如何優(yōu)化養(yǎng)老保障“三支柱”

葉寧

【摘要】養(yǎng)老保障體系的“三支柱”分別面向國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人，其融資渠道分別為國(guó)家財(cái)政預(yù)算資金、企業(yè)繳稅、個(gè)人存款儲(chǔ)蓄。隨著改革開(kāi)放的深入推進(jìn)，“三支柱”的責(zé)任和融資渠道開(kāi)始出現(xiàn)了目標(biāo)不明確的問(wèn)題。應(yīng)解決歷史遺留的養(yǎng)老債務(wù)問(wèn)題；通過(guò)立法將基本的養(yǎng)老費(fèi)用改為保障稅；通過(guò)立法強(qiáng)制要求企業(yè)建立年金制度；促進(jìn)第三支柱的發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】養(yǎng)老保障 “三支柱” 改革完善

【中國(guó)分類(lèi)號(hào)】F840.67 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

當(dāng)前世界各國(guó)的養(yǎng)老保障體系都在從單一的體系建設(shè)發(fā)展為多支柱型的體系結(jié)構(gòu)，我國(guó)也不例外。發(fā)生這種轉(zhuǎn)變的主要原因是世界多國(guó)人口日漸老齡化，這種經(jīng)濟(jì)和社會(huì)現(xiàn)象給各國(guó)的公共養(yǎng)老保障體系帶來(lái)了前所未有的支付危機(jī)，這也是養(yǎng)老保障體系從單一發(fā)展到“三支柱”結(jié)構(gòu)的成因。

我國(guó)養(yǎng)老保障體系“三支柱”的基本功能和目標(biāo)

養(yǎng)老保障體系第一支柱的責(zé)任主體是國(guó)家，主要的融資形式是通過(guò)國(guó)家稅收來(lái)實(shí)現(xiàn)的，其功能為再分配。搭建第一支柱的主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老體系的共同保障，主要的管理形式是通過(guò)政府來(lái)進(jìn)行公共管理。想要在這么龐大的人群基數(shù)中，有效地開(kāi)展工作，就需要國(guó)家采取強(qiáng)制性的手段，通過(guò)最低養(yǎng)老保障的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)第一支柱的功能。2017年底，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社?；饘?shí)施方案》明確指出，將中央和地方國(guó)有及國(guó)有控股大中型企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)納入劃轉(zhuǎn)范圍，劃轉(zhuǎn)比例統(tǒng)一為企業(yè)國(guó)有股權(quán)的10%。劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本彌補(bǔ)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口，這是我國(guó)政府增強(qiáng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)性的一項(xiàng)重大舉措。

第二支柱的責(zé)任主體是企業(yè)，主要的融資形式是通過(guò)企業(yè)有調(diào)控的完全積累來(lái)實(shí)現(xiàn)的，其功能為儲(chǔ)蓄。搭建第二支柱的主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老體系的共同保障，主要的管理形式是通過(guò)企業(yè)進(jìn)行管理，通過(guò)職業(yè)年金計(jì)劃的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)第二支柱的功能。在國(guó)家財(cái)政緊張的情況下，企業(yè)成為了養(yǎng)老保障體系維持的重要力量，第二支柱的存在是為了有效緩解第一支柱在面對(duì)國(guó)家財(cái)政吃緊、人口老齡化加劇時(shí)所帶來(lái)的壓力，除此之外第二支柱的存在能夠?qū)ν诵菡叩纳钏竭M(jìn)行改善，有效地調(diào)節(jié)好退休人員的生活水平。在第二支柱的發(fā)展過(guò)程中需要對(duì)退休人員的收入分配進(jìn)行調(diào)節(jié)。

第三支柱的責(zé)任主體是個(gè)人，主要的融資形式是通過(guò)個(gè)人的完全積累來(lái)實(shí)現(xiàn)的，其功能為儲(chǔ)蓄，主要的管理形式是通過(guò)相關(guān)機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行私營(yíng)管理。與其他兩個(gè)支柱的不同就在于，第三支柱的實(shí)施性質(zhì)是自愿性的，通過(guò)個(gè)人儲(chǔ)蓄計(jì)劃或者購(gòu)買(mǎi)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)。2017年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的若干意見(jiàn)》，這意味著延稅型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)登上歷史舞臺(tái)，也意味著多層次養(yǎng)老保障體系有了重大突破。

我國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老保障體系“三支柱”存在的問(wèn)題及成因

一是基本養(yǎng)老保障的資金來(lái)源、融資方式與應(yīng)該實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)具有不一致性。我國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老保障體系三支柱分別為基本養(yǎng)老保障、企業(yè)年金、個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保障。首先，養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的積累本該由政府、企業(yè)和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，但在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的資金積累主要來(lái)源于企業(yè)和個(gè)人的繳費(fèi)，國(guó)家的責(zé)任主要體現(xiàn)在允許企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)在稅前列支。其次，基本養(yǎng)老保障體系執(zhí)行過(guò)程中是由財(cái)政預(yù)算支出進(jìn)行安排的，通過(guò)稅收進(jìn)行資金的統(tǒng)籌，主要目的是實(shí)現(xiàn)收入的再分配，推動(dòng)社會(huì)的公平發(fā)展。而企業(yè)年金由各個(gè)企業(yè)來(lái)單獨(dú)統(tǒng)籌，地區(qū)差別和行業(yè)差別造成了企業(yè)年金的差距較大；此外，由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行企業(yè)自愿建立年金制度，所以，大多數(shù)企業(yè)并沒(méi)有建立企業(yè)年金制度。這在一定程度上，拉大了區(qū)域間行業(yè)間的養(yǎng)老保障水平。最后，個(gè)人儲(chǔ)蓄一直居高不下，而我國(guó)購(gòu)買(mǎi)商業(yè)保險(xiǎn)的比例一直遠(yuǎn)低于國(guó)際水平，這對(duì)于提高養(yǎng)老保障水平，構(gòu)建多層次養(yǎng)老保障體系來(lái)說(shuō)無(wú)疑是個(gè)障礙。

二是我國(guó)的年金發(fā)展目標(biāo)和企業(yè)的年金建立方式存在不一致性。我國(guó)的“三支柱”養(yǎng)老體系雖然實(shí)施了很長(zhǎng)時(shí)間，但在實(shí)際的實(shí)施過(guò)程中，企業(yè)年金的發(fā)展非常緩慢，而目前第二支柱已經(jīng)成為了我國(guó)養(yǎng)老保體系中的中堅(jiān)力量，如果還通過(guò)自愿性的原則將很難實(shí)現(xiàn)第二支柱的建設(shè)目標(biāo)。實(shí)踐證明，目前企業(yè)年金比較可觀的大多是石油、電力等具有一定壟斷l(xiāng)生質(zhì)的大企業(yè)，大部分的中小企業(yè)的年金計(jì)劃建立情況不容樂(lè)觀，這說(shuō)明企業(yè)年金的自愿性質(zhì)已經(jīng)不適合當(dāng)前的第二支柱的發(fā)展形式，需要及時(shí)調(diào)整。

三是第三支柱的個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄計(jì)劃在養(yǎng)老保障體系中的作用沒(méi)有充分發(fā)揮，甚至幾乎陷入了停滯的局面。政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)一直沒(méi)有出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的政策扶持，導(dǎo)致個(gè)人儲(chǔ)蓄行為逐漸演變成了養(yǎng)老儲(chǔ)蓄，這使我國(guó)的養(yǎng)老保障“三支柱”體系失去了重要的輔助性資金來(lái)源渠道。

改革我國(guó)養(yǎng)老保障體系“三支柱”結(jié)構(gòu)的建議

首先，解決歷史遺留的養(yǎng)老債務(wù)問(wèn)題。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)城鎮(zhèn)的養(yǎng)老保障體系出現(xiàn)了隱形債務(wù)，需要及時(shí)解決，未來(lái)隱形債務(wù)對(duì)國(guó)家財(cái)政的發(fā)展的影響還會(huì)擴(kuò)大。當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老保障體系的主要資金來(lái)源還沒(méi)有得到明確的落實(shí)，并且歷史發(fā)展過(guò)程中也沒(méi)有對(duì)遺留下來(lái)的債務(wù)進(jìn)行償還，這就需要解決新舊養(yǎng)老體系的對(duì)接問(wèn)題，要將養(yǎng)老保障體系下的養(yǎng)老金責(zé)任進(jìn)行明確劃分。對(duì)歷史發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的養(yǎng)老金債務(wù)，要建立起專(zhuān)門(mén)的財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)行解決。此外，還可以發(fā)行債券進(jìn)行資金籌集加以解決，用養(yǎng)老保障資金的增值部分進(jìn)行償還。

其次，通過(guò)立法將基本的養(yǎng)老費(fèi)用改為保障稅。這種改變主要是為了讓其與第一支柱的功能和性質(zhì)保持一致性，從根本上增強(qiáng)養(yǎng)老保障資金的剛性籌集，解決現(xiàn)存的層次不明確的問(wèn)題，同時(shí)養(yǎng)老保障稅的征收主體要面向所有的注冊(cè)企業(yè)，稅率的制定不能太高，具體還要通過(guò)詳細(xì)的計(jì)算，這樣的征稅原則能夠減少企業(yè)的資金負(fù)擔(dān)，同時(shí)保證資金來(lái)源的充足。收費(fèi)改為征稅是在當(dāng)前我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)下，對(duì)政府的收入進(jìn)行規(guī)范的主要趨勢(shì)和必然要求。

再次，通過(guò)立法強(qiáng)制性要求企業(yè)建立年金制度。根據(jù)國(guó)外的養(yǎng)老保障體系的企業(yè)年金建設(shè)，有著強(qiáng)制性、準(zhǔn)強(qiáng)制性和自愿性三種，也就是說(shuō)在落實(shí)的過(guò)程中可以采用自愿和強(qiáng)制相結(jié)合的方式來(lái)要求企業(yè)建立年金。當(dāng)前，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制和企業(yè)年金發(fā)展過(guò)程中存在著很多問(wèn)題，我國(guó)的私營(yíng)企業(yè)比較多，中小企業(yè)在發(fā)展過(guò)程中建立年金制度是十分必要的，這就意味著我國(guó)亟須強(qiáng)制性制度保障企業(yè)年金落實(shí)到位。2017年底，人社部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《企業(yè)年金辦法》明確指出，企業(yè)年金是指企業(yè)及其職工在依法參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，自主建立的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。從自愿到自主，這意味著我國(guó)企業(yè)年金的發(fā)展迎來(lái)了新的發(fā)展契機(jī)。企業(yè)年金的建立對(duì)很多企業(yè)來(lái)講是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，所以，對(duì)大多數(shù)企業(yè)來(lái)說(shuō)，應(yīng)以準(zhǔn)強(qiáng)制性或強(qiáng)制性手段建立企業(yè)年金制度。具體實(shí)施時(shí)，應(yīng)參照我國(guó)企業(yè)年金的最低標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合企業(yè)自身運(yùn)營(yíng)和盈利情況自行建立，滿足企業(yè)年金的靈活性發(fā)展要求。

最后，促進(jìn)第三支柱的發(fā)展。我國(guó)的儲(chǔ)蓄率很高，政府只需要制定好相應(yīng)的扶持政策，就能夠大力促進(jìn)第三支柱快速發(fā)展。一方面，對(duì)于儲(chǔ)蓄用以養(yǎng)老來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)金融機(jī)構(gòu)可開(kāi)設(shè)養(yǎng)老儲(chǔ)蓄的專(zhuān)戶，定期儲(chǔ)蓄的利率進(jìn)行一定上調(diào)。另一方面，大力發(fā)展商業(yè)保險(xiǎn)。倡導(dǎo)保險(xiǎn)企業(yè)優(yōu)化商業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品內(nèi)容，擴(kuò)大賠付范圍并提升賠付額度，在社會(huì)上形成商業(yè)保險(xiǎn)可信可買(mǎi)的氛圍。總之，多管齊下促進(jìn)養(yǎng)老保障的第三支柱健康發(fā)展。

責(zé)編/陳楠 宋睿宸 美編/于珊