地形復(fù)雜多樣，平均海拔4000米以上，是青藏高原的主體部分，有著“世界屋脊”與“世界第三極”之稱。

由于受地形地貌影響，大部分地區(qū)空氣稀薄，高寒缺氧，在很大程度上加大了西藏在提供公共服務(wù)和產(chǎn)品的難度。許多高海拔地區(qū)一直以來(lái)被譽(yù)為“生命的禁區(qū)”，寒冷缺氧、干燥且多大風(fēng)，自然環(huán)境惡劣，不利于動(dòng)植物的生存以及工農(nóng)業(yè)發(fā)展，限制了政府提供基本公共服務(wù)能力。其次，大部分地區(qū)高山林立，地形復(fù)雜，再加上特殊的地質(zhì)構(gòu)造，以及頻繁的自然災(zāi)害，給交通運(yùn)輸和通訊設(shè)施的建設(shè)以及養(yǎng)護(hù)工程帶來(lái)巨大的困難。再者，高原地區(qū)相對(duì)封閉落后，一定程度上制約了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加上西藏地域廣闊，人口稀少不集中，人口城鎮(zhèn)化發(fā)展速度較為緩慢，對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施集中建設(shè)帶來(lái)很大的不便，難以實(shí)現(xiàn)均等化發(fā)展。

4.2 政府協(xié)作治理不力

西藏作為我國(guó)的邊疆地區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相對(duì)較低，政府在公共服務(wù)供給方面始終發(fā)揮著主導(dǎo)作用，但是基本公共服務(wù)供給涉及各個(gè)領(lǐng)域，聯(lián)接著中央政府到地方基層千千萬(wàn)萬(wàn)個(gè)機(jī)構(gòu)、組織和個(gè)人。由于政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)缺乏，組織協(xié)調(diào)力度不夠，同時(shí)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)建設(shè)明顯不知足，對(duì)于單項(xiàng)基本公共服務(wù)均等化行動(dòng)的深入實(shí)施沒(méi)有發(fā)揮很好的協(xié)調(diào)作用。同時(shí)也難免由于公共服務(wù)供給涉及的部門多，范圍廣而發(fā)生“扯皮”等現(xiàn)象，影響均等化實(shí)施的效果。

4.3 社會(huì)組織參與有限

西藏社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展很大程度上依賴國(guó)家財(cái)政的支持，基本公共服務(wù)的供給來(lái)源主要是政府，社會(huì)力量的參與非常有限。西藏?fù)碛械纳鐣?huì)組織數(shù)量、規(guī)模等在全國(guó)各省排名中均為倒數(shù)，而且大多數(shù)社會(huì)組織所發(fā)揮的作用傾向于傳統(tǒng)文化的保護(hù)與傳承、維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。但是在公共服務(wù)領(lǐng)域參與的較少，所發(fā)揮的作用也是相當(dāng)有限。

此外，在地域的分布上受地理環(huán)境的影響，分布不均，對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)公共服務(wù)供給方面作用微乎其微。更重要的是許多社會(huì)組織，尤其是一些公益基金會(huì)，缺乏雄厚的資金和相應(yīng)的人才技術(shù)支持，嚴(yán)重依賴政府，既限制了自身發(fā)展的獨(dú)立性，也限制了其提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的能力。

5 推進(jìn)西藏基本公共服務(wù)均等化的建議

5.1 政府主動(dòng)創(chuàng)新治理，構(gòu)建和諧穩(wěn)定新西藏

由于西藏人口分散，點(diǎn)多線長(zhǎng)，廣大農(nóng)牧區(qū)的管理上還存在一些盲區(qū)和空白點(diǎn)，做好西藏的工作，重難點(diǎn)在于基層，著力點(diǎn)也應(yīng)當(dāng)放在基層。自治區(qū)政府應(yīng)當(dāng)繼續(xù)開(kāi)展創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)強(qiáng)基礎(chǔ)惠民生活動(dòng)，通過(guò)派駐工作隊(duì)，深化干部駐村工作，夯實(shí)基層基礎(chǔ)。團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)各族群眾尋找致富門路，拓寬致富增收渠道，落實(shí)各項(xiàng)惠民富民政策，維護(hù)西藏和諧穩(wěn)定。其次，深受歷史傳統(tǒng)和宗教信仰等因素的影響，西藏絕大部分農(nóng)牧民信仰藏傳佛教。作為藏傳佛教的產(chǎn)物，寺院和宗教組織在維護(hù)西藏社會(huì)穩(wěn)定、提供教育文化等基本公共服務(wù)方面也發(fā)揮著比較特殊的積極作用。政府應(yīng)當(dāng)完善寺管會(huì)管理職能，建立以駐寺干部為主體，愛(ài)國(guó)愛(ài)教僧尼共同參與的寺廟管理長(zhǎng)效機(jī)制。并且努力提高駐寺干部能力，加強(qiáng)宗教界人士的培養(yǎng)，完善利寺惠僧措施，為西藏基本公共服務(wù)的均等化建設(shè)掃除路障。

5.2 調(diào)動(dòng)多元主體參與，推動(dòng)多領(lǐng)域協(xié)同并進(jìn)

由于西藏受政治、經(jīng)濟(jì)、歷史、地理環(huán)境的影響，當(dāng)前的基本公共服務(wù)和公共服務(wù)產(chǎn)品供給模式仍然是政府主導(dǎo)型供給模式。當(dāng)然政府治理是一個(gè)協(xié)調(diào)的過(guò)程，一個(gè)眾人參與的動(dòng)態(tài)過(guò)程，除了政府發(fā)揮應(yīng)有的作用，社會(huì)團(tuán)體也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起相應(yīng)的參與公共事務(wù)的義務(wù)。應(yīng)當(dāng)充分利用社會(huì)團(tuán)體，調(diào)動(dòng)各方面的力量參與其中，從而使得政府更有動(dòng)力與能力為社會(huì)提供公共服務(wù)。西藏地域?qū)拸V，人口密度低，政府服務(wù)半徑長(zhǎng)，成本高，政府很難對(duì)農(nóng)牧區(qū)以及城鄉(xiāng)間居民不斷提高的基本公共服務(wù)需求作出全面的掌握。所以，政府可積極嘗試通過(guò)外包、特許經(jīng)營(yíng)等方式鼓勵(lì)政府以外的私人、城鄉(xiāng)社區(qū)、民間組織與慈善機(jī)構(gòu)等第三部門以及市場(chǎng)機(jī)制等主體參與基本公共服務(wù)供給，建立多元化的供給機(jī)制，從而提高供給效率。

5.3 加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，助推公共服務(wù)均等化

當(dāng)前，西藏常住人口城鎮(zhèn)化率仍在30%以下，城鎮(zhèn)化水平很低遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后國(guó)內(nèi)其他地區(qū)。政府應(yīng)當(dāng)加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，優(yōu)化西藏城鎮(zhèn)化發(fā)展格局，引導(dǎo)人口向城鎮(zhèn)適度集中，處理好扶貧搬遷向城鎮(zhèn)聚集和向生產(chǎn)資料富裕、基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)完善地區(qū)聚集的工作。通過(guò)集中過(guò)于分散的人口，集中提供便利的基本公共服務(wù)設(shè)施和優(yōu)質(zhì)的基本公共服務(wù)產(chǎn)品，提高西藏人民的滿意度和幸福感。同時(shí)充分發(fā)揮地級(jí)市對(duì)周邊地區(qū)的帶動(dòng)輻射作用，并能夠帶動(dòng)周邊城鎮(zhèn)合理地融入西藏的整體發(fā)展格局中，從而推進(jìn)西藏區(qū)域基本公共服務(wù)均等化，縮小區(qū)域差距。