我國“美麗國土”建設(shè)評(píng)價(jià)研究

■ 羅世興

（1.中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.國土資源部資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 101149）

黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局，提出努力建設(shè)“美麗中國”。黨的十八屆五中全會(huì)提出了五大新發(fā)展理念，推進(jìn)“美麗中國”建設(shè)。國土資源是生態(tài)系統(tǒng)的主體構(gòu)成要素、重要空間載體和生態(tài)保護(hù)的主要對(duì)象?！度珖鴩临Y源規(guī)劃綱要（2016—2030）》提出了加快構(gòu)建“安全、和諧、開放、協(xié)調(diào)、富有競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展的美麗國土”的總體目標(biāo)。2018年全國國土資源工作會(huì)議明確了加快建設(shè)安全、綠色、高效、法治、和諧的“美麗國土”。建設(shè)“美麗國土”不僅為“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)提供有力支持和基礎(chǔ)保障，也是新時(shí)代推進(jìn)國土資源事業(yè)改革，提升工作水平的重要抓手和目標(biāo)指引。做好美麗國土建設(shè)績(jī)效評(píng)估與考核是一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)工作。如何選擇合適指標(biāo)表征、評(píng)價(jià)“美麗國土”建設(shè)成效，這是本文所嘗試解決的問題。

1 文獻(xiàn)回顧

當(dāng)前，我國“美麗國土”建設(shè)正在向全面、綜合、協(xié)調(diào)、差異化進(jìn)軍，但研究尚處于起步階段，學(xué)者們更多從土地利用與空間規(guī)劃角度定性地探討，缺乏定量評(píng)價(jià)研究。鄖文聚[1]從國土空間戰(zhàn)略規(guī)劃、土地節(jié)約集約利用、土地整治與修復(fù)、創(chuàng)新體制機(jī)制角度分析了“美麗中國”的土地支撐。楊冬生[2]從土地節(jié)約集約利用角度提出構(gòu)建多方參與的“美麗國土”新機(jī)制。也有學(xué)者基于土地管理討論了“建設(shè)美麗國土，共筑生態(tài)文明”的意義與途徑[3]。劉大全[4]從國土資源規(guī)劃、要素合理配置、脫貧攻堅(jiān)角度分析了新時(shí)代規(guī)劃建設(shè)美麗國土的要求。何賢杰[5]從加強(qiáng)資源生態(tài)管理，實(shí)施資源立國戰(zhàn)略角度探討美麗中國建設(shè)。更多研究從綠色、高效、和諧等單一角度探討土地利用與資源開發(fā)[6-10]。糧食安全與資源安全的研究集中于安全形勢(shì)評(píng)價(jià)與預(yù)警、關(guān)鍵影響因素分析及保障機(jī)制構(gòu)建[11-16]。

2018年全國國土資源工作會(huì)議提出的“美麗國土”包含安全、綠色、高效、法治、和諧五大特征。其中，安全是構(gòu)成國家安全的重要基石；綠色是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必要條件；高效是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重要手段；法治是落實(shí)依法治國的重要舉措；和諧是落實(shí)共享理念的必然要求。因此，本文將基于安全國土、綠色國土、高效國土、法治國土、和諧國土進(jìn)行指標(biāo)體系構(gòu)建和實(shí)證研究。

2 指標(biāo)體系與模型

2.1 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇應(yīng)遵循系統(tǒng)性、科學(xué)性、可得性、可比性、獨(dú)立性等原則。“美麗國土”建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及資源開發(fā)、保護(hù)與整治等多方面。因此，所選擇指標(biāo)應(yīng)反映“美麗國土”建設(shè)的有機(jī)構(gòu)成，有可靠數(shù)據(jù)來源，統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)口徑；同時(shí)，應(yīng)盡量保持相對(duì)的互相獨(dú)立性。

本文所構(gòu)建的“美麗國土”建設(shè)水平的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系共有5個(gè)準(zhǔn)則層、10個(gè)亞準(zhǔn)則層、40個(gè)具體指標(biāo)（詳見表1）。其中相對(duì)指標(biāo)33個(gè)，絕對(duì)指標(biāo)7個(gè)；正向指標(biāo)34個(gè)，逆向指標(biāo)6個(gè)。每個(gè)準(zhǔn)則層均有8個(gè)具體指標(biāo)，每個(gè)亞準(zhǔn)則層均有4個(gè)具體指標(biāo)。其中，安全國土包含資源保障和糧食安全；綠色國土涵蓋生態(tài)修復(fù)和綠色生產(chǎn)；高效國土涉及礦產(chǎn)開發(fā)與土地利用的集約節(jié)約；法治國土包含國土資源法制體系完善與執(zhí)法監(jiān)督有效；和諧國土包含民生保障與礦區(qū)建設(shè)。需要說明的是，糧食安全中暫時(shí)沒有考慮新增高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田等因素，也沒有考慮農(nóng)用（化肥）礦產(chǎn)的保障問題。而相關(guān)國土風(fēng)險(xiǎn)與災(zāi)害因素，目前暫時(shí)沒有放入安全國土目標(biāo)中，而是放在和諧國土層。

2.2 數(shù)據(jù)來源及處理

指標(biāo)數(shù)據(jù)來源于2010—2016年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國國土資源年鑒》《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國礦產(chǎn)資源報(bào)告》《中國農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》以及國務(wù)院、國土資源部網(wǎng)站。指標(biāo)數(shù)據(jù)采用極差法進(jìn)行歸一化處理，消除量綱影響，公式為：

2.3 評(píng)價(jià)方法的選取

客觀賦權(quán)法雖能客觀反映指標(biāo)數(shù)據(jù)對(duì)總體樣本的貢獻(xiàn)，但所得權(quán)重與實(shí)際重要性差距較大。主觀賦權(quán)法能結(jié)合專家的經(jīng)驗(yàn)判斷并經(jīng)過一定檢驗(yàn)，既反映現(xiàn)實(shí)也符合邏輯。層次分析法（AHP法）是一種應(yīng)用廣泛的權(quán)重決策分析方法。本文將采用AHP法進(jìn)行評(píng)價(jià)，步驟為：

(1)構(gòu)建層次結(jié)構(gòu)，采用1～9標(biāo)度法，每個(gè)層級(jí)根據(jù)對(duì)上個(gè)層次的重要性，構(gòu)造兩兩比較判斷矩陣A=(aij)m×n；

表1 “美麗國土”建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及指標(biāo)權(quán)重

(5)進(jìn)行一致性檢驗(yàn)：判斷矩陣不一致程度指標(biāo)Ic=(λmax-n)/(n-1)，引入“平均隨機(jī)一致性指標(biāo)”IR（IR值見表2），計(jì)算隨機(jī)一致性指數(shù)R=Ic/IR，若R＜0.1，則通過一致性檢驗(yàn)，反之則重新調(diào)整判斷矩陣。邀請(qǐng)專家進(jìn)行打分，運(yùn)用層次分析法所得指標(biāo)權(quán)重見表1。

表2 平均隨機(jī)一致性指標(biāo)

“美麗國土”建設(shè)水平的綜合得分F(x)等于歸一化后的指標(biāo)值（x'ij）乘以各指標(biāo)權(quán)重（wij），再逐層累計(jì)求和，計(jì)算公式為：

F(x)∈[0，1]，且值越大，說明“美麗國土”建設(shè)水平越高，反之則越低。將得分均等分為五個(gè)等級(jí)，見表3。

表3 綜合得分等級(jí)劃分

3 結(jié)果分析

3.1 綜合得分

基于前文的指標(biāo)體系，評(píng)價(jià)方法對(duì)2010—2015年我國“美麗國土”建設(shè)水平進(jìn)行實(shí)證分析，評(píng)價(jià)結(jié)果見圖1。

由圖1可知，2010—2015年我國“美麗國土”建設(shè)水平呈現(xiàn)“先降后升再降”的“S”型增長(zhǎng)趨勢(shì)?！懊利悋痢苯ㄔO(shè)綜合得分由2010年的0.4369逐步下降到2012年的0.3882，而后提高至2014年的0.6421的最大值，2015年出現(xiàn)下滑。綜合得分主要介于0.4與0.6之間，說明當(dāng)前我國“美麗國土”建設(shè)主要處于中等水平，各組成要素處于互相磨合階段，勉強(qiáng)協(xié)調(diào)。其中，2012年為較低水平，2014年剛達(dá)到較好水平，各組成間的良性互動(dòng)還未形成。2015年綜合得分比2010年提高34.93%，年均提升6.17%。得分的變異系數(shù)（CV值）反映各項(xiàng)國土建設(shè)的穩(wěn)定性。穩(wěn)定性由高到低依次為法治國土（8.53%）、安全國土（13.48%）、美麗國土（19.89%）、綠色國土（33.49%）、和諧國土（35.54%）和高效國土（36.15%）。

3.2 分項(xiàng)得分

五大國土建設(shè)分項(xiàng)得分上，安全國土以2011年為最低點(diǎn)，呈現(xiàn)波動(dòng)式緩慢上升。2010—2015年綠色國土、高效國土增長(zhǎng)與“美麗國土”總體增長(zhǎng)類似，均以2012年（最低點(diǎn)）、2014年（最高點(diǎn)）為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，呈現(xiàn)“先降后增再降”的態(tài)勢(shì)。法治國土處于逐步下降的趨勢(shì)。和諧國土以2011年為最低點(diǎn)，而后逐步提升，到2015年達(dá)到最大，見圖1。若根據(jù)歷年五大國土得分最小項(xiàng)定義年度滯后類型，那么2010年、2013年為高效滯后型，2011年為和諧滯后型，2012年為綠色滯后型，2014年、2015年為法治滯后型。十大亞準(zhǔn)則得分平均增速最快的是礦區(qū)建設(shè)（34.26%）和生態(tài)修復(fù)（17.20%），下降最快的是制度建設(shè)（-13.34%）和資源保障（-6.62%）。

圖1 2010—2015年我國“美麗國土”建設(shè)得分及各準(zhǔn)則層得分情況

安全國土得分由2010年的0.1042減少到2011年的0.0832，2012年提高到0.1280的最大值，而后逐步下降到2015年的0.1100，總體僅增長(zhǎng)5.57%，年均增長(zhǎng)1.09%。這主要因?yàn)橘Y源保障得分總體下降29.04%，見圖2。2015年煤炭、石油、天然氣查明資源儲(chǔ)量平均增速為6年最低，僅為3.11%。2015年地勘投入嚴(yán)重下滑，同比下降18.70%，是2014年降幅的2.13倍。糧食安全得分5年間年均增長(zhǎng)12.70%。

綠色國土得分由2010年的0.0898減少到2012年的0.0483，而后增長(zhǎng)到2014年的0.1367，2015年下滑為0.1165，總體增幅為29.66%，年均增長(zhǎng)5.33%。這主要得益于生態(tài)修復(fù)得分的大幅提升，其年均增幅達(dá)到17.20%。節(jié)能減排得分出現(xiàn)小幅下降，年均下降2.07%。2015年除土地整治新增農(nóng)用地比重、地質(zhì)遺跡與地質(zhì)公園建設(shè)強(qiáng)度得分最低外，其余指標(biāo)得分較高，特別是森林覆蓋率、國家級(jí)綠色礦山比重及采礦業(yè)單位產(chǎn)值能耗均為6年最高。

2015年高效國土得分為0.1388，比2010年提升105.33%，年均增幅為15.48%。這主要受益于資源開發(fā)和土地利用節(jié)約集約得分的快速提升，兩者年均增長(zhǎng)率分別為15.49%和15.47%。2015年非油氣礦產(chǎn)綜合利用率、建設(shè)用地非劃撥出讓比重分別為5.89%和41.79%，均為6年最低。其余指標(biāo)均得到明顯提升，得分較高。

2015年法治國土得分為0.0819，比2010年下降24.05%，年均下降5.35%。這主要是受制度建設(shè)得分下降的影響，其年均下降13.34%。執(zhí)法監(jiān)督得分年均提升2.91%，表明國土資源領(lǐng)域執(zhí)法監(jiān)督水平有所提高。2015年法律文件頒布與修訂、部門規(guī)章頒布與修訂、土地違法結(jié)案率分別僅4項(xiàng)、1項(xiàng)和77.99%，為6年最低。部門規(guī)范性文件頒布與修訂也得分較低，這說明法制建設(shè)亟待提升。

圖2 2010—2015年我國“美麗國土”建設(shè)亞準(zhǔn)則層得分情況

和諧國土得分是五大國土中增長(zhǎng)最快的。2015年其得分為0.1424，在五大國土中得分最高，比2010年提高110.97%，年均增長(zhǎng)16.10%。這主要受益于礦區(qū)建設(shè)的有效提升，其得分由2010年的0.0176提升到2015年的0.0767，年均增長(zhǎng)34.26%。同期民生保障則由0.0499提高到0.0657，保持5.65%的年均增速。其中，2015年礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)指標(biāo)保證金返還率僅為0.675%，遠(yuǎn)低于2014年16.38%，略高于2010年的0.12%。

4 結(jié)論與討論

本文基于“美麗國土”特征，選擇關(guān)鍵指標(biāo)構(gòu)建了我國“美麗國土”建設(shè)評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系，并運(yùn)用層次分析法進(jìn)行了實(shí)證，得出以下主要結(jié)論：

(1)“美麗國土”是新時(shí)代國土資源工作的總體目標(biāo)，涉及礦產(chǎn)開發(fā)、土地利用等多方面，具有“安全、綠色、高效、法治、和諧”特征。因此，其建設(shè)水平應(yīng)從安全國土、綠色國土、高效國土、法治國土、和諧國土進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)。

(2)“美麗國土”建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系由5個(gè)準(zhǔn)則層、10個(gè)亞準(zhǔn)則層及40個(gè)具體指標(biāo)構(gòu)成。評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取應(yīng)遵循系統(tǒng)性、科學(xué)性、可得性、可比性、獨(dú)立性等原則。所選指標(biāo)以相對(duì)指標(biāo)為主，絕對(duì)指標(biāo)為輔，客觀反映其所涵蓋內(nèi)容。

(3)實(shí)證分析表明2010—2015年我國“美麗國土”建設(shè)水平呈現(xiàn)“S”型波動(dòng)式上升?？傮w處于中等水平，各組成尚未形成良性互動(dòng)，盡管2014年達(dá)到較好水平。其中，安全國土保持穩(wěn)定，綠色國土緩慢增長(zhǎng)，高效國土與和諧國土增長(zhǎng)迅速，法治國土緩慢下滑。2010年、2013年為高效滯后型，2011年為和諧滯后型，2012年為綠色滯后型，2014年、2015年為法治滯后型。資源保障、制度建設(shè)是當(dāng)前我國“美麗國土”建設(shè)的弱點(diǎn)，應(yīng)成為下一步工作的重點(diǎn)。

(4)“美麗國土”建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其概念定義、機(jī)制途徑、構(gòu)成間的耦合互動(dòng)等研究仍有待進(jìn)一步深化。本研究雖提供了一種可行的量化評(píng)價(jià)方案，但未對(duì)如何系統(tǒng)建設(shè)“美麗國土”、如何實(shí)現(xiàn)內(nèi)部良性互動(dòng)等進(jìn)行探討，有待進(jìn)一步深入研究。