國內(nèi)高校公用房有償使用管理模式調(diào)研

馬姝婷， 果雅靜， 劉 梅， 王亞東

(中國農(nóng)業(yè)大學(xué) 國有資產(chǎn)管理處, 北京 100083)

在高校的建設(shè)發(fā)展過程中,切實做好公用房資產(chǎn)的管理工作,關(guān)系到學(xué)校的整體穩(wěn)定和綜合發(fā)展。在有力保障學(xué)校正常運轉(zhuǎn)的前提下,如何科學(xué)管理、優(yōu)化資源配置,避免國有資產(chǎn)的閑置、浪費和流失,最大限度地發(fā)揮公用房產(chǎn)資源的效益和作用,實現(xiàn)公用房資產(chǎn)的合理配置,是高校管理工作面臨的一個重要課題。

1 高等學(xué)校公用房管理制度實施現(xiàn)狀

近十幾年來，高等學(xué)校在不斷進行公用房管理改革嘗試。1997年清華大學(xué)率先對公用房使用管理進行了突破性改革,摒棄了沿用幾十年的公用房分配模式——無償“供給制”,推行新的公用房使用管理模式——有償使用制,收到較好的效果。此后,北京大學(xué)、浙江大學(xué)、上海交通大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、哈爾濱工業(yè)大學(xué)、北京理工大學(xué)、大連理工大學(xué)、華南理工大學(xué)、西北農(nóng)林科技大學(xué)等紛紛進行公用房管理使用改革,建立起適合本校的公用房有償使用管理體系。

本研究對教育部75所直屬高校、39所“985工程”高校以及部分農(nóng)業(yè)類高校進行了調(diào)研(見表1),可見目前采用市場化資源配置方式實施公用房有償使用管理制度是國內(nèi)高等學(xué)校普遍采用的管理方式。通過公用房有償使用管理制度,發(fā)揮杠桿作用,能夠合理建立分配機制,逐步實現(xiàn)公用房規(guī)范化和程序化管理,可以優(yōu)化公用房資源配置,切實提高房產(chǎn)資源的使用效益。

表1 不同類型高校的公用房有償使用實施情況

2 公用房有償使用管理制度的制定和實施流程

本研究選取了45所實施公用房有償使用管理制度的教育部直屬高校、“985工程”高校和部分農(nóng)業(yè)類院校,通過對公用房管理人員進行訪談,對管理制度進行內(nèi)容分析,梳理出實施公用房有償使用管理制度的流程圖(見圖1)。

圖1 公用房有償使用管理制度實施流程

3 公用房有償使用管理制度的核心要素

本研究對45所高校的公用房管理制度進行了文本分析,對公用房管理制度的核心要素進行了歸納總結(jié)。公用房分類是有償使用的基礎(chǔ),針對不同的類別,采取不同的管理原則。

3.1 管理原則

本研究從45多所高校的公用房管理原則文本中提取了有意義的關(guān)鍵詞,在近義詞合并基礎(chǔ)上,進行了關(guān)鍵詞的詞頻統(tǒng)計,共出現(xiàn)35個關(guān)鍵詞。其中,高頻出現(xiàn)的關(guān)鍵詞有：超額收費、定額配置、有償使用、動態(tài)管理、分類管理、定額免費,體現(xiàn)了高校在公用房管理方面的共同原則；大多數(shù)的關(guān)鍵詞頻次都比較低,比如保證辦學(xué)、服務(wù)師生、合理使用、加強維護、兼顧特殊等只出現(xiàn)1次的關(guān)鍵詞,呈現(xiàn)了各高校在管理方面的傾向性。

3.2 公用房分類

分類管理是公用房有償使用制度實施的重要前提,本研究對45所高校的公用房管理辦法中的公用房分類進行了統(tǒng)計,一共出現(xiàn)46種分類,經(jīng)近義詞合并后共有26種分類,出現(xiàn)頻率最高的是公共服務(wù)用房、學(xué)院用房、黨政機關(guān)用房、產(chǎn)業(yè)商業(yè)用房、后勤保障用房等,其中產(chǎn)業(yè)商業(yè)用房實際與經(jīng)營性用房仍有重合的部分；?？乜蒲杏梅俊⒂歇毩⒔ㄖ频目蒲袡C構(gòu)用房、科研周轉(zhuǎn)房等屬于個性化分類,可以體現(xiàn)出學(xué)校在公用房管理中不同的管理思路。

公用房的管理原則與公用房分類緊密相關(guān),不同的分類采取不同的管理原則。對于黨政機關(guān)用房,因需要嚴格執(zhí)行《黨政機關(guān)辦公用房建設(shè)標準》(發(fā)改投資[2014]2674號),因此一般的管理原則為“定額配置、超額收回”；對于學(xué)院和科研用房,普遍采用的管理原則是“定額配置、定期核算、超額收費、缺額補貼”；對于公用服務(wù)用房、學(xué)生宿舍、后勤服務(wù)用房,普遍采用的管理原則是“按需配置”；對于產(chǎn)業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用房普遍采取的管理原則是“有償使用、協(xié)議管理”。

4 各類公用房的定額標準

4.1 黨政機關(guān)用房

黨政機關(guān)用房嚴格執(zhí)行《黨政機關(guān)辦公用房建設(shè)標準》(發(fā)改投資[2014]2674號)的規(guī)定。對于存在多校區(qū)辦公的學(xué)校,定額標準中應(yīng)有相應(yīng)的考慮。比如設(shè)置一定的多校區(qū)辦公用房系數(shù),或補貼一定的用房面積或設(shè)置集中辦公區(qū)域等方式。例如四川大學(xué),兩校區(qū)辦公的部門設(shè)置用房系數(shù)為1.5；中國石油大學(xué)(華東)則是按集體辦公方式配置辦公用房。中國政法大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)等高校也有類似的規(guī)定。對于存在多校區(qū)辦公的高校,可以參考上述學(xué)校的相關(guān)制度。

4.2 產(chǎn)業(yè)、商業(yè)用房

通過各高校公用房分類的詞頻統(tǒng)計已經(jīng)知道,產(chǎn)業(yè)、商業(yè)用房和經(jīng)營性用房出現(xiàn)頻率較高,是各學(xué)校普遍存在的房屋類別。各學(xué)校對與產(chǎn)業(yè)商業(yè)等經(jīng)營性用房的管理原則均為有償使用,一般存在兩種收費模式,對于產(chǎn)業(yè)用房或服務(wù)校內(nèi)師生為主的直接規(guī)定收費標準。例如：清華大學(xué)對產(chǎn)業(yè)用房收取房屋及配套設(shè)施費,收費標準分為無暖氣平房15元/m2使用面積?月,樓房及有暖氣平房30元/m2使用面積?月,臨街房屋加收30%,地下室減收30%；商業(yè)用房要跟學(xué)校簽訂合同,房租按每天3元/m2計算[1]。

第二種收費方式則為參照市場租金標準收取費用。北京大學(xué)規(guī)定產(chǎn)業(yè)商業(yè)用房參照相同地段市場租金標準收取房產(chǎn)資源使用費。復(fù)旦大學(xué)校辦企業(yè)的房屋使用費標準參照市場標準,如需減免,使用人應(yīng)提出申請,由校資產(chǎn)管理處會同校產(chǎn)辦和校財務(wù)處商議,決定是否減免；商業(yè)用房租金標準參照市場標準[2]。武漢大學(xué)規(guī)定產(chǎn)業(yè)用房和各類經(jīng)營性用房按市場價格繳納租金。浙江大學(xué)規(guī)定以服務(wù)社會市場為主的經(jīng)營服務(wù)用房收費標準,按照市場評估價收取公用房資源使用費。

4.3 教學(xué)科研用房

教學(xué)科研用房是公用房有償使用的主體和核心,也是難點。本項目選取了“哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)院用房管理辦法”(2014)、“浙江大學(xué)教學(xué)科研用房管理實施細則”(2014)、“四川大學(xué)公房使用管理辦法”(2014)、“上海交通大學(xué)公用房定額管理細則——院(系)、直屬單位”(2014)[3]、“西南大學(xué)公用房有償使用實施細則”(2014)[4]、“南開大學(xué)教學(xué)科研單位用房定額核算實施細則”(2014)、“北京大學(xué)教學(xué)科研用房管理細則”(2012)等13所高校發(fā)布的學(xué)院用房和教學(xué)科研用房管理細則進行分析,選取原則為2012年之后修訂或發(fā)布的,或執(zhí)行公用房有償使用比較成功的院校,綜合類院校以及農(nóng)業(yè)類院校均有。

調(diào)研發(fā)現(xiàn),教學(xué)科研用房一般包括行政辦公及教師辦公用房、教學(xué)實驗實習(xí)用房、科研用房、公共用房和其他用房等。

4.3.1 行政辦公及教師辦公用房

院系行政辦公用房根據(jù)院系領(lǐng)導(dǎo)干部職數(shù)和科級及以下管理崗位編制數(shù)進行核定,確定核定標準。教師辦公用房則按照職級、各類國家級人才等設(shè)置定額標準,是各高校通行的做法。

4.3.2 教學(xué)實驗實習(xí)用房

有的學(xué)校設(shè)置為教學(xué)實驗用房。指各院系用于本科生、研究生的實驗課程用房。目前國內(nèi)高校主要是兩種定額測算模式。

(1) 按實驗生時數(shù)為依據(jù)測算

該方式最早以清華大學(xué)、哈爾濱工業(yè)大學(xué)采用的模式為代表。優(yōu)點是理論解釋合理性強,定量精細。以西北農(nóng)林科技大學(xué)為例,教學(xué)實驗用房定額面積核算公式為：B(m2)=(B1/320+B2/192+B3/96)*4(m2)*R,其中B1為公共基礎(chǔ)實驗課生時數(shù)、B2為專業(yè)基礎(chǔ)實驗課生時數(shù)、B3為專業(yè)實驗課生時數(shù)、R為學(xué)科類別調(diào)整系數(shù)[5]。本科生均教學(xué)實驗用房定額面積,較多學(xué)校定為4,其依據(jù)是：《普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作水平評估方案(試行)》確定的綜合性大學(xué)教學(xué)、實驗、行政用房使用面積為8.4/生,高校一般辦公及教師用房使用面積約為1.5/生,學(xué)校教務(wù)部門調(diào)配的公共教室及體育、公共外語、馬列等公共教學(xué)中心、各類公用實驗藥品庫、器材庫等用房使用面積約為2.5/生,這樣,校內(nèi)教學(xué)單位自行使用的教學(xué)實驗用房按其評估標準使用面積應(yīng)為4.4/生(8.4/生-1.5/生-2.5/生)[6]。

該種模式計算的缺點是：(1)對生時數(shù)相關(guān)數(shù)據(jù)要求精確,需要相關(guān)部門進行統(tǒng)計、整合、匯總,工作量大。(2)由于教學(xué)計劃不能處于穩(wěn)態(tài),創(chuàng)新型教學(xué)改革又把學(xué)生選課的自由度放大,生時數(shù)動態(tài)變化快,需要定期進行測算,穩(wěn)定性弱。(3)涉及參數(shù)較多,公式復(fù)雜,測算量過大,可操作性較差。哈爾濱工業(yè)大學(xué)2014年新修訂的定額標準已經(jīng)摒棄了此種模式,上海交通大學(xué)、東北農(nóng)業(yè)大學(xué)、南京農(nóng)業(yè)大學(xué)、西北農(nóng)林大學(xué)仍然是采用此種方式進行核算。

(2) 按照辦學(xué)規(guī)模進行測算

此方式根據(jù)學(xué)科門類、學(xué)生類別以及學(xué)生數(shù)量進行配置和核算。以浙江大學(xué)、重慶大學(xué)、西南大學(xué)、華南農(nóng)業(yè)大學(xué)、哈爾濱工業(yè)大學(xué)(2014)為代表。浙江大學(xué)教學(xué)科研實驗用房S11計算公式為：S11=三年級以上本科生人數(shù)×A1+研究生人數(shù)×A2(各院系A(chǔ)1、A2為本科生和研究生按學(xué)科性質(zhì)設(shè)定的定額標準)。而重慶大學(xué)為：基本實驗用房定額=k×當量學(xué)生人均實驗室面積×學(xué)院當量學(xué)生數(shù)(k為學(xué)科調(diào)整系數(shù))；當量學(xué)生人均實驗室面積=(學(xué)?，F(xiàn)有教學(xué)科研實驗室總面積-實踐教學(xué)基本用房面積-基地補貼用房面積-共享平臺及其他補貼用房面積)÷學(xué)校當量學(xué)生數(shù)。當量學(xué)生數(shù)=本科生人數(shù)+碩士研究生人數(shù)×2+博士研究生人數(shù)×3[7]。生均實驗室面積一般根據(jù)教育部《普通高等學(xué)校建筑面積指標》(2008)規(guī)定的各學(xué)科比例及學(xué)校實驗室現(xiàn)狀確定。按照辦學(xué)規(guī)模核算,各學(xué)校也并不是完全一樣,浙江大學(xué)和重慶大學(xué)是兩種典型的核算方式,可以供各高校參考。

4.3.3 科研用房

本項目所選13所高校的科研用房具體分類并不太一致,總體上包括教師基本科研用房、學(xué)生科研補助用房、科研專項補貼用房等。

教師基本科研用房一般按教師人數(shù)(含博士后)核定面積,有的學(xué)校教師基本科研用房和教師工作用房是合二為一的,也有分開設(shè)置的。例如：北京大學(xué)規(guī)定科研用房面積,按照學(xué)校確認的各單位教學(xué)科研編制人數(shù)(包括全脫產(chǎn)在校博士后)核算,定額標準根據(jù)學(xué)科性質(zhì)劃分了4個檔次。浙江大學(xué)除了教師工作用房外,還設(shè)置教師科研用房補貼面積=全職崗教師人數(shù)×B1+ 博士后人數(shù)×B2(各院系B1、B2值根據(jù)學(xué)科性質(zhì)設(shè)置不同的標準)。

有的高校按照科研經(jīng)費計算法計算定額標準,比如電子科技大學(xué)、東北大學(xué)均是規(guī)定科研用房定額面積以前三年到款科研經(jīng)費平均數(shù)(不含學(xué)校免扣管理費的經(jīng)費)為準乘以科研經(jīng)費用房配置系數(shù)0.5(每萬元0.5平米)；武漢大學(xué)以前三年的平均實際進賬科研經(jīng)費為準,人文社科類每0.5萬元核定1m2,自然科學(xué)類每1萬元核定1 m2。

學(xué)生科研補助用房,根據(jù)學(xué)生人數(shù)進行設(shè)定,本碩博的定額標準會有所不同,像北京大學(xué)、南開大學(xué)、山東大學(xué)等學(xué)校均使用此方法核算。

科研專項補貼用房方面,大部分學(xué)校為了激勵科研成果,都會設(shè)置專門的補貼用房,包括國家級重點實驗室、工程研究中心、重點研究基地、協(xié)同創(chuàng)新中心等設(shè)置一定的補貼面積,比如哈爾濱工業(yè)大學(xué)、山東大學(xué)、重慶大學(xué)、西南大學(xué)等高校。西南大學(xué)、浙江大學(xué)針對高層次人才也設(shè)置相應(yīng)的專項補貼面積。專項補貼面積跟學(xué)校的科研導(dǎo)向有關(guān),傾向于對需要鼓勵發(fā)展的領(lǐng)域設(shè)置相應(yīng)的補貼項目。

4.3.4 公共用房

公共用房指學(xué)院或科研機構(gòu)及其所屬單位使用和管理的資料室、會議室、檔案室等具有公共用途的用房。公共用房面積標準一般是根據(jù)各學(xué)院和科研機構(gòu)教職工在編總?cè)藬?shù)確定。重慶大學(xué)公共用房的核算標準為：定額面積=50 m2+實際在崗人員數(shù)×1 m2；定額面積=100 m2+實際在崗人員數(shù)×1 m2(文科、管理類學(xué)院)[7]。有的高校除考慮教職工人數(shù)外,還考慮學(xué)生數(shù)量。例如：西南大學(xué)按全日制在校學(xué)生數(shù)配置,1 000人以下,配置面積427 m2；超出1 000人部分,每人增加0.3 m2[4]。大部分高?；旧隙际遣捎蒙鲜鲞@兩種方式確定公共用房的配額標準。

4.3.5 其他用房

南開大學(xué)、北京大學(xué)等高校在制度中明確提出大型儀器設(shè)備補助用房,南開大學(xué)規(guī)定大型儀器設(shè)備(單價高于40萬元人民幣)每臺補助10 m2的定額面積；占地面積超過100 m2的單臺超大型儀器設(shè)備,每臺補助100 m2的定額面積。北京大學(xué)規(guī)定大型儀器設(shè)備(單價高于40萬元人民幣)每臺補助15 m2的定額面積。占地面積超過150 m2的單臺超大型儀器設(shè)備,定額面積按150 m2計算,150 m2以上面積不計入定額用房面積。

浙江大學(xué)設(shè)置了發(fā)展用房是指學(xué)校為解決高層次引進人才和交叉研究機構(gòu)(包括校設(shè)研究機構(gòu)、學(xué)科交叉平臺、重大科研項目等)用房需求而調(diào)整分配的公用房。四川大學(xué)設(shè)置了?？乜蒲袌F隊用房,主要用于解決引進高端人才用房、現(xiàn)有承擔國家重要項目并急需空間支持的科研團隊用房以及學(xué)校重點建設(shè)學(xué)科用房。哈工大出臺了科研周轉(zhuǎn)房管理細則,也是同樣的目的。三所學(xué)校均按項目制管理,由學(xué)校直接配置和管理。

浙江大學(xué)還率先提出了儲備用房的概念,指學(xué)校按照總教學(xué)科研用房的10%～20%在新建公用房和騰空公用房中預(yù)留儲備用房,各院系、校設(shè)研究機構(gòu)可根據(jù)實際情況預(yù)留發(fā)展用房,形成校院兩級儲備用房體系。此做法為學(xué)校的人才引進和發(fā)展預(yù)留了空間,值得借鑒。

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn),教學(xué)科研用房定額標準宜粗不宜細,過細的指標穩(wěn)定性弱,可操作性較差。公用房有償使用管理制度的目的并不是為了收費,而是通過經(jīng)濟手段合理有效地調(diào)配公共資源,過度細致的指標,只會讓管理陷入無謂的細節(jié)當中,有悖于有償使用管理制度的初衷。

4.4 公共服務(wù)用房和后勤保障用房

公共服務(wù)用房和后勤保障用房各學(xué)?；旧喜扇“葱枧渲玫墓芾碓瓌t,不規(guī)定核算標準。對于實施全成本核算的院校,比如浙江大學(xué)發(fā)布了“浙江大學(xué)支撐服務(wù)用房管理實施細則”,相應(yīng)建設(shè)標準參考建設(shè)部、原國家計委、原國家教委聯(lián)合下發(fā)的《普通高等學(xué)校建筑規(guī)劃面積指標》(建標〔1992〕245號)制定。

5 公用房收費方式及標準

5.1 收費方式

公用房有償使用的基礎(chǔ)是分類管理,定額核算。有了這兩個基礎(chǔ),有償使用的管理制度才具備了可操作性。目前大部分高校采取的是定額免費,超額收費的原則。一般的做法為①設(shè)立專項經(jīng)費賬戶；②固定時間核算定額和超額面積；③缺額面積進行經(jīng)費補貼；④ 超額用房費用學(xué)校、學(xué)院按一定比例劃入各自賬戶；或二級單位從相應(yīng)經(jīng)費中足額劃撥；或?qū)W校直接從二級單位預(yù)算經(jīng)費中扣除；⑤經(jīng)費來源為學(xué)校預(yù)算經(jīng)費、科研經(jīng)費、創(chuàng)收成本和經(jīng)營服務(wù)收入以及其他相關(guān)經(jīng)費[8]。學(xué)校收取的公用房資源使用費,可納入學(xué)校預(yù)算,作為部分單位公用房面積差額補貼及學(xué)校房屋維護、物業(yè)管理等支出；也可作為事業(yè)發(fā)展基金,返還給繳款單位。

部分高校實行階梯收費,比如北京大學(xué)、武漢理工大學(xué)、西南大學(xué)；也有少數(shù)高校如武漢大學(xué)、浙江大學(xué)、中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)等采取全成本核算,即所有的學(xué)校公用房都收取費用。

5.2 北京地區(qū)部分高校收費標準

公用房的有償使用收費標準有著明顯的地域性,因此本項目對北京地區(qū)高校的收費標準進行了調(diào)研,由于有些高校的收費標準并沒有在制度中體現(xiàn),以及大部分北京高校的國資處網(wǎng)站限制外網(wǎng)訪問,因此只查詢到以下6所高校的收費標準,其中2011年以后實施的有3所。

表2 北京地區(qū)部分高校公用房收費標準

表2(續(xù))

6 績效考核

大部分高校在公用房管理辦法中均會設(shè)置幾條獎懲措施,以保障有償使用管理制度的順利實施。而山東大學(xué)實施公用房使用績效考核,該校實施“山東大學(xué)辦學(xué)用房使用效益考核辦法”,主要針對辦學(xué)用房的管理水平和使用效益,分規(guī)范管理類指標和使用效益類指標兩類進行考核?？冃Э己说膶嵤┛梢猿浞终{(diào)動學(xué)院和科研機構(gòu)的公用房管理積極性。各高?？山梃b此做法,根據(jù)學(xué)校實際制定相應(yīng)的考核指標,有了可量化的績效考核指標,績效考核才能得以實施。

7 實施公用房有償使用管理制度的建議

(1) 結(jié)合實際,合理分類,制定標準。公用房有償使用管理制度的前提是分類管理,只有根據(jù)公用房的不同性質(zhì)、用途進行合理的分類,制定相應(yīng)的定額標準,才能建立統(tǒng)一的公用房使用評價指標。建議以《普通高等學(xué)校建筑面積指標》(1992、2008)和《黨政機關(guān)辦公用房建設(shè)標準》(發(fā)改投資[2014]2674號)為基本依據(jù)[9],結(jié)合學(xué)校實際房源情況,制定“公用房定額標準”。定額標準的制定需要與學(xué)院及相關(guān)部門加強溝通,廣泛聽取各方意見,對于定額核算的方法、學(xué)科系數(shù)等內(nèi)容達成共識,增強定編核算方法的科學(xué)性,減少后續(xù)工作的阻力。

(2) 摸清家底,建立機制,動態(tài)管理。全面掌握學(xué)校公用房資源的基本信息及狀態(tài),是公用房資源調(diào)配的基礎(chǔ)。建立包括房屋基本信息、使用情況的學(xué)校公用房管理系統(tǒng),方便校院兩級進行管理、信息更新,方便信息公開及監(jiān)督,實現(xiàn)房屋的動態(tài)管理。通過有償使用管理制度,建立合理的調(diào)配機制,逐步摸索出一套分配、管理、回收的運行機制[10]。

(3) 加強規(guī)劃,把握全局,著眼未來。學(xué)校應(yīng)根據(jù)公用房資源的實際情況以及建設(shè)發(fā)展規(guī)劃,對各校區(qū)的職能進行合理規(guī)劃,立足長遠,既要考慮存量資源,又要對新建資源進行統(tǒng)籌安排。既要保障教學(xué)、科研、辦公用房的穩(wěn)定,又要預(yù)留一定的機動用房、發(fā)展用房,以從容應(yīng)對用房的調(diào)整和新增的需求,支持學(xué)校各項工作的可持續(xù)發(fā)展。