我國(guó)地下綜合管廊發(fā)展對(duì)策研究

盧建洋 于鳳光

摘要：分析我國(guó)地下綜合管廊發(fā)展中存在的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)會(huì)和威脅，構(gòu)建EFE、IFE矩陣進(jìn)行定量評(píng)價(jià)，并構(gòu)建地下綜合管廊SWOT矩陣。在此基礎(chǔ)上，提出引入社會(huì)資本、完善法規(guī)體系、總體規(guī)劃管廊建設(shè)、成立統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)、建立智能化信息管理平臺(tái)等發(fā)展策略，為我國(guó)地下綜合管廊發(fā)展提供建議。

Abstract： The paper analyzes the advantages，disadvantages，opportunities and threats in the internal and external environment of underground utility tunnels in China. Then， it constructs EFE matrix and IFE matrix for quantitative evaluation and constructs SWOT matrix based on the results of EFE and IFE matrix. On this basis， it puts forward the development countermeasures of introducing the social capital， perfecting the legal system， the overall planning corridor construction， establishing the unified management organization and establishing the intelligent information management platform， and advising the development of underground utility tunnels.

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；綜合管廊；SWOT分析；發(fā)展對(duì)策

Key words： new urbanization；utility tunnels；SWOT analysis；development countermeasure

中圖分類號(hào)：TU990.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2018）20-0008-04

0 引言

城市地下綜合管廊是指在地下建造一個(gè)隧道空間，將電力、通訊、燃?xì)?、供熱、給排水等各種管線集于一體，設(shè)有專門檢修口、吊裝口和檢測(cè)系統(tǒng)，實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)和管理[1]。與傳統(tǒng)地下直埋施工方式相比，具有避免道路多次開挖，保護(hù)城市生態(tài)環(huán)境；合理利用地下有限資源，預(yù)留城市發(fā)展空間；智能監(jiān)控管理管線，提高城市防災(zāi)性能等諸多優(yōu)勢(shì)。

當(dāng)前國(guó)家大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和落實(shí)城市生態(tài)文明建設(shè)，優(yōu)化城市生態(tài)空間、提高城市公共服務(wù)質(zhì)量，使城市既有面子、又有里子。2015年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)文《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》，旨在2020年建成并投入運(yùn)營(yíng)一批具有國(guó)際先進(jìn)水平的地下綜合管廊[2]。我國(guó)城市地下綜合管廊迎來了重要的發(fā)展機(jī)遇期，但在發(fā)展中也存在諸多問題，本文基于SWOT分析提出城市地下綜合管廊發(fā)展的戰(zhàn)略定位，為地下綜合管廊在我國(guó)的發(fā)展提供參考。

1 地下綜合管廊主要優(yōu)劣勢(shì)、機(jī)會(huì)和威脅分析

1.1 主要優(yōu)勢(shì)

1.1.1 合理利用城市地下空間

傳統(tǒng)直埋施工方式使城市道路下的管線層層疊加、錯(cuò)綜復(fù)雜，且各管線單位各自為政無序開挖，極大地浪費(fèi)地下空間資源。如果我們?cè)诘叵戮C合管廊中容入各類管線，那么便于更加合理緊湊地布置管線以及集中一體化管理，同時(shí)也保證了集約開發(fā)淺層地下空間，解決了地下空間無序開挖問題，為城市可持續(xù)性發(fā)展節(jié)約了地下空間資源，預(yù)留了寶貴空間[2]。

1.1.2 提高城市防災(zāi)性能

傳統(tǒng)直埋施工方式鋪設(shè)的管線因不同區(qū)域鄰近土壤中氧濃度不均勻，在厭氧條件下微生物誘導(dǎo)腐蝕，并通過接地回流產(chǎn)生電流腐蝕，容易出現(xiàn)“水管破裂”、“煤氣泄漏”等事故[3]。綜合管廊類似于防護(hù)殼，既能避免納入其中的管線與土壤直接接觸產(chǎn)生的腐蝕，也能避免土壤沉降、頂面負(fù)荷等損害因素，同時(shí)管廊內(nèi)置先進(jìn)的監(jiān)控系統(tǒng)動(dòng)態(tài)跟蹤管理各類管線，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)隱患便于維護(hù)，提高城市防災(zāi)性能，保障城市生命線正常運(yùn)行。

1.1.3 改善城市面貌

傳統(tǒng)直埋施工方式鋪設(shè)的管線，因出現(xiàn)維修、更新、擴(kuò)容等需求時(shí)，不得不將路面像“拉鏈”反復(fù)打開，既影響周邊人群日常出行和道路交通順暢，又破壞周邊生態(tài)環(huán)境。將各類管線納入綜合管廊，能避免因維修、更新、擴(kuò)容而導(dǎo)致“馬路拉鏈”以及架空線“蜘蛛網(wǎng)”現(xiàn)象發(fā)生，有利于道路交通順暢，改善城市面貌。

1.1.4 滿足管線擴(kuò)容需求

城市化進(jìn)程的快速增長(zhǎng)對(duì)環(huán)境保護(hù)和公共資源供給能力提出新的挑戰(zhàn)。城市地下綜合管廊無需進(jìn)行二次開挖即可完成管線擴(kuò)容需求。因?yàn)橄啾扔谥匦麻_挖路面管線擴(kuò)容這種傳統(tǒng)直埋施工方式，城市地下綜合管廊在規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)不僅考慮了遠(yuǎn)期管線的供給能力，在設(shè)計(jì)建造時(shí)也為未來公用事業(yè)預(yù)留了固定空間，從而滿足管線遠(yuǎn)期發(fā)展的需要[3]。

1.2 主要劣勢(shì)

1.2.1 初始投資大

城市綜合管廊的建設(shè)成本主要由管廊主體和專業(yè)管線兩大部分組成，據(jù)測(cè)算管廊主體的建安費(fèi)和輔助設(shè)施采購(gòu)費(fèi)約為8000萬(wàn)元/km，管廊內(nèi)管線的鋪設(shè)費(fèi)約為4000萬(wàn)元/km，比傳統(tǒng)直埋施工方式高出一至兩倍[4]。我國(guó)已建成和正在建設(shè)的管廊主要以政府出資為主，給當(dāng)?shù)卣畮砹司薮蟮呢?cái)政壓力，不利于大規(guī)模推廣地下綜合管廊建設(shè)。

1.2.2 利益協(xié)調(diào)難度高

城市綜合管廊項(xiàng)目干系人眾多，利益協(xié)調(diào)難度大。基于管廊的公用事業(yè)屬性，政府方作為項(xiàng)目主要發(fā)起人，關(guān)注社會(huì)效益；社會(huì)公眾作為主要受益者，注重管廊服務(wù)質(zhì)量；管線單位作為使用者，若入廊費(fèi)用高于自行鋪設(shè)成本，將影響管線單位的入廊意愿；投資者作為項(xiàng)目投資人，則追求項(xiàng)目收益最大化。

1.2.3 內(nèi)部管線兼容性

由于綜合管廊將多種管線容納于共同的空間內(nèi)，因此內(nèi)部管線之間有相互作用影響，例如蒸汽和熱水管線對(duì)電氣和通訊管道的絕緣體以及飲用水管道的熱影響；電力系統(tǒng)的電氣、電磁影響的潛力；蒸汽管的破裂對(duì)其他管線的影響；供水管道的破裂引發(fā)管廊內(nèi)部積水等都表明某種管線的破裂或爆炸，也許會(huì)使其他管線出現(xiàn)損壞和供給服務(wù)中斷現(xiàn)象，而這些都體現(xiàn)了協(xié)同作業(yè)特征。

1.2.4 綜合管廊安全性

綜合管廊的安全性在一定程度上影響一個(gè)城市的功能，因?yàn)榫C合管廊容納多條市政管線，是城市發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是城市的重要生命線工程，而地下綜合管廊的的一些關(guān)鍵措施比如結(jié)構(gòu)安全性能、防火、防洪、防人為破壞對(duì)管廊起著關(guān)鍵性作用[5]。

1.3 主要機(jī)會(huì)

1.3.1 國(guó)家政策支持

“十三五”規(guī)劃提出增強(qiáng)城市綜合承載力，提高城市運(yùn)行效率。政府以政策為導(dǎo)向，先后頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》等一系列政策支持文件，積極推進(jìn)地下綜合管廊建設(shè)，統(tǒng)籌各類市政管線規(guī)劃、建設(shè)和管理，解決反復(fù)開挖路面、架空線網(wǎng)密集、管線事故頻發(fā)等問題，提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量[6]。

1.3.2 城市化進(jìn)程加快

據(jù)統(tǒng)計(jì)截至2016年底，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)56.1%，城鎮(zhèn)人口達(dá)到7.7億。城市化進(jìn)程的快速發(fā)展，為城市發(fā)展承載物質(zhì)基礎(chǔ)的通訊、燃?xì)?、電力等公共基礎(chǔ)設(shè)施提供大量需求。隨著城市淺層地下空間的擁堵，城市發(fā)展對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施承載力不斷增加的需求與公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)供給之間的矛盾日益突出。

1.3.3 產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合

提高城市承載力，發(fā)展地下綜合管廊離不開產(chǎn)學(xué)研的密切合作。國(guó)內(nèi)地下空間領(lǐng)域一流高校構(gòu)建基于校企協(xié)同的城市地下空間工程專業(yè)創(chuàng)新型人才培養(yǎng)機(jī)制，為管廊建設(shè)輸送復(fù)合型人才。中國(guó)中冶等多家行業(yè)龍頭企業(yè)與研究機(jī)構(gòu)共同組建“管廊技術(shù)研究院”，設(shè)立創(chuàng)新平臺(tái)為地下綜合管廊技術(shù)研發(fā)、實(shí)驗(yàn)、應(yīng)用、推廣和各類人才培養(yǎng)提供基地。

1.4 主要威脅

1.4.1 思想認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)

因綜合管廊初始投資遠(yuǎn)大于傳統(tǒng)直埋施工方式，故而認(rèn)為管廊的建設(shè)不經(jīng)濟(jì)。這種認(rèn)知顯然是片面的，未能充分考慮管廊建設(shè)避免道路開挖交通堵塞、減少管線后期維修成本以及因施工產(chǎn)生地下管線事故造成的損失等外部效益。臺(tái)灣曾以信義信6.5km為例進(jìn)行測(cè)算，管廊建設(shè)初始成本溢出5億元臺(tái)幣，但75年運(yùn)營(yíng)期間卻產(chǎn)生2377億元臺(tái)幣效益值[7]。

1.4.2 老城區(qū)管廊建設(shè)困難

老城區(qū)管廊建設(shè)需要開挖道路，封鎖周邊交通并且施工周期較長(zhǎng)，同時(shí)為避免開挖過程中損壞既有管線，需要摸清道路下原有管線布置情況。然而多半城市早期地下管線數(shù)據(jù)早已丟失，重新調(diào)查地下管線布置情況需要花費(fèi)大量人力、物力和財(cái)力。施工前期準(zhǔn)備工作量大，導(dǎo)致老城區(qū)管廊建設(shè)成本大于新城區(qū)，建設(shè)步伐緩慢[2]。

1.4.3 法規(guī)體系不夠完善

截至目前，我國(guó)出臺(tái)多部城市綜合管廊相關(guān)政策指導(dǎo)意見，并取得一定進(jìn)展，但仍缺乏國(guó)家層面的、針對(duì)性強(qiáng)的相關(guān)法規(guī)政策，針對(duì)綜合管廊發(fā)展的詳細(xì)、系統(tǒng)的政策制度研究與制定仍有很大空白，管線入廊機(jī)制、有償使用機(jī)制、建設(shè)費(fèi)用分?jǐn)倷C(jī)制仍需進(jìn)一步完善推廣，同時(shí)進(jìn)一步完善管廊規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收、經(jīng)營(yíng)方面的標(biāo)準(zhǔn)。

2 地下綜合管廊的SWOT矩陣

結(jié)合SWOT分析法，選擇我國(guó)城市地下綜合管廊發(fā)展戰(zhàn)略，提出適合我國(guó)地下綜合管廊發(fā)展戰(zhàn)略的具體建議。

2.1 構(gòu)建外部因素評(píng)價(jià)矩陣（EFE）

外部因素評(píng)價(jià)矩陣（EFE矩陣）是一種分析外部環(huán)境的工具，從機(jī)會(huì)和威脅兩個(gè)方面找出影響分析對(duì)象發(fā)展的關(guān)鍵因素。EFE矩陣構(gòu)建步驟如下：

①?gòu)臋C(jī)會(huì)和威脅兩個(gè)方面確定關(guān)鍵影響因素。

②根據(jù)各因素的重要性，分別賦予不同的權(quán)重。

③對(duì)各因素進(jìn)行評(píng)分，分至1～4四個(gè)不同等級(jí)，1代表很差，2代表達(dá)到了平均水平，3代表較好，4代表很好。

④將各因素的權(quán)值和評(píng)分相乘，計(jì)算加權(quán)后的分?jǐn)?shù)，匯總所有因素的加權(quán)分?jǐn)?shù)得到總的加權(quán)分?jǐn)?shù)。分析綜合管廊的外部環(huán)境，結(jié)合機(jī)會(huì)和威脅的關(guān)鍵因素，構(gòu)建外部部因素評(píng)價(jià)矩陣（IFE）如表1所示。

本文采用小組評(píng)分法（綠城東方1人、南京世茂地產(chǎn)3人、蘇南融創(chuàng)3人、朗詩(shī)地產(chǎn)2人），對(duì)外部因素及矩陣評(píng)估，綜合管廊在EFE矩陣中取得了2.82的總分，高于平均水平2.5分，充分說明綜合管廊所面臨的機(jī)會(huì)大于威脅。因此，要充分利用發(fā)展機(jī)遇，積極應(yīng)對(duì)面臨的威脅，全面推進(jìn)綜合管廊的發(fā)展。

2.2 構(gòu)建內(nèi)部因素評(píng)價(jià)矩陣（IFE）

內(nèi)部因素評(píng)價(jià)矩陣（IFE矩陣）是一種分析內(nèi)部環(huán)境的工具，從優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)兩個(gè)方面找出影響分析對(duì)象發(fā)展的關(guān)鍵因素。EFE矩陣構(gòu)建步驟如下：

①?gòu)膬?yōu)勢(shì)和劣勢(shì)兩個(gè)方面確定關(guān)鍵影響因素。

②根據(jù)各因素的重要性，分別賦予不同的權(quán)重。

③對(duì)各因素進(jìn)行評(píng)分，分至1～4四個(gè)不同等級(jí)，4代表主要優(yōu)勢(shì)，3代表次要優(yōu)勢(shì)，2代表次要劣勢(shì)，1代表主要劣勢(shì)。

④將各因素的權(quán)值和評(píng)分相乘，計(jì)算加權(quán)后的分?jǐn)?shù)，匯總所有因素的加權(quán)分?jǐn)?shù)得到總的加權(quán)分?jǐn)?shù)。分析綜合管廊的內(nèi)部環(huán)境，結(jié)合優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)的關(guān)鍵因素，構(gòu)建內(nèi)部因素評(píng)價(jià)矩陣（IFE）如表2所示。

■

經(jīng)過小組分析，綜合管廊在IFE矩陣中取得了2.95的加權(quán)分?jǐn)?shù)，明顯高于平均分2.5分，表明內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)因素強(qiáng)于劣勢(shì)因素，綜合管廊發(fā)展?jié)摿Υ蟆?/p>

2.3 構(gòu)建地下綜合管廊的SWOT矩陣

基于我國(guó)城市地下綜合管廊發(fā)展SWOT分析，結(jié)合上述EFE矩陣和IFE矩陣的結(jié)果，通過內(nèi)部因素和外部環(huán)境相互交叉匹配進(jìn)行多種組合策略分析，建立綜合管廊的SWOT矩陣（見表3）。

3 地下綜合管廊的發(fā)展對(duì)策

基于SWOT矩陣，分析多種組合策略，提出地下綜合管廊發(fā)展對(duì)策。

3.1 引入社會(huì)資本，拓展融資渠道

針對(duì)我國(guó)地下綜合管廊建設(shè)資金主要依靠政府財(cái)政性撥款這一現(xiàn)狀，擬引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過“開放市場(chǎng)、引入競(jìng)爭(zhēng)、公開招標(biāo)、特許經(jīng)營(yíng)”的方式，形成“政府指導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作，社會(huì)參與”的公私合作新型模式（簡(jiǎn)稱PPP）。一方面，通過公開招標(biāo)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)吸引社會(huì)資本積極參與投資地下綜合管廊的建設(shè)，拓寬了建設(shè)資金的來源，減輕了政府的財(cái)政壓力。另一方面，政府不再直接參與管廊的投資和建設(shè)管理，只負(fù)責(zé)制定宏觀政策和操作規(guī)程，充分發(fā)揮其監(jiān)管作用，轉(zhuǎn)變政府職能。

3.2 完善法規(guī)體系

制定相應(yīng)的法規(guī)體系推進(jìn)地下綜合管廊的發(fā)展。借鑒日本的《關(guān)于建設(shè)共同溝的特別措施法》，制定管線入廊強(qiáng)制性法規(guī)，明確入廊的具體要求。規(guī)定在已經(jīng)建設(shè)管廊的區(qū)域各類管線不得自行鋪設(shè)必須統(tǒng)一入廊，并向經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)繳納一定的入廊費(fèi)用，同時(shí)就管廊的所有權(quán)、規(guī)劃?rùn)?quán)、建設(shè)權(quán)、管理權(quán)和使用權(quán)等作出具體的規(guī)定。完善管廊建設(shè)的技術(shù)規(guī)范，對(duì)管廊的各種設(shè)計(jì)（如布局設(shè)計(jì)、結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、管線設(shè)計(jì)、防災(zāi)設(shè)計(jì)等）、施工方法（如施工工藝、施工安全、施工流程等）、材料設(shè)備（建筑材料、管線材料、通風(fēng)系統(tǒng)、監(jiān)控系統(tǒng)、通信系統(tǒng)、供電系統(tǒng)、排水系統(tǒng)等）、質(zhì)量驗(yàn)收（驗(yàn)收方法、驗(yàn)收流程、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)）制定具體的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。

3.3 總體規(guī)劃地下綜合管廊建設(shè)

為了收集確切的信息，更好建立起城市管線數(shù)據(jù)庫(kù)，[9]政府部門組織地下管線普查工作。另外為避免管廊運(yùn)行效率低下、運(yùn)營(yíng)費(fèi)用高，政府部門需科學(xué)地總體規(guī)劃地下綜合管廊，按照“考慮城市長(zhǎng)久發(fā)展需求、結(jié)合地下空間綜合開發(fā)、完善管線合理配置”的原則對(duì)地下管線實(shí)行統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理。對(duì)于新建城區(qū)，我們可以實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃、同步施工道路建設(shè)與管廊建設(shè)，有效根據(jù)道路等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建起有機(jī)結(jié)合支干線的管廊系統(tǒng)[7]。逐步向老城區(qū)推進(jìn)，形成綜合管廊網(wǎng)絡(luò)。

3.4 成立專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理

綜合管廊內(nèi)部容納多條市政管線，而各類市政管線又分屬不同單位，涉及不同的利益和管理方法。故我們應(yīng)成立專門的管理機(jī)構(gòu)，防止各單位和部門只為私利，打破傳統(tǒng)的管理體制即“誰(shuí)擁有，誰(shuí)管理”，流程制定運(yùn)營(yíng)管理辦法不僅規(guī)范管理了管線單位的入駐、綜合管廊日常運(yùn)營(yíng)維護(hù)及收費(fèi)進(jìn)行，也加強(qiáng)了對(duì)管線單位的監(jiān)管，同時(shí)嚴(yán)禁管線單位在管廊建成后再另行開挖埋設(shè)管線[2]。

3.5 建立智能化信息管理平臺(tái)

充分整合BIM、GIS、溫度感知以及火災(zāi)報(bào)警等監(jiān)管控制信息技術(shù)，搭建互聯(lián)網(wǎng)+下的信息化職能管理平臺(tái)，將綜合管廊內(nèi)的各項(xiàng)實(shí)體硬件設(shè)施轉(zhuǎn)化為線上平臺(tái)的虛擬化數(shù)據(jù)，對(duì)溫度、濕度、空氣濃度等各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行智能實(shí)時(shí)監(jiān)控，同時(shí)利用信息技術(shù)對(duì)管線的各項(xiàng)性能參數(shù)進(jìn)行整理歸納，實(shí)現(xiàn)管廊空間管理的智能化、動(dòng)態(tài)化、可視化。

4 結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程加快，對(duì)承載物質(zhì)基礎(chǔ)的通訊、燃?xì)狻㈦娏Φ裙不A(chǔ)設(shè)施的需求日益增加，發(fā)展地下綜合管廊提高城市承載力已成必然趨勢(shì)。面對(duì)機(jī)遇與威脅，并結(jié)合地下綜合管廊自身優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)，制定適合地下綜合管廊發(fā)展的策略。積極引入社會(huì)資本，拓寬投融資渠道；完善法規(guī)體系，明確入廊要求；制定科學(xué)合理的地下綜合管廊建設(shè)總體規(guī)劃；成立專門的管廊主管部門，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各管線單位；建立智能化信息管理平臺(tái)等，促進(jìn)地下綜合管廊健康快速發(fā)展，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化和城市生態(tài)文明建設(shè)。

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