“城中村”社區(qū)治理能力提升研究

王菊娥 陳月璇 王丹陽(yáng)

摘要：“城中村”社區(qū)治理是當(dāng)代中國(guó)城市治理面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)，青島開(kāi)發(fā)區(qū)是一個(gè)典型的從農(nóng)村發(fā)展起來(lái)的新興城區(qū)，“城中村”特征比較突出，社區(qū)治理存在治理主體不清、機(jī)制不完善等問(wèn)題。青島開(kāi)發(fā)區(qū)應(yīng)通過(guò)轉(zhuǎn)換政府角色、構(gòu)建新型社區(qū)自治組織體系、構(gòu)建社區(qū)參與機(jī)制等措施，才能創(chuàng)建生態(tài)良好、人民安居樂(lè)業(yè)的和諧社區(qū)。

Abstract： Community governance in "villages in city" is an important task facing the governance of contemporary Chinese cities. Qingdao Development Zone is a typical emerging city that has developed from rural areas. The characteristics of "villages in cities" are prominent， and there are problems such as unclear main body in community governance and imperfect mechanisms. In order to create a harmonious community with sound ecology and people living and working in peace， the Qingdao Development Zone should adopt such measures as transforming the role of the government， building a new type of community autonomy organization system， and building a community participation mechanism.

關(guān)鍵詞：青島；“城中村”；社區(qū)治理；和諧

Key words： Qingdao；"village in city"；community governance；harmony

中圖分類(lèi)號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2018）20-0121-02

0 引言

隨著中國(guó)改革開(kāi)放的不斷深入，各地城市化進(jìn)程不斷加快，許多地方在形式上實(shí)現(xiàn)了城市化，成為城市里的一部分，然而其社會(huì)的深層結(jié)構(gòu)方面依然存在濃濃的農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，這種亦城亦村的社區(qū)，即“城中村”。“城中村”的出現(xiàn)帶來(lái)了大量的行政管理問(wèn)題，制約了城市化水平的提高。青島開(kāi)發(fā)區(qū)也經(jīng)歷著“城中村”社區(qū)治理這一復(fù)雜歷程。

1 青島開(kāi)發(fā)區(qū)“城中村”社區(qū)治理現(xiàn)狀

青島開(kāi)發(fā)區(qū)是一個(gè)典型的從農(nóng)村發(fā)展起來(lái)的新興城區(qū)，下轄6個(gè)街道辦事處， “城中村”將近有60個(gè)，主要分為三類(lèi)：尚未實(shí)施村莊改造的農(nóng)村社區(qū)，主要包括被中心城區(qū)和被工業(yè)區(qū)包圍的，比如岔河村、大煉油附近的小石頭村等；已實(shí)施改造，但尚未進(jìn)行村集體資產(chǎn)改制，如長(zhǎng)江路、黃島大部分社區(qū)；正在實(shí)施改造的，主要集中在薛家島辦事處轄區(qū)。

目前，青島開(kāi)發(fā)區(qū)“城中村”社區(qū)既涵蓋城市建成區(qū)，又包含大量農(nóng)村區(qū)域，從組織和行政管理結(jié)構(gòu)上看，青島市開(kāi)發(fā)區(qū)“城中村”社區(qū)的管理結(jié)構(gòu)具有明顯的城鄉(xiāng)二元特征，原鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)者和執(zhí)行人員的管理工作依然延用過(guò)去的做法，包括管理對(duì)象、管理方式、管理要求及管理手段等，該區(qū)內(nèi)存在兩種管理模式，即區(qū)——鎮(zhèn)——村委會(huì)和區(qū)——街道辦事處——居委會(huì)，使得“城中村”社區(qū)的治理不到位。

2 青島市開(kāi)發(fā)區(qū)“城中村”社區(qū)治理存在的主要問(wèn)題

2.1 社區(qū)治理主體、結(jié)構(gòu)、職能不清

第一，治理主體單一。政府是社區(qū)的唯一主體，憑借自身強(qiáng)勢(shì)的行政命令和壟斷的社區(qū)資源，在社區(qū)管理中具有較高的權(quán)威，使得其他參與到社區(qū)管理工作中的相關(guān)組織無(wú)法發(fā)揮自身價(jià)值，未形成社區(qū)多中心治理體制，久而久之，這些組織的參與社區(qū)管理的積極性必然大打折扣。第二，結(jié)構(gòu)不合理。街道居委會(huì)雖然組織較多，但是缺乏權(quán)威性，使得其力量有限；過(guò)于依賴(lài)政府，社會(huì)團(tuán)隊(duì)及中介性社會(huì)組織發(fā)育不足；同屬一個(gè)社區(qū)的企事業(yè)單位，其管理主要由其上級(jí)主管行政部門(mén)負(fù)責(zé)，形成“條塊分割”的局面。第三，管理職能不明確。在社區(qū)組織體系中黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位無(wú)法得到良好體現(xiàn)；在社區(qū)中政府行政管理職能表現(xiàn)為“各自為政、群龍無(wú)首”；社區(qū)自治水平低，社區(qū)居委會(huì)職能錯(cuò)位。

2.2 社區(qū)治理機(jī)制缺乏

第一，居民參與力度、深度、廣度不夠。居民社區(qū)參與機(jī)制還沒(méi)有從實(shí)質(zhì)上將居民行為完全納入進(jìn)來(lái)，社區(qū)對(duì)其駐區(qū)內(nèi)的單位約束力不夠，盡管很多單位都依托一個(gè)社區(qū)，但是這些單位的管理權(quán)依然屬于其本系統(tǒng)和本行業(yè)，社區(qū)對(duì)其的管理權(quán)較小。除此之外，統(tǒng)一社區(qū)中的各個(gè)單位之間嚴(yán)重缺乏溝通和交流，如此是不利于社區(qū)參與機(jī)制的完善。第二，缺乏穩(wěn)定可靠的財(cái)力籌集機(jī)制?，F(xiàn)階段青島市社區(qū)建設(shè)及發(fā)展資金來(lái)源還存在諸多亟待完善的地方，并未形成固定的投資方式，相關(guān)工作的開(kāi)展多是依靠街居經(jīng)濟(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，缺乏穩(wěn)定可靠的財(cái)力籌集機(jī)制。第三，缺乏社區(qū)服務(wù)功能的協(xié)調(diào)機(jī)制。多數(shù)社區(qū)服務(wù)商業(yè)化傾向嚴(yán)重；社區(qū)管理及服務(wù)涉及方面眾多，但具體劃分標(biāo)準(zhǔn)并未形成統(tǒng)一；公益與經(jīng)營(yíng)服務(wù)的區(qū)別未能劃清，安全保衛(wèi)、社會(huì)治安收費(fèi)養(yǎng)保安成為經(jīng)營(yíng)性服務(wù)等。

2.3 社區(qū)治理理念不到位

當(dāng)前在青島市開(kāi)發(fā)區(qū)社區(qū)治理中，政府一直處于“社區(qū)行政”的慣性思維中，并未意識(shí)到授權(quán)、放權(quán)及分權(quán)的重要性，久而久之，在這種思路引導(dǎo)下管理的社區(qū)極易出現(xiàn)政府錯(cuò)位、缺位及越位問(wèn)題，基層社區(qū)無(wú)法在該形勢(shì)下得到良好發(fā)展。此外，社區(qū)中還存在街道制、單位制等理念，這些落后的理念違背了建設(shè)協(xié)商民主型社區(qū)的理念。

2.4 社區(qū)工作者身份重疊

青島開(kāi)發(fā)區(qū)社區(qū)工作者既由街道聘任，接受街道政府的直接領(lǐng)導(dǎo)，又要通過(guò)社區(qū)居民的選舉，接受廣大社區(qū)居民的監(jiān)督，形成了其一方面代表政府，另一方面又代表社區(qū)居民，如此社區(qū)工作者極易分不清楚居民自治工作和行政工作。

3 完善青島市開(kāi)發(fā)區(qū)“城中村”社區(qū)治理的措施

3.1 改革社區(qū)治理體制

第一，青島開(kāi)發(fā)區(qū)政府應(yīng)轉(zhuǎn)換政府角色，做好各項(xiàng)社區(qū)治理角色，包括社區(qū)中介組織培養(yǎng)者、社區(qū)發(fā)展宏觀管理者、社區(qū)建設(shè)財(cái)力支撐者、社區(qū)服務(wù)組織協(xié)調(diào)者等。第二，構(gòu)建新型社區(qū)自治組織體系，具體包括社區(qū)居民委員會(huì)、社區(qū)協(xié)商議事會(huì)、社區(qū)成員代表大會(huì)、社區(qū)黨組織、社區(qū)居民自治組織等。第三，建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主管、民政部門(mén)牽頭的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，要求各相關(guān)部門(mén)積極配合。第四，培育多樣的社區(qū)中介組織，如業(yè)主委員會(huì)、娛樂(lè)健身團(tuán)體、慈善機(jī)構(gòu)、社區(qū)基金會(huì)、社區(qū)自愿者協(xié)會(huì)等。第五，充分發(fā)揮轄區(qū)單位在社區(qū)治理中打造“以人為本”軟環(huán)境、提高社區(qū)居民素質(zhì)、就業(yè)等作用。

3.2 優(yōu)化社區(qū)治理機(jī)制

第一，完善青島開(kāi)發(fā)區(qū)政府主導(dǎo)作用，做好社區(qū)規(guī)劃、政策支持、務(wù)實(shí)服務(wù)、公共財(cái)政、培育自治等方面的治理機(jī)制。第二，培育廣泛的社區(qū)參與機(jī)制。如：健全居民代表會(huì)議制度，構(gòu)建居民參與平臺(tái)，讓更多居民參與到社區(qū)志愿者隊(duì)伍中去；完善民主選舉、決策、管理和監(jiān)督制度，拓寬途徑和渠道使更多居民有機(jī)會(huì)參與到其中；在街道辦事處和居委會(huì)分別建立“民意調(diào)查”、“居民議事會(huì)”等；將社區(qū)相關(guān)行政工作內(nèi)容公開(kāi)，建立社區(qū)居民直接評(píng)議街道辦事處和居委會(huì)工作和街道和居委會(huì)干部制度；考慮使現(xiàn)行的人民代表大會(huì)制度有必要與社區(qū)建設(shè)相互銜接、相互配合；通過(guò)社區(qū)網(wǎng)站、QQ群、微信群等形式發(fā)揮居民為社區(qū)發(fā)展獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策網(wǎng)絡(luò)參與功能等。第三，建立引入市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)支持機(jī)制等多渠道財(cái)力的保障機(jī)制。第四，構(gòu)建新型的社區(qū)服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制，明確市、區(qū)、街、居委會(huì)及社區(qū)的服務(wù)功能，將服務(wù)功能指標(biāo)細(xì)化、量化，進(jìn)一步完善各級(jí)社區(qū)服務(wù)功能。

3.3 貫徹現(xiàn)代社區(qū)治理理念

青島市開(kāi)發(fā)區(qū)“城中村”社區(qū)治理應(yīng)堅(jiān)持以下理念，才能體現(xiàn)現(xiàn)代社區(qū)治理理論的原則精神：

第一，堅(jiān)持政府的主導(dǎo)地位，將政府的倡導(dǎo)、規(guī)劃、協(xié)調(diào)和控制作用充分發(fā)揮在“城中村”社區(qū)治理中。第二，“城中村”社區(qū)公共事務(wù)的參與主體應(yīng)盡量多元化，除了政府之外，還應(yīng)包括政黨、社會(huì)團(tuán)體與志愿者、居民自治組織——居委會(huì)、市場(chǎng)（企業(yè)）等。第三，對(duì)社區(qū)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題尋求解決方案的過(guò)程中存在著界限和責(zé)任的模糊性，其他主體可以承擔(dān)社區(qū)內(nèi)原來(lái)由國(guó)家承擔(dān)的責(zé)任。第四，街道過(guò)去強(qiáng)制性的行政方式已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)的需求，應(yīng)尋求新的方法正確引導(dǎo)和控制社區(qū)。第五，社區(qū)治理是對(duì)社區(qū)合作網(wǎng)絡(luò)的管理，街道、居民自治組織、企業(yè)及黨組織在社區(qū)內(nèi)的合作與責(zé)任分擔(dān)，形成自主自治的網(wǎng)絡(luò)。

3.4 健全社區(qū)治理制度

一方面，加強(qiáng)社區(qū)外部法律制度的供給，具體包括：明確界定社區(qū)在社會(huì)結(jié)構(gòu)中的地位和功能，界定社區(qū)、國(guó)家、市場(chǎng)之間的關(guān)系；明確界定政府系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力關(guān)系，以及政府系統(tǒng)內(nèi)部的功能分化和權(quán)力關(guān)系協(xié)調(diào)；明確界定政府組織、公營(yíng)企事業(yè)部門(mén)、房屋開(kāi)發(fā)商、各人民團(tuán)體、社區(qū)組織、社會(huì)中介組織之伺的功能邊界和權(quán)限，為“政事分離”和“政社分離”提供法律依據(jù)；明確規(guī)定社區(qū)建設(shè)經(jīng)費(fèi)的投入和使用。另一方面，注意社區(qū)內(nèi)部制度的完善，主要包括：社區(qū)財(cái)政制度，如財(cái)政管理制度和財(cái)政自治制度；社區(qū)參與制度，如聽(tīng)證制度、決策咨詢(xún)制度等；社區(qū)自治制度，主要表現(xiàn)在建立居民參與群眾性自治組織建設(shè)的制度保證，居民志愿參與社區(qū)服務(wù)的制度保證，居民與社區(qū)各類(lèi)組織之間溝通協(xié)調(diào)的制度保證等。

3.5 提高居民素質(zhì)

在青島市開(kāi)發(fā)區(qū)“城中村”社區(qū)治理中，應(yīng)注意提高居民素質(zhì)，狠抓居民教育。一方面，通過(guò)開(kāi)辦社區(qū)學(xué)校開(kāi)展居民素質(zhì)教育。社區(qū)居民委員會(huì)通過(guò)整合社區(qū)教育資源，舉辦各類(lèi)學(xué)習(xí)、培訓(xùn)班，大力宣傳道德規(guī)范和社會(huì)禮儀的教育，同時(shí)可以通過(guò)開(kāi)辦音樂(lè)鑒賞、插花、編制等藝術(shù)類(lèi)培訓(xùn)班和法制教育、信息技術(shù)教育等培訓(xùn)提高居民的修養(yǎng)和利用現(xiàn)代化工具的能力，使社區(qū)教育形成“面向社區(qū)、教育群眾”的規(guī)范社區(qū)教育體制。社區(qū)教育的形式可以從課堂發(fā)展到活動(dòng)，形式多樣。另一方面，利用各類(lèi)宣傳陣地開(kāi)展文明規(guī)范教育。居委會(huì)開(kāi)設(shè)點(diǎn)評(píng)欄，對(duì)社區(qū)內(nèi)發(fā)生的不文明現(xiàn)象和違反公德的事情予以公布，使點(diǎn)評(píng)欄既發(fā)揮了教育的作用，又發(fā)揮了居民的自我監(jiān)督作用。

4 結(jié)語(yǔ)

“城中村”社區(qū)雖然在形式上實(shí)現(xiàn)了城市化，但在社會(huì)的深層結(jié)構(gòu)方面還帶有濃厚農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，其問(wèn)題影響著城市現(xiàn)代化建設(shè)和城市整體功能的發(fā)揮。針對(duì)近年來(lái)國(guó)家提出的關(guān)于構(gòu)建和諧社區(qū)的要求，青島市開(kāi)發(fā)區(qū)在“城中村”社區(qū)治理的進(jìn)程中，應(yīng)通過(guò)堅(jiān)持政府主導(dǎo)，依靠政府積極有效引導(dǎo)社區(qū)中介組織、社區(qū)居民廣泛參與社區(qū)公共事務(wù)的管理，進(jìn)一步擴(kuò)大基層民主；轉(zhuǎn)變政府職能，合理界定政府職責(zé)；構(gòu)建新型社區(qū)服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制：提高居民素質(zhì)，才能努力創(chuàng)建生態(tài)良好、穩(wěn)定有序、人民安居樂(lè)業(yè)，安全、文明、舒適的和諧社區(qū)。當(dāng)然，社區(qū)治理是一個(gè)永恒的主題，也是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，本文從選題、資料收集到成文盡管花了不少時(shí)間，但由于水平有限，文中仍有一些不足，還望讀者海涵。

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