中國(guó)社會(huì)福利發(fā)展綜述

沈文超

摘 要：我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，社會(huì)福利事業(yè)卻未跟上相應(yīng)的步伐。人口基數(shù)大，新生兒比例增加，人口老年化嚴(yán)重，殘疾人就業(yè)狀況不佳，而社會(huì)福利事業(yè)開(kāi)始時(shí)間晚，發(fā)展速度慢，發(fā)展方向爭(zhēng)議諸多。社會(huì)福利事業(yè)未來(lái)的路在何方？本文歸納出學(xué)術(shù)界前輩們研究推崇的三種福利模式：補(bǔ)缺型社會(huì)福利、適普型社會(huì)福利和普惠型社會(huì)福利，立足具體國(guó)情，給國(guó)家社會(huì)福利的發(fā)展提供些許思路。

關(guān)鍵詞：社會(huì)福利制度 補(bǔ)缺型 適普型 普惠型

引 言

社會(huì)福利發(fā)展是一個(gè)國(guó)家社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要內(nèi)容，推動(dòng)社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展是對(duì)社會(huì)公平與正義的追求，是建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要部分。中共十九大報(bào)告指出，堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生，增進(jìn)民生福祉是發(fā)展的根本目的。 [1]但我國(guó)社會(huì)現(xiàn)狀是新生人口在增加，人口老齡化愈加嚴(yán)重，。而中國(guó)社會(huì)福利事業(yè)開(kāi)始時(shí)間晚，發(fā)展速度慢，具體目標(biāo)定位不明確，覆蓋面有限。故本文通過(guò)在CNKI上搜索“社會(huì)福利”，閱讀總結(jié)2000年以來(lái)有關(guān)社會(huì)福利領(lǐng)域知名專家重要研究文獻(xiàn)以及一般學(xué)者中有創(chuàng)新理念的典型文獻(xiàn)，根據(jù)文獻(xiàn)研究?jī)?nèi)容歸納社會(huì)福利發(fā)展趨勢(shì)，給未來(lái)社會(huì)福利發(fā)展提供一些建議。

1 社會(huì)福利

社會(huì)福利是國(guó)家和社會(huì)為保障全體公民一定生活水平、滿足基本需要而提供的服務(wù)與采取的措施。相較于狹義的社會(huì)福利而言，廣義的社會(huì)福利享受對(duì)象不僅僅只有老年人、兒童和殘疾人等弱勢(shì)群體，而是全體公民，故具有社會(huì)性與公共性，其次，社會(huì)福利一般表現(xiàn)為財(cái)物補(bǔ)貼和提供服務(wù)的形式，主要包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和社會(huì)優(yōu)撫等保障措施以及收入補(bǔ)貼和建立福利機(jī)構(gòu)等措施，是一個(gè)包含眾多項(xiàng)目的完整體系。

我國(guó)的社會(huì)福利制度發(fā)展大致上經(jīng)歷了三個(gè)階段，第一階段是1949年至20世紀(jì)70年代，這是一個(gè)基于公平的階段，主要是政府和社會(huì)對(duì)特定的社會(huì)福利對(duì)象提供滿足他們基本生活需求的供養(yǎng)性社會(huì)福利項(xiàng)目，民政部門開(kāi)始成為社會(huì)福利的行政管理部門，設(shè)立收養(yǎng)性的福利院、精神病院等福利事業(yè)機(jī)構(gòu)，為殘疾人提供就業(yè)機(jī)會(huì)，解決基本生活保障問(wèn)題。但實(shí)際上這些措施只覆蓋了城鎮(zhèn)極少數(shù)特殊人群，占總?cè)丝诘?%不到。第二階段是20世紀(jì)80年代至90年代是基于發(fā)展的社會(huì)福利階段，這個(gè)階段主要強(qiáng)調(diào)個(gè)人在各項(xiàng)社會(huì)福利服務(wù)中應(yīng)付的責(zé)任，第三階段是21世紀(jì)以來(lái)的基于民生的社會(huì)福利階段，相對(duì)于經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，社會(huì)發(fā)展顯得嚴(yán)重滯后，社會(huì)矛盾突出、醫(yī)療、住房、教育、就業(yè)等民生問(wèn)題急需解決，社會(huì)福利自然而然就傾向于此。

2 文獻(xiàn)回顧

根據(jù)近20年來(lái)CNKI的文獻(xiàn)研究?jī)?nèi)容，針對(duì)我國(guó)社會(huì)福利發(fā)展制度，可以大致歸納出三種觀點(diǎn)：補(bǔ)缺型社會(huì)福利、適普型社會(huì)福利和普惠型社會(huì)福利。

2.1補(bǔ)缺型社會(huì)福利

1958年，沃倫斯基和萊博克斯所著的《工業(yè)社會(huì)與社會(huì)福利》中首次提出了社會(huì)福利兩分法：補(bǔ)缺型社會(huì)福利和制度型社會(huì)福利。[2]其中的補(bǔ)缺型社會(huì)福利是以政府責(zé)任為劃分依據(jù)，重視家庭和市場(chǎng)的作用，只有在家庭和市場(chǎng)功能都失靈時(shí)政府才會(huì)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。顧名思義，補(bǔ)缺型社會(huì)福利是“查漏補(bǔ)缺”的，所提供的社會(huì)福利是有限的，也是臨時(shí)的，享受福利的對(duì)象是部分特定人群，即“三無(wú)”老人、困境兒童和殘疾人三大弱勢(shì)群體，而非全體公民。猶如木桶理論，最短的那塊板決定木桶盛水的多少，只有保證了最困難的這部分人的生存條件，才能真正推動(dòng)社會(huì)的發(fā)展。這種社會(huì)福利的優(yōu)點(diǎn)在于有效滿足了需救濟(jì)的特定人群的需求，一定程度上節(jié)省了財(cái)政支出，也提高了救濟(jì)效率。

社會(huì)福利發(fā)展趨勢(shì)一定程度上是根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展走向的，我國(guó)社會(huì)福利發(fā)展在21世紀(jì)以來(lái)這個(gè)強(qiáng)調(diào)民生的大環(huán)境里也包含了幾個(gè)小時(shí)期，2003年之前效率為主、兼顧公平，2003年中國(guó)大陸人均GDP首次超過(guò)一千美元，社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段。自此，以景天魁教授為代表的專家學(xué)者開(kāi)始強(qiáng)調(diào)公平，2004年景天魁教授提出“底線公平”，這條底線也可稱之為分界線，線下是每個(gè)公民的基本權(quán)利，是生而為人賴以生存的基本生活保障，若未能達(dá)到，則需要國(guó)家和社會(huì)來(lái)提供所謂的福利，當(dāng)效率和公平的天平傾向于公平時(shí)，這部分群體在社會(huì)發(fā)展或是國(guó)家實(shí)施優(yōu)惠政策時(shí)首要考慮的對(duì)象，換種說(shuō)法，這就是補(bǔ)缺型社會(huì)福利中為應(yīng)當(dāng)“補(bǔ)”的特定群體提供社會(huì)福利。[3]以李艷軍、王瑜等為代表的學(xué)者在同時(shí)期提出了新自由主義的社會(huì)福利思想，并直接指明補(bǔ)缺型社會(huì)福利是我國(guó)社會(huì)福利制度改革的新選擇。[4]

2.2適普型社會(huì)福利

適普型社會(huì)福利簡(jiǎn)單的說(shuō)就是在原有補(bǔ)缺型社會(huì)福利的基礎(chǔ)上擴(kuò)大享受福利對(duì)象的范圍，將補(bǔ)缺型社會(huì)福利政策的享受對(duì)象擴(kuò)大到全體老人、困境兒童及殘疾人。如果說(shuō)2003年時(shí)社會(huì)福利發(fā)展步入正軌的第一步，那么2008年則是社會(huì)福利事業(yè)轉(zhuǎn)型的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。2007年國(guó)家民政部副部長(zhǎng)竇玉沛提出中國(guó)將推進(jìn)社會(huì)福利由補(bǔ)缺型向適普型轉(zhuǎn)變?cè)O(shè)想以加快我國(guó)的社會(huì)福利職業(yè)發(fā)展，次年，民政部提出發(fā)展適普型社會(huì)福利的戰(zhàn)略。從此，適普型社會(huì)福利制度正式隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型走上發(fā)展之路。

眾專家學(xué)者提出了具有建設(shè)性的觀點(diǎn)。代恒猛教授提出社會(huì)福利改革的目標(biāo)定位是兼顧補(bǔ)缺型社會(huì)福利理念的普惠型的福利制度，是一種適度“普惠型”的社會(huì)福利發(fā)展模式，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的適度“普惠型”社會(huì)福利體系，強(qiáng)調(diào)的是普遍性、適度性和多層次性。[5]王思斌教授認(rèn)為適普型社會(huì)福利制度的建立是我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)道路上的必然要求，并在此基礎(chǔ)上提出了構(gòu)建適度普惠型社會(huì)福利制度的基本要素與基本要求。[6] 張映芹教授所提出的建立具有中國(guó)特色的“廣覆蓋、低水平、適度性”普惠型社會(huì)福利，在概念上模糊了適度普惠型社會(huì)福利與普惠型社會(huì)福利之間的差異，本質(zhì)上其實(shí)與適普型社會(huì)福利是無(wú)差別的，而這種恰恰是最符合我國(guó)當(dāng)前國(guó)情的社會(huì)福利制度。林閩鋼教授研究了建立適普型社會(huì)福利的必要性與可行性，在目標(biāo)、功能、原則、范圍、路徑和框架六個(gè)方面對(duì)整個(gè)社會(huì)福利體系進(jìn)行了戰(zhàn)略定位，指出福利社會(huì)化改革一直在路上，要推動(dòng)社會(huì)福利的制度化、體系化建設(shè)。[7]

2.3普惠型社會(huì)福利

普惠型社會(huì)福利，是根據(jù)公民身份提供給全體公民的社會(huì)福利，沒(méi)有時(shí)間和特定享受福利對(duì)象的限制，穩(wěn)定性和持續(xù)性也相對(duì)較強(qiáng)，與補(bǔ)缺型和適普型社會(huì)福利相比，所需經(jīng)費(fèi)支出較大，這也正是普惠型社會(huì)福利反對(duì)派學(xué)者們擔(dān)心的問(wèn)題之一，費(fèi)用開(kāi)支大，另外借鑒高福利國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，人們?nèi)菀谆加小案吒＠　?，例如瑞典的“高稅收、高福利”的“瑞典模式”，政府?fù)擔(dān)全民性、均平性的高福利，財(cái)政壓力大，過(guò)于慷慨的福利已經(jīng)對(duì)人們的工作動(dòng)機(jī)和社會(huì)道德規(guī)范造成了侵蝕，但畢竟是少數(shù)部分，不得不肯定的是瑞典公民的生活水平和幸福指數(shù)是相當(dāng)高的，這個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展都是走在世界前端的。

李迎生教授指明我國(guó)現(xiàn)在處于建構(gòu)普惠型社會(huì)福利制度的重要階段，“基本公共服務(wù)均等化”為建立普惠型社會(huì)福利制度提供了可行性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利制度的城鄉(xiāng)整合、地域整合、人群整合和階層整合，完善財(cái)政投入機(jī)制，改變傳統(tǒng)的社會(huì)福利提供模式。[8]鄭功成教授的觀點(diǎn)是人們對(duì)國(guó)家社會(huì)福利事業(yè)的誤解，如福利恐懼癥、社會(huì)福利社會(huì)責(zé)任論等，影響了人們對(duì)高福利的追求，阻礙了社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展，普惠型社會(huì)福利是大勢(shì)所趨，急需解決的是改變?nèi)藗兊恼J(rèn)識(shí)誤區(qū)。[9]關(guān)信平教授表示高福利模式可能成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力，而并非完全制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)方式發(fā)生轉(zhuǎn)變的大社會(huì)背景下，社會(huì)福利水平的提升對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治等方面都具有一定意義，故應(yīng)該以更加積極的態(tài)度去提升公共服務(wù)均等化水平，優(yōu)化社會(huì)福利的體制機(jī)制，并且提高社會(huì)服務(wù)運(yùn)行的效率。[10]

3 結(jié)論

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，2017年年末我國(guó)總?cè)丝跀?shù)達(dá)139008萬(wàn)人，其中0-15歲（含不滿16周歲）人數(shù)達(dá)24719萬(wàn)人，較前一年增長(zhǎng)1.1%，60周歲及以上人口數(shù)達(dá)24090萬(wàn)人，較前一年增長(zhǎng)4.3%，其中65周歲及以上人數(shù)達(dá)16831萬(wàn)人，較前一年增長(zhǎng)12.2%。[11]目前我國(guó)各類殘疾人總數(shù)已達(dá)8500萬(wàn)，但各類殘疾人的城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)僅430.2萬(wàn)，農(nóng)村殘疾人僅1678.0萬(wàn)在業(yè)，其中1323.2萬(wàn)殘疾人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)，全國(guó)城鎮(zhèn)就業(yè)殘疾人人數(shù)和城鎮(zhèn)新就業(yè)殘疾人數(shù)在逐年減少，呈現(xiàn)就業(yè)率、就業(yè)層次和收入水平都偏低的“三低”狀況。

新生兒比例增加，人口老年化愈加嚴(yán)重，殘疾人就業(yè)狀況不佳，無(wú)論是在過(guò)去、當(dāng)前又或是對(duì)未來(lái)發(fā)展的要求，這三大特殊群體毋庸置疑是社會(huì)福利重點(diǎn)保障的對(duì)象，根據(jù)十八大報(bào)告要求到2020年全面建成小康社會(huì)、十九大報(bào)告指出從現(xiàn)在到2020年是全面建成小康社會(huì)決勝期，要想實(shí)現(xiàn)建成小康社會(huì)的預(yù)想，當(dāng)下要做的是推動(dòng)社會(huì)福利的發(fā)展，加強(qiáng)福利力度，提高福利保障水平。

從本質(zhì)上講，補(bǔ)缺型、適普型和普惠型社會(huì)福利是不矛盾的，甚至是互為補(bǔ)充的，從補(bǔ)缺型到適普型到普惠型社會(huì)福利是一個(gè)過(guò)程，是一個(gè)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展社會(huì)進(jìn)步的過(guò)程，經(jīng)濟(jì)作為基礎(chǔ)發(fā)展起來(lái)了，下一步便是充分利用這些資金資源去完善基本社會(huì)保障體系，取之于民用之于民，滿足民生需要。

采用哪一種社會(huì)福利模式的影響因素有很多，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、國(guó)家政策以及社會(huì)福利享受對(duì)象等，這些影響因素之間是相對(duì)應(yīng)的，與采用的福利模式也是相對(duì)應(yīng)的。2008年之前，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的初期，經(jīng)濟(jì)作為基礎(chǔ)無(wú)法承擔(dān)普惠型社會(huì)福利，自然而然采用補(bǔ)缺型，彌補(bǔ)那些無(wú)法滿足基本生存需要或是生活條件急需改善的部分人群，起到基本生活保障的作用。2008年民政部提出向適普型社會(huì)福利轉(zhuǎn)變，政策的變動(dòng)導(dǎo)致了原先的補(bǔ)缺型社會(huì)福利不再繼續(xù)起作用，也可說(shuō)是換種形式起作用。而普惠型社會(huì)福利則更適合經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家，國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施完備，公民生活有保障，如同馬斯洛的需要層次論，這是將范圍從個(gè)人擴(kuò)展為群體，當(dāng)群體的基本生理需要得到滿足后，下一階段便是追求更高階段的需要。

至今，社會(huì)福利制度也一直在探索、在完善，學(xué)術(shù)界也一直在探討、在爭(zhēng)論究竟哪種福利模式最優(yōu)。筆者認(rèn)為，既然每種模式都有各自相應(yīng)的存在環(huán)境，則可以根據(jù)具體的發(fā)展情況而定。2017年我國(guó)GDP總數(shù)為131735.85億美元，位居世界第二，人均GDP 為9481.88美元，約為59261.76元，世界排名第七十。[12]從數(shù)據(jù)中可以看出，面對(duì)這人口基數(shù)大、貧富差距懸殊的國(guó)情，適普型社會(huì)福利是符合國(guó)家政策走向的福利制度，也必然是當(dāng)下最有實(shí)際作用的福利制度。故本文觀點(diǎn)是，按照2020年全面進(jìn)入小康社會(huì)的目標(biāo)預(yù)想，可以以2020年為界限，2020年之前綜合補(bǔ)缺型和普惠型的理念，以適普型社會(huì)福利為主，著力補(bǔ)全有欠缺的地方，就如同彭華民教授所提出的組合式普惠型社會(huì)福利模式，依如今的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，到2020年步入全面小康社會(huì)時(shí)，全體公民的生活水平都有了質(zhì)的提升，就如同當(dāng)初補(bǔ)缺型社會(huì)福利轉(zhuǎn)型至適普型社會(huì)福利一樣，適普型社會(huì)福利轉(zhuǎn)型至普惠型社會(huì)福利亦是必然趨勢(shì)，這是一個(gè)大的福利體系優(yōu)化完善的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中要注意的是，社會(huì)福利發(fā)展要引領(lǐng)正確的民眾福利觀念，要與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，要政府主導(dǎo)、市場(chǎng)家庭及社會(huì)團(tuán)體組織等共同負(fù)擔(dān)。

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