深化電子印章應(yīng)用 助推“最多跑一次”改革

陳杰

“最多跑一次”改革是浙江省委、省政府深化行政審批制度改革的一項(xiàng)重要舉措，是以人民為中心發(fā)展思想的生動(dòng)實(shí)踐。這項(xiàng)改革明確提出，要充分運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”和大數(shù)據(jù)，全面推進(jìn)政府自身改革，倒逼各地各部門簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)。浙江省政府近日召開專題會(huì)議，專門研究打破信息孤島，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，加快推進(jìn)“最多跑一次”改革。省委副書記、省長袁家軍強(qiáng)調(diào)，“最多跑一次”改革是省委省政府部署的一項(xiàng)重點(diǎn)工作，是部門地方共同參與、全力協(xié)作的一項(xiàng)聯(lián)動(dòng)式改革，是在數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重大創(chuàng)新。袁省長強(qiáng)調(diào)，打破信息孤島，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，要講究方法論，運(yùn)用系統(tǒng)思維，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，抓住問題要害，找到制約改革的關(guān)鍵短板，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破。“最多跑一次”改革的關(guān)鍵在于通過數(shù)據(jù)整合，讓數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿。要加強(qiáng)數(shù)據(jù)頂層設(shè)計(jì)，加快打通數(shù)據(jù)，加快建立公共數(shù)據(jù)庫，通過“管”讓數(shù)據(jù)流和業(yè)務(wù)流同步，實(shí)現(xiàn)“一次錄入、大家共用”和“一個(gè)數(shù)據(jù)用到底”?！皵?shù)據(jù)多跑路”、“一個(gè)數(shù)據(jù)用到底”的前提，就是解決部門間的數(shù)據(jù)共享的信任和安全問題，對(duì)此，筆者認(rèn)為電子印章建設(shè)是解決這一問題的有效途徑。

電子印章的發(fā)展背景

電子印章是以先進(jìn)數(shù)字技術(shù)模擬傳統(tǒng)實(shí)物印章，其管理、使用方式符合實(shí)物印章的習(xí)慣和體驗(yàn)，其加蓋的電子文件具有與實(shí)物印章加蓋的紙張文件相同的外觀、相同的有效性和相似的使用方式。電子印章早在中國的《電子簽名法》頒布與實(shí)施之前就出現(xiàn)了，上世紀(jì)90年代中后期，隨著傳統(tǒng)辦公模式逐漸向信息化辦公模式轉(zhuǎn)變，紙質(zhì)文書的流轉(zhuǎn)形式也隨之向電子文書的流轉(zhuǎn)形式轉(zhuǎn)變，為確保電子文書有效性，并取得電子文書與傳統(tǒng)紙質(zhì)文書相同的公信視覺效果，逐步開始使用電子印章。

電子印章應(yīng)用范圍包括全市各類公文，依托政務(wù)服務(wù)網(wǎng)杭州平臺(tái)申報(bào)或辦理的行政權(quán)力、行政處罰、公共服務(wù)等十一類行政審批事項(xiàng)及各類需要數(shù)字簽名的電子材料。

電子印章的用戶對(duì)象包括參與行政審批和提供公共服務(wù)的各級(jí)政府部門，以及企業(yè)法人、自然人等辦事對(duì)象。

電子印章在“最多跑一次”改革中的意義

“最多跑一次”改革是對(duì)“四張清單一張網(wǎng)”和“放管服”改革的繼承與深化，對(duì)提升部門辦事效率，進(jìn)一步優(yōu)化政務(wù)環(huán)境有著十分重要的作用。

前期，各地政府已通過簡政放權(quán)等手段最大程度地簡化規(guī)范了辦事流程。但筆者認(rèn)為，僅依靠流程改造等傳統(tǒng)手段已難以實(shí)現(xiàn)辦事效率的大幅提升，必須借助于電子印章、電子證照庫等信息技術(shù)手段，才能進(jìn)一步提升“最多跑一次”改革的“高效率”。

通過電子印章，可以充分運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+電子政務(wù)”服務(wù)，實(shí)現(xiàn)讓“數(shù)據(jù)跑路”；可以有效推動(dòng)各部門數(shù)據(jù)資源共享、交換和應(yīng)用中的認(rèn)證，打破封閉在各個(gè)系統(tǒng)內(nèi)部的公共數(shù)據(jù)“信息孤島”；可以有效解決在“一號(hào)”申請(qǐng)、“一窗”受理，以及“一網(wǎng)”通辦中涉及數(shù)據(jù)校核、共享、互認(rèn)、統(tǒng)一標(biāo)示等問題，讓數(shù)據(jù)“不跑偏”、“不被盜”；還可以鎖定網(wǎng)上審批流程，實(shí)現(xiàn)全程電子化監(jiān)管，為打造“線上政府、陽光政府”掃除障礙。

電子印章的法律法規(guī)依據(jù)

2004年8月28日，全國人大第十一次會(huì)議通過《中華人民共和國電子簽名法》，為電子印章的使用提供了法律依據(jù)?！吨腥A人民共和國電子簽名法》是為了規(guī)范電子簽名行為，確立電子簽名的法律效力，維護(hù)有關(guān)各方的合法權(quán)益而制定的法律。

浙江省人民政府印發(fā)《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》（省政府令354號(hào)）自2017年5月1日起施行?！掇k法》主要規(guī)范與促進(jìn)了我省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)發(fā)展，提出全面推行網(wǎng)上辦事，明確“各級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)使用省政府電子印章系統(tǒng)或者經(jīng)審核評(píng)估達(dá)到要求的電子印章系統(tǒng)進(jìn)行電子簽名。電子印章系統(tǒng)使用的具體辦法，按照省人民政府有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。各級(jí)行政機(jī)關(guān)使用電子印章系統(tǒng)，向公民、法人和其他組織發(fā)放電子證照的，電子證照與紙質(zhì)證照具有同等法律效力。”

杭州市使用電子印章概況

杭州市電子印章的使用可追溯到2005年，唯一應(yīng)用在市政府電子公文系統(tǒng)，每個(gè)使用單位分配到一個(gè)電子印章數(shù)字證書，在形成電子文件中，使用內(nèi)嵌的方正印章系統(tǒng)加蓋電子印章制作成帶電子印章的文件。此電子印章的建設(shè)和管理由杭州市人民政府電子政務(wù)辦公室負(fù)責(zé)。2014年7月根據(jù)中央部署要求，杭州市開展黨政機(jī)關(guān)電子公文系統(tǒng)安全可靠應(yīng)用試點(diǎn)工作，2016年3月，通過標(biāo)準(zhǔn)化改造和軟件升級(jí)，完成了電子公文系統(tǒng)改造投入運(yùn)行。電子簽章系統(tǒng)由原方正印章系統(tǒng)改成中安網(wǎng)脈印章系統(tǒng)，市本級(jí)共有100多家單位的近200個(gè)電子印章數(shù)字證書聯(lián)入。此電子印章的建設(shè)和管理由杭州市委辦公廳信息化管理中心負(fù)責(zé)。

隨著“最多跑一次”改革的縱深發(fā)展，杭州市提出了電子印章應(yīng)用的工作目標(biāo)：依托浙江省電子印章體系架構(gòu)，建成全市統(tǒng)一的電子簽章應(yīng)用服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)人口、法人、電子證照、電子文件等各類數(shù)據(jù)材料的數(shù)字簽名，推動(dòng)各類數(shù)據(jù)證明的互認(rèn)共享，加快推進(jìn)“最多跑一次”改革。截止2017年8月底，已完成市本級(jí)34個(gè)部門68個(gè)印章的制作，13個(gè)區(qū)、縣（市）完成79個(gè)單位126個(gè)印章的制作，在參保證明、稅票、房產(chǎn)證明、最低生活保障家庭救助證、殘疾人證和市質(zhì)監(jiān)局的組織機(jī)構(gòu)代碼證、市規(guī)劃局的建設(shè)用地規(guī)劃許可證、市檔案局的檔案人員培訓(xùn)證書、市教育局的民辦學(xué)校辦學(xué)許可證、高中畢業(yè)證、高中結(jié)業(yè)證等證明證書中實(shí)現(xiàn)電子簽章。杭州市同時(shí)還大力推進(jìn)公民辦事事項(xiàng)的網(wǎng)上辦理，著力破解“信息孤島”，依托統(tǒng)一的身份認(rèn)證體系和電子證照庫，加快建設(shè)全市公民個(gè)人辦事事項(xiàng)信息數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)和公民個(gè)人基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，將各個(gè)部門涉及公民個(gè)人的證照（數(shù)據(jù)）全部納入個(gè)人基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一身份認(rèn)證、統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享。

電子印章使用存在問題

結(jié)合杭州市目前電子印章使用情況，要將電子印章從單一應(yīng)用變?yōu)閺V泛應(yīng)用，助力于“最多跑一次”改革，主要存在以下三個(gè)層面的問題：

在政策層面，目前，我國尚未建立起全社會(huì)統(tǒng)一的電子印章應(yīng)用和服務(wù)體系，電子印章管理機(jī)制的缺失已經(jīng)成為制約電子印章發(fā)展的一大瓶頸，制約了電子印章作為信用證物在各個(gè)領(lǐng)域的實(shí)際應(yīng)用。據(jù)了解，目前，全國各地使用電子印章推進(jìn)“放管服”改革、實(shí)現(xiàn)多部門聯(lián)合審批的情況仍然較少。

在技術(shù)層面，目前，電子印章系統(tǒng)由省、市、區(qū)（縣、市）三級(jí)各自開發(fā)，其具體的產(chǎn)品、技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，導(dǎo)致不同系統(tǒng)間的電子印章更換、升級(jí)和改造無法兼容，存在重復(fù)開發(fā)、難以相互認(rèn)證的問題。

在應(yīng)用層面，從實(shí)踐情況看，各級(jí)行政機(jī)關(guān)在傳統(tǒng)審批中還存在“認(rèn)”實(shí)物印章、“不認(rèn)”電子印章的現(xiàn)象，部分領(lǐng)導(dǎo)對(duì)電子印章的應(yīng)用意識(shí)也參差不齊，因此，在推廣電子公章的使用時(shí)，對(duì)部門現(xiàn)有業(yè)務(wù)系統(tǒng)的升級(jí)和改造存在一定阻力。

深化電子印章應(yīng)用的意見建議

實(shí)踐證明，信息技術(shù)可以高效提升政務(wù)服務(wù)效能，推動(dòng)組織和流程優(yōu)化，信息技術(shù)也是“最多跑一次”改革中最重要的技術(shù)支撐，其中電子印章技術(shù)就是一項(xiàng)重要舉措。為更好發(fā)揮電子印章助推“最多跑一次”改革的作用，筆者建議：

出臺(tái)一個(gè)電子印章使用管理辦法。從法律法規(guī)和政策依據(jù)上明確電子印章的管理、應(yīng)用、安全等規(guī)范要求，改變市級(jí)層面缺乏相關(guān)的法律法規(guī)和政策依據(jù)的現(xiàn)狀，使電子印章有法可依、有規(guī)可用、有力可推。

形成一套技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。通過建立統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，逐步規(guī)范電子印章的開發(fā)建設(shè)，使不同部門系統(tǒng)可通過統(tǒng)一接口互相認(rèn)證使用電子印章，減少信息技術(shù)的重復(fù)開發(fā)利用。

建立一個(gè)可認(rèn)證的共享數(shù)據(jù)庫。通過加大宣傳力度、提供有效技術(shù)支撐等手段，在積極推動(dòng)各部門數(shù)據(jù)資源共享、建立審批證照批文等共享數(shù)據(jù)庫的同時(shí)，不斷推動(dòng)電子印章建設(shè)、改造和相互認(rèn)證工作，切實(shí)做到“數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿”。

完善多項(xiàng)配套措施。通過開展專項(xiàng)培訓(xùn)、編印工作指南等方式，盡快使窗口的工作人員適應(yīng)使用電子印章進(jìn)行網(wǎng)上審批的辦理方式，主動(dòng)做好電子印章啟用后審批信息的流轉(zhuǎn)、送達(dá)工作，進(jìn)一步提升行政效率。

（作者單位：杭州市機(jī)構(gòu)編制電子政務(wù)中心）