國企海外投資要警惕哪些惡意指責

張寧

【摘要】在“一帶一路”倡議深入實施的背景下，中國企業(yè)特別是國有企業(yè)海外投資發(fā)展的步伐正在不斷加快。但與此同時，也面臨著“增速越快、發(fā)展阻力越大”的境況。如何適應(yīng)國際競爭新格局，加快推進中國國有企業(yè)的海外投資發(fā)展，應(yīng)綜合運用國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則、經(jīng)濟外交、國有企業(yè)混合所有制改革、市場多元化戰(zhàn)略等多種手段予以積極應(yīng)對和化解。

【關(guān)鍵詞】“一帶一路” 國有企業(yè) 海外投資 “走出去” 【中圖分類號】F742 【文獻標識碼】A

隨著“一帶一路”倡議的深入實施，我國與沿線國家的雙邊、多邊合作不斷加深，近年來中國企業(yè)特別是國有企業(yè)海外投資發(fā)展的步伐正在不斷加快。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示：截至2016年年底，中國企業(yè)在“一帶一路”沿線國家建立初具規(guī)模的合作區(qū)56家，累計投資185.5億美元，為當?shù)貏?chuàng)造就業(yè)崗位17.7萬個。2017年1—7月，中國企業(yè)對“一帶一路”沿線的50個國家有新增投資，合計76.5億美元；同期在“一帶一路”沿線的61個國家新簽對外承包工程合同額780.9億美元，占同期總額的57.7%，同比增長32.6%。但與此同時，中國國有企業(yè)在“走出去”過程中也面臨越來越大的挑戰(zhàn)，面臨“增速越快，發(fā)展阻力越大”的境況。對于西方國際社會對中國國有企業(yè)海外投資發(fā)展的輿論和政治指責，我們不能置之不理，需充分重視和主動回應(yīng)。對國有企業(yè)在“走出去”過程中面臨的現(xiàn)實問題與矛盾，應(yīng)綜合運用國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則、經(jīng)濟外交、國有企業(yè)混合所有制改革、市場多元化戰(zhàn)略等多種手段予以積極應(yīng)對和化解。

西方國家對中國國有企業(yè)加快“走出去”的輿論挑戰(zhàn)

在“一帶一路”倡議深入實施和我國的國際影響力不斷增強的現(xiàn)實背景下，西方國際社會對中國國有企業(yè)的輿論挑戰(zhàn)和政治指責成為了一個被廣泛關(guān)注的新問題，其主要的指責包括以下幾個方面：

在一些重要領(lǐng)域，中國國有企業(yè)受到中國政府的支持，成為代表國家利益的戰(zhàn)略執(zhí)行者。在西方媒體和一部分西方政治人士的眼中，中國國有企業(yè)是受到政府鼎力資助的，在進行具體的經(jīng)濟決策時主要是以國家經(jīng)濟戰(zhàn)略、能源戰(zhàn)略或外交政策目標為行為導(dǎo)向的?！爸袊{論”等輿論的盛行，使一部分懷有疑慮的西方政治人士看來，中國國有企業(yè)的海外投資與并購行為，背后是中國政府在指揮和支持，國有企業(yè)成為中國政府“掠奪”海外資源的執(zhí)行者。在這種形勢下，我國國有企業(yè)的一些正常海外并購常常被一些國外媒體冠以威脅其國家安全的帽子，在并購過程中面臨嚴格的安全（政治）審查。

西方世界指責中國國有企業(yè)獵食全球資源、特別是掠奪非洲的資源能源方面的負面評論從未間斷。在一些西方媒體和政客看來，崛起中的中國就像一只巨大的野獸，在全球開采礦產(chǎn)、尋找石油等。近年來，歐盟和美國的一些政要多次指責中國在非洲國家實行“新殖民主義”。西方媒體和一部分政治人士還指責中國在“一帶一路”沿線國家以及非洲、南美等國家實施的共同開發(fā)模式，長遠來看將使這部分國家走入“資源詛咒”之困境，喪失經(jīng)濟發(fā)展的多樣性和產(chǎn)業(yè)多元化。

由于政府背景，中國國有企業(yè)更容易獲得政策性貸款等支持因素，從而獲得特殊的國際競爭優(yōu)勢，有違“競爭中立”規(guī)則。近年來，以經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）、美國和澳大利亞政府為代表的西方國家政府和國際組織，提出和不斷運用“競爭中立”規(guī)則，試圖限制中國國有企業(yè)的競爭力，限制其“走出去”的步伐。他們認為，中國國有企業(yè)因為長期獲得中國政府為其提供的財政補貼、低利率貸款、政府撥款、低價轉(zhuǎn)讓或劃撥土地、開發(fā)區(qū)優(yōu)惠項目等各種優(yōu)惠政策，所以中國國有企業(yè)在國際競爭中享有相比外國企業(yè)和中國私營企業(yè)的不公平的特殊競爭優(yōu)勢，這就違反了“競爭中立”原則。所以這些西方國家對中國國有企業(yè)日益擴展的全球性影響心存顧慮，對中國國有企業(yè)的海外投資與并購行為施加重重阻力。在一些西方國家看來，中國國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行等政策性金融機構(gòu)和幾大國有商業(yè)銀行為中國國有企業(yè)“走出去”提供了大量的政策性金融支持，使其獲得了特殊的競爭優(yōu)勢，違反了“競爭中立”原則。

中國國有企業(yè)加快對外投資合作，是向外輸出其國內(nèi)過剩和落后產(chǎn)能，化解其國內(nèi)產(chǎn)生過剩矛盾的手段。在部分西方國家看來，近年來中國的產(chǎn)能過剩矛盾突出，其中很多產(chǎn)能過剩的行業(yè)國有企業(yè)在其中占據(jù)主導(dǎo)地位。中國國有經(jīng)濟越集中的行業(yè)越容易出現(xiàn)產(chǎn)能過剩，例如鋼鐵、造船、電解鋁、水泥等。中國地方政府盲目追求政績和GDP增長，國有企業(yè)的廣泛參與，是造成產(chǎn)能過剩的重要原因之一。中國國有企業(yè)加快對外投資合作，是向外輸出其國內(nèi)過剩和落后產(chǎn)能，化解其國內(nèi)產(chǎn)生過剩矛盾的手段。中國政府積極推進的“一帶一路”倡議被西方媒體稱為21世紀中國版的“馬歇爾”計劃。

不可否認，近年來我國部分產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過剩矛盾凸顯，傳統(tǒng)制造業(yè)產(chǎn)能普遍供過于求。但是應(yīng)該看到，中國政府對于解決國內(nèi)的產(chǎn)能過剩矛盾，是極其負責的，主要是通過國內(nèi)宏觀調(diào)控和市場化手段來解決的，通過大力推進“三去一降一補”的政策措施，在國內(nèi)消化過剩產(chǎn)能。在商務(wù)部等部門的監(jiān)管和引導(dǎo)下，中國國有企業(yè)在“一帶一路”倡議下的對外投資合作，絕大部分都是本著合作雙贏的原則，以中國最先進和環(huán)保的技術(shù)推進對外經(jīng)濟合作，決不是所謂的輸出其國內(nèi)落后和過剩產(chǎn)能的手段。

中國國有企業(yè)在“走出去”過程中面臨的現(xiàn)實問題與矛盾

中國國有企業(yè)參與國際經(jīng)貿(mào)活動中，遇到的實踐問題和矛盾，主要集中在海外直接投資與并購過程中，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

在國際化經(jīng)營中，因國企身份而屢遭國外安全審查和輿論指責，導(dǎo)致跨國并購失敗事件頻發(fā)。中國國有企業(yè)在對外投資的過程中，由于是國有的所有制性質(zhì)，西方國家的政府常常以“國家安全”為理由進行各種審查，中國國有企業(yè)承受著外國政府大量的輿論政治壓力。許多重大項目，都是因為政治和輿論壓力的原因，限制了中國國有企業(yè)海外投資的步伐，甚至最終導(dǎo)致投資行為被駁回，中國國有企業(yè)的海外并購不乏因此而失敗的案例，從中海油收購美國石油公司尤尼科，到五礦集團收購加拿大礦業(yè)公司諾蘭達，東道國政治反對的聲浪最終使中國多項國有企業(yè)海外投資并購失敗。

國際金融數(shù)據(jù)提供商Dealogic的數(shù)據(jù)顯示，近年來中國企業(yè)跨境收購的失敗率（指已宣布的跨境交易被撤回、拒絕或過期失效的比率）為全球最高，達到12%。英國《金融時報》曾報道，中國企業(yè)海外競購失敗，“中國威脅論”給完成交易帶來了政治阻力，中國國有企業(yè)面臨的審查問題不容忽視。摩根大通的報告也曾指出，東道國在政治上表現(xiàn)出的“敵意”，是中國國有企業(yè)海外投資并購需要考慮的重要問題。

中國企業(yè)海外投資在一些國家/地區(qū)增長速度過快、國有企業(yè)占比過高，引發(fā)部分國家的政治和輿論擔憂。第一，從中國企業(yè)海外投資的增速情況看，近年來中國企業(yè)海外投資的增幅很快，明顯高于全球平均增幅。如：2016年中國企業(yè)對外直接投資額實現(xiàn)1701.1億美元，同比增長率達44.1%，“十二五”期間中國對外直接投資年均增長率達18.2%。

第二，從國有企業(yè)在中國海外投資中的占比看，2006年以前，國有企業(yè)在我國海外投資存量中的占比在八成以上，2006年為81%，近年來比重雖有所下降，但目前國有企業(yè)占我國海外投資存量仍在五成左右，2015年為50.4%?？傮w來看，國有企業(yè)在海外直接投資中的占比比重仍較高。以對外直接投資存量或境外資產(chǎn)總額排序的中國非金融類跨國公司排名，前10位都全部為國有企業(yè)。

第三，從投資國別角度看，中國企業(yè)對部分國家和地區(qū)的海外投資比較集中，增長率高，國有企業(yè)投資所占比例大，這引發(fā)了一些國家的政治和輿論擔憂，指責中國企業(yè)搶占了過多資源和投資機會。如近十年來，中國企業(yè)對美國直接投資年均增長率達42.5%，對歐盟的年均增長率也達39.9%。

與民營企業(yè)相比，國有企業(yè)的海外投資因核準和監(jiān)管制度所限，自由度和靈活性還不足，投資效益不高。國有企業(yè)的海外投資與民營企業(yè)相比，面臨著更嚴格的國內(nèi)核準和監(jiān)管制度。中國有關(guān)政府部門對國有企業(yè)的對外投資制定了較全面的核準與監(jiān)管措施。如：商務(wù)部頒布實施的《境外投資管理辦法》、國家發(fā)展改革委頒布實施的《境外投資項目核準和備案管理辦法》，財政部頒布實施的《國有企業(yè)境外投資財務(wù)管理辦法》等政策文件，均對國有企業(yè)、中央企業(yè)的對外投資核準和監(jiān)管，提出了區(qū)別于普通民營企業(yè)的核準和監(jiān)管措施。除此之外，國有企業(yè)的海外投資還要經(jīng)過國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會的監(jiān)管，這就比民營企業(yè)多經(jīng)過一個監(jiān)管和考核部門。國有企業(yè)在海外的非主業(yè)投資受到嚴格限制，而民營企業(yè)的海外投資就要靈活得多，不受這些限制。此外，國有企業(yè)海外投資項目的單筆平均規(guī)模要比民營企業(yè)大不少。按照相關(guān)政策，依據(jù)對外投資數(shù)額的大小，企業(yè)需要在不同層級的政府部門做登記備案或核準，國有企業(yè)對外投資項目金額較大，所以面臨的需政府核準項目比重更高，時間成本就更長。

據(jù)商務(wù)部的統(tǒng)計，中央企業(yè)的對外投資項目的虧損比例為27.3%，高于全部企業(yè)對外投資22.4%的虧損比例。在實踐中，國有企業(yè)對外投資項目的盈利比例，一直低于民營企業(yè)，國有企業(yè)海外投資的效益還需要進一步提升。

中國如何適應(yīng)國際競爭新格局，加快推進國有企業(yè)海外投資

推進國有企業(yè)的混合所有制改革。推動國有企業(yè)加快混合所有制改革步伐，逐漸降低國有股持股比重，是應(yīng)對國際上“競爭中立”規(guī)則的最根本的方式之一，這可以塑造我國國有企業(yè)在國際上的獨立性形象，減少政府支持的痕跡，同時也是提升國有企業(yè)國際競爭力的途徑。鼓勵國有企業(yè)與有能力優(yōu)勢和資源優(yōu)勢的其他企業(yè)組織（包括有專業(yè)能力的民營企業(yè)、跨國公司、外資企業(yè)、各種中介服務(wù)機構(gòu)、東道國企業(yè)組織）之間開展全方位戰(zhàn)略合作，實現(xiàn)自身從弱能力到強能力的組織體制轉(zhuǎn)變。

簡政放權(quán)，放寬對國企對外投資核準事項，并加強服務(wù)引導(dǎo)。國有企業(yè)海外投資的效果如何，政府部門很難做出事前判斷，還主要有賴于企業(yè)自身的可行性研究和風(fēng)險評估。所以相關(guān)政府主管部門可以將對國有企業(yè)海外投資的監(jiān)管重點，更多地轉(zhuǎn)向事中的過程監(jiān)管和事后的責任追究方面，減少事前審核事項，縮短審核時間。政府部門應(yīng)該對國有企業(yè)的海外投資并購決策給予更大權(quán)限的自主權(quán)，提高需報請政府核準的資金門檻，弱化對國有企業(yè)海外投資項目短期收益的考核指標，加大對長期收益指標的考核權(quán)重。與此同時，利用好駐外使館、行業(yè)協(xié)會等平臺，為企業(yè)提供更好的信息服務(wù)，幫助國有企業(yè)提高海外投資并購的成功率和回報率。

推進市場多元化戰(zhàn)略，分散風(fēng)險。積極倡導(dǎo)國有企業(yè)在對外投資過程中采取選擇性參與策略，采用市場多元化戰(zhàn)略，改變在個別國家和地區(qū)投資過于集中、增長速度過高，從而引起部分國家政治和輿論擔憂的狀況，向投資區(qū)位均衡化方向發(fā)展，這是分散投資風(fēng)險的手段之一。國有企業(yè)在跨國投資前，應(yīng)更深入地了解東道國對跨國公司行為規(guī)范的各種要求和期望，準確識別并處理好與各個利益相關(guān)方之間的關(guān)系，避免矛盾沖突。

強化市場約束和國際規(guī)則約束。有效規(guī)避國有企業(yè)走出去的法律和政治風(fēng)險，需要加快國有企業(yè)自身經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)變。既要真正實現(xiàn)以市場為導(dǎo)向，進行商業(yè)化經(jīng)營；同時又要嚴格按照國際規(guī)則和慣例，遵守透明度規(guī)則、“競爭中立”規(guī)則等，建立被國際社會所廣泛接受的公司治理結(jié)構(gòu)。政府部門應(yīng)按照功能定位對國有企業(yè)進行分類管理，加快發(fā)展國有資本投資（經(jīng)營）公司，真正實現(xiàn)用“管資本”替代“管資產(chǎn)”的舊模式?？梢钥紤]制定國有企業(yè)跨國投資經(jīng)營行為準則指引等制度，引導(dǎo)“走出去”的國有企業(yè)在東道國更好地承擔社會責任、環(huán)保責任等，從而使之更受東道國歡迎。

責編/張蕾 美編/楊玲玲