正確改革方法論的基本內(nèi)核

徐雨衡

【摘要】法律濃縮了社會的基本底線共識，蘊含著諸多不能觸動的價值觀念。在全面深化改革進程中，運用法治手段才能突破利益固化的藩籬。改革與法治都是動態(tài)的，二者都處于不斷完善的過程中，改革要在法治的框架中進行，法治也要回應改革的成果。通過不斷試錯與糾錯的改革過程，獲得最符合中國特色社會主義道路、最能體現(xiàn)廣大群眾根本利益、最接近社會共識的方案，最終將其轉(zhuǎn)化為法律。

【關(guān)鍵詞】依法治國 改革 試錯

【中圖分類號】D920.1 【文獻標識碼】A

黨的十八大以來，全面深化改革取得重大突破，改革全面發(fā)力、多點突破、縱深推進，重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革取得突破性進展，主要領(lǐng)域改革主體框架基本確立。全面深化改革涉及經(jīng)濟、政治、行政、司法、社會運行體制等多個領(lǐng)域，改革壓力大、任務艱巨。在全面依法治國的背景下，如何將改革納入法治體系，是關(guān)乎國家治理體系和治理能力的重大問題。

改革過程中可能會出現(xiàn)改革內(nèi)容與法治要求相沖突的尷尬局面

改革本身就是對現(xiàn)行秩序的一種調(diào)整，是在現(xiàn)行制度不適應社會發(fā)展狀況時的革故鼎新。在我國改革開放過程中可能會出現(xiàn)一些改革內(nèi)容與法治要求相沖突的尷尬局面。例如，我國現(xiàn)行法不許可農(nóng)村土地自由流轉(zhuǎn)，農(nóng)村資產(chǎn)無法向資本轉(zhuǎn)化，不能獨立成為市場交易要素。但是目前農(nóng)村土地的社會保障功能日趨削弱，隨著城市化與工業(yè)化進程的加速，農(nóng)村土地自由流轉(zhuǎn)的必要性和緊迫性進一步加強，一些地方政府為使農(nóng)民獲得更多的財產(chǎn)收益，許可農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民宅基地房自由流轉(zhuǎn)，并為此建構(gòu)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)交易中心等服務平臺。然而在我國法律并沒有修改或授權(quán)地方調(diào)整現(xiàn)行法時，完全可能出現(xiàn)地方政府許可土地自由流轉(zhuǎn)，但法院卻判決土地流轉(zhuǎn)合同無效的尷尬局面。

又如，《中華人民共和國電力法》制定于20世紀90年代，它確定的“發(fā)電—輸電—配電—售電”垂直一體化的模式早已被電力改革實踐所突破，但該法目前還沒有修改更新。這些改革雖然都具有正當性和合理性，卻難免與法律有不相適應之處，更遑論個別地方政府打著改革的旗號，傷害人民根本利益的“假改革”了?？梢?，如何處理全面深化改革與全面依法治國的關(guān)系，更好維護法律權(quán)威，是當前我們亟需破解的課題。

將全面深化改革納入法治框架意義重大

習近平總書記多次提到改革方法論的重要性。在處理改革與法治的關(guān)系上，他指出，“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”，這一論斷確認了改革的法治路徑，深刻闡釋了正確改革方法論的基本內(nèi)核。早在2015年的新年賀詞中，習近平總書記就指出，“我們要讓全面深化改革、全面推進依法治國如鳥之兩翼、車之雙輪，推動全面建成小康社會的目標如期實現(xiàn)”。

將全面深化改革納入法治框架，一是確認了法治在國家治理中的重要地位。黨的十八大以來，習近平總書記站在黨和國家事業(yè)全局的高度，多次就依法治國發(fā)表重要論述，提出加快建設社會主義法治國家的方向和基本思路，強調(diào)要實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，進一步強調(diào)了全面深化改革中法治的重要分量。

二是有助于進一步理順中央與地方的關(guān)系。全面深化改革是一項系統(tǒng)的復雜工程，需要加強頂層設計和整體謀劃，要在執(zhí)行貫徹主要改革舉措的基礎上，深入研究各項改革措施的關(guān)聯(lián)性、可行性，形成“全國一盤棋”的局面。我國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，改革必須因地制宜、因時制宜，各地的改革方案必然有所不同。若沒有中央的統(tǒng)一規(guī)劃，各地、各部門改革路徑必然千差萬別。在法治指導下的改革實際上就是以頂層設計為基礎的改革，改革按照黨的領(lǐng)導統(tǒng)一進行，中央和地方在改革中的權(quán)限明晰、職責清楚。將全面深化改革納入法治框架，改革必須具有系統(tǒng)性、穩(wěn)定性，法律的權(quán)威性也保障了改革的力度與硬度，確保各項改革措施的可操作性強，不至于朝令夕改。

三是可以進一步凝聚改革共識。改革已經(jīng)進入攻堅期和深水區(qū)，很多矛盾越來越尖銳，不能再拖延的問題越來越多，可供騰挪的空間、允許試錯的限度越來越小。當前，我國面臨經(jīng)濟社會雙重轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)，問題復雜、矛盾交織，治理難度前所未有。改革要突破利益固化的藩籬，必須要采取法治手段。因為法律濃縮了社會的基本底線共識，蘊含著諸多不能觸動的價值觀念，運用法治手段突破利益固化的藩籬，更能凝聚社會共識，更能啃下改革攻堅期的“硬骨頭”，涉過利益格局調(diào)整的深水區(qū)。

正確區(qū)分“改革試錯”與“濫用權(quán)力”

改革必然伴隨著試錯的過程，如何正確區(qū)分“改革試錯”與“濫用權(quán)力”，辨別真改革與假改革，鼓勵真改革者銳意改革而無后顧之憂，是全面深化改革中的一個重要問題。法治對改革的基礎性作用首先就體現(xiàn)在它為改革確定了基本的價值目標，可以避免改革出現(xiàn)全局性的、不可逆轉(zhuǎn)的錯誤，最大限度地降低改革成本。法治可以確保改革的目的正當、方案合理與程序正義。這樣就可以區(qū)分促進社會發(fā)展、推崇社會主義基本價值理念的真改革者與借改革漁利的偽改革者。

法治與社會轉(zhuǎn)型的一致性，決定了法治與改革可以享有共同的話語系統(tǒng)。因為既然社會存在改革的要求，就意味著現(xiàn)行法存在一定缺陷，需要革新與完善。之所以要求改革先行先試而不是直接修改法律，恰好是因為我們對法律如何革新尚未形成共識，需要在改革中通過各種試錯達成共識。法治為改革設置的“緊箍咒”無非是一個社會不能更易的價值底線和理念追求，并非要求改革必須嚴格按照法律條文“亦步亦趨”，這樣就會消解改革的意義。所以說，真正的改革不會偏離法治軌道，而是在法治框架內(nèi)實現(xiàn)制度革新。符合實質(zhì)法治、保障民生、限制權(quán)力濫用、尊重程序的改革，都是真改革。

盡管如此，突破現(xiàn)行法的改革措施，還是必須要取得法律的授權(quán)。在操作層面，法律往往不宜授權(quán)由某個部門或某個地方進行改革。對此，可采取的方法是：若改革措施與全國人民代表大會制定的法律有出入，依據(jù)憲法規(guī)定的國家權(quán)力分配規(guī)則，由全國人大授權(quán)國務院、最高人民法院或最高人民檢察院進行改革。如果現(xiàn)行法并沒有關(guān)于改革內(nèi)容的規(guī)定，若改革措施在中央各部門、地方政府權(quán)限內(nèi)的，無需取得授權(quán)，但改革也必須遵守法治的基本價值；若這些改革措施超過其權(quán)限，則也應取得法律的授權(quán)。這樣就可以把“先行先試”和“于法有據(jù)”統(tǒng)一起來，把大膽試錯和加強頂層設計協(xié)調(diào)起來，把堅持原則和鼓勵創(chuàng)新結(jié)合起來。

改革與法治都是動態(tài)的，二者都處于不斷完善的過程中。改革要在法治的框架中進行，法治也要回應改革的成果。改革的實質(zhì)是在約定的社會條件下“摸著石頭過河”，通過試錯與糾錯，獲得最符合中國特色社會主義道路、最能體現(xiàn)廣大群眾根本利益、最接近社會共識的方案，最終將其固化為法律。在處理改革與法律的關(guān)系時，還應當加強對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，注意及時修改法律。如果實踐證明改革措施卓有成效，獲得了社會共識，就應及時修改法律，將改革的成果固化，注重改革與法治的耦合性與有機關(guān)聯(lián)，以避免為反復改革付出巨大的制度變革成本。建立在不斷試錯基礎上的法律更具有實踐品格，也更容易為人民所接受，最終可以確保法律的順利執(zhí)行與適用，使法治不僅成為國家治理與社會治理的基本手段，而且也真正成為一種生活方式。

責編/趙橙涔 美編/楊玲玲