政務(wù)信息化項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的美式做法

王麗穎

電子政務(wù)的發(fā)展最早從美國(guó)和其他西方國(guó)家開始，因此政務(wù)信息化項(xiàng)目的建設(shè)在美國(guó)如火如荼，相應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)也較為成熟。

美國(guó)政務(wù)信息化項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估有著制度化的立法支撐與政策基礎(chǔ)。從上世紀(jì)90年代開始，美國(guó)制定了一系列直接或間接與政務(wù)信息化項(xiàng)目評(píng)估相關(guān)的法律、法規(guī)與政策，1993年的《政府績(jī)效與結(jié)果法案》、1994年的《監(jiān)督改革法》和《電子政務(wù)法》，為形成正式的政務(wù)信息化項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)提供了牢固的基石?；谶@些制度的支持，美國(guó)政府形成了一個(gè)擁有具體操作和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)的、更加完善和持續(xù)性的績(jī)效評(píng)估體系。

為了提升政府IT績(jī)效，減少重復(fù)投資現(xiàn)象，美國(guó)聯(lián)邦政府從2009年起連出重拳，在聯(lián)邦I(lǐng)T項(xiàng)目的前期投資階段，推出了PortfolioStat流程，用于評(píng)估IT項(xiàng)目的投資可行性，避免聯(lián)邦內(nèi)部的政務(wù)信息化項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)；在IT項(xiàng)目的中期實(shí)施階段，推出了IT儀表板，用于公示IT項(xiàng)目的實(shí)施過程與結(jié)果；在IT項(xiàng)目的后期完成階段，推出了TechStat問責(zé)制會(huì)議，用于進(jìn)一步審核聯(lián)邦I(lǐng)T項(xiàng)目的績(jī)效，提出后續(xù)行動(dòng)計(jì)劃。經(jīng)過對(duì)前、中、后期的政務(wù)信息化項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)聯(lián)邦I(lǐng)T項(xiàng)目的全流程跟蹤與評(píng)價(jià)。

“PortfolioStat流程”規(guī)避政務(wù)信息化項(xiàng)目的重復(fù)建設(shè)

由于美國(guó)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的復(fù)雜性和封閉性，多年來政府部門往往在IT領(lǐng)域造成重復(fù)投資，這些部門首先選擇研發(fā)自己的解決方法，而不是評(píng)估現(xiàn)存的方案，與其他部門共享服務(wù)。聯(lián)邦政府認(rèn)識(shí)到，必須爭(zhēng)取在政務(wù)IT領(lǐng)域，利用最少的投資，獲取最大的效益。尤其是聯(lián)邦政府內(nèi)的首席信息官（CIO）應(yīng)該首先考慮利用共享服務(wù)，而不是支持各部門提供獨(dú)立的服務(wù)。

2011年10月，美國(guó)行政管理和預(yù)算局（OMB）提出“共享行動(dòng)”（Shared First initiative），旨在消除聯(lián)邦I(lǐng)T投資中的浪費(fèi)和重復(fù)建設(shè)。為了進(jìn)一步落實(shí)這些行動(dòng)，優(yōu)化信息技術(shù)投資（IT investment），避免重復(fù)投資，確保納稅人的投資回報(bào)最大化，實(shí)現(xiàn)當(dāng)前的各項(xiàng)IT行動(dòng)，政府部門和機(jī)構(gòu)將審查各自的IT投資項(xiàng)目資料，以鞏固和管理日常IT服務(wù)，提高共享服務(wù)傳遞模型（shared-service delivery models）的利用。

為支持這個(gè)審查流程，2012年3月，（OMB）發(fā)布了一個(gè)用來評(píng)估聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)IT資產(chǎn)管理流程成熟度和消除部門間重復(fù)建設(shè)的工具——PortfolioStat。PortfolioStat是一種面對(duì)面、基于實(shí)際證據(jù)審查聯(lián)邦I(lǐng)T項(xiàng)目的流程，審查包括日常IT投資的數(shù)據(jù)、機(jī)構(gòu)內(nèi)部潛在的重復(fù)浪費(fèi)、不利于推動(dòng)機(jī)構(gòu)任務(wù)和商業(yè)作用的投資，以及其他機(jī)構(gòu)內(nèi)部IT投資的關(guān)鍵考量和數(shù)據(jù)等等。因此，它既包括對(duì)聯(lián)邦政府所采購(gòu)的與機(jī)構(gòu)職能或者業(yè)務(wù)不相符的IT投資進(jìn)行評(píng)估，也包括對(duì)機(jī)構(gòu)IT項(xiàng)目資產(chǎn)相關(guān)原則等多個(gè)內(nèi)容展開評(píng)估，從而盡可能減少資金浪費(fèi)和降低聯(lián)邦內(nèi)重復(fù)投資的概率。

《OMB關(guān)于PortfolioStat執(zhí)行備忘錄》明確指出：“要想利用IT技術(shù)提升整個(gè)聯(lián)邦政府效率，政府必須把關(guān)注重點(diǎn)放在如何使花費(fèi)在政府IT投資方面的資金實(shí)現(xiàn)價(jià)值最大化。為有效執(zhí)行當(dāng)前的IT項(xiàng)目，聯(lián)邦政府各部門必須嚴(yán)格審查各自的IT投資項(xiàng)目以確定是否值得投資，固化IT服務(wù)商品的采集和管理，增加共享服務(wù)付費(fèi)模式的使用?！被旧蟻碚f，PortfolioStat審查過程有5個(gè)階段：基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集；分析并提出行動(dòng)計(jì)劃；組織PortfolioStat會(huì)議；實(shí)施最終行動(dòng)計(jì)劃；總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。為了保證IT項(xiàng)目的利潤(rùn)最大化，各部門應(yīng)保證提供的數(shù)據(jù)真實(shí)有效，盡可能反映出IT系統(tǒng)的成熟度。具體說來：

基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集

為了方便收集數(shù)據(jù)，更好地輔助PortfolioStat的執(zhí)行，2013年OMB創(chuàng)建了“MAX收集工具”——MAX.gov網(wǎng)站，所有聯(lián)邦政府的官員都可以登錄，輸入各部門的數(shù)據(jù)，提供自動(dòng)分析、跨部門分享、查詢、調(diào)研等服務(wù)。各部門每三個(gè)月都需要登陸網(wǎng)站更新數(shù)據(jù)，以便為PortfolioStat的審查提供基礎(chǔ)，包括：

◆數(shù)據(jù)資產(chǎn)目錄的質(zhì)量、完整性和開放性，包括數(shù)據(jù)集數(shù)量、開放數(shù)量以及在開放數(shù)據(jù)目錄中的數(shù)據(jù)集數(shù)量；

◆為用戶提供服務(wù)的時(shí)限、IT計(jì)劃是否滿足用戶需求；

◆現(xiàn)代工具和技術(shù)的使用情況，包括面向客戶的移動(dòng)優(yōu)化服務(wù)以及在線服務(wù)的使用情況；

◆數(shù)據(jù)中心人數(shù)，包括核心及非核心數(shù)據(jù)中心的數(shù)量、關(guān)閉進(jìn)展、數(shù)據(jù)中心的優(yōu)化情況，包括中心的能源、設(shè)備、人力、存儲(chǔ)、成本等指標(biāo)；

◆IT項(xiàng)目合并的效率，包括合并的數(shù)量和種類；

◆金融管理系統(tǒng)的優(yōu)化情況以及輔助平臺(tái)的優(yōu)化情況；

◆移動(dòng)和無線服務(wù)的合同清單；

◆基礎(chǔ)設(shè)施即服務(wù)、平臺(tái)即服務(wù)、軟件即服務(wù)的云計(jì)算實(shí)施情況；

◆改善IT投資后的成本節(jié)約狀況，包括但不限于共享服務(wù)和云解決方案的利用，關(guān)閉數(shù)據(jù)中心的節(jié)約情況等；

◆數(shù)據(jù)、信息網(wǎng)絡(luò)的組成部分、安全狀態(tài)的變更時(shí)間以及系統(tǒng)的人員情況，總結(jié)網(wǎng)絡(luò)安全的改善情況；

◆所有無法滿足安全認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的云服務(wù)，并給出合適的理由以及解決方案。

分析并提出行動(dòng)計(jì)劃

利用收集的數(shù)據(jù)，以及通過其他渠道獲得的數(shù)據(jù)，負(fù)責(zé)IT項(xiàng)目審查的部門首席運(yùn)營(yíng)官（COO）應(yīng)該：

◆識(shí)別浪費(fèi)或重復(fù)性投資、采購(gòu)的IT領(lǐng)域；

◆在部門的項(xiàng)目、系統(tǒng)或服務(wù)發(fā)生變革時(shí)，利用聯(lián)邦政府總體架構(gòu)（FEA）進(jìn)行規(guī)劃；

◆利用部門的評(píng)估模式評(píng)估IT投資項(xiàng)目，衡量主要項(xiàng)目的預(yù)期結(jié)果和商業(yè)價(jià)值；

◆回顧當(dāng)前治理和項(xiàng)目管理的狀況。

基于以上這些分析，COO應(yīng)該和首席信息官（CIO）、首席行政官（CAO）和首席財(cái)務(wù)官（CFO）共同制定行動(dòng)計(jì)劃草案，旨在：

◆支撐IT花費(fèi)；

◆為減少IT花費(fèi)和截止日期確定目標(biāo)；

◆保證最少兩項(xiàng)IT領(lǐng)域使用共享服務(wù)，比如電子郵件、網(wǎng)頁(yè)基礎(chǔ)架構(gòu)、協(xié)作工具等。

◆關(guān)注部門內(nèi)的重復(fù)性系統(tǒng)或合同，精簡(jiǎn)程序；

◆說明IT投資項(xiàng)目如何實(shí)現(xiàn)部門的任務(wù)目標(biāo)；

◆為識(shí)別浪費(fèi)和重復(fù)性的投資項(xiàng)目確定標(biāo)準(zhǔn)；

◆確定識(shí)別這些投資的程序；

◆利用最佳實(shí)踐改善治理和項(xiàng)目管理。

組織PortfolioStat會(huì)議

在這一階段，聯(lián)邦CIO和部門CIO、CAO、CFO、COO至少花費(fèi)一個(gè)小時(shí)，回顧部門的投資數(shù)據(jù)和行動(dòng)計(jì)劃草案。與會(huì)者將共同協(xié)商部門內(nèi)部IT投資的具體方案，說明并支撐各自的IT投資項(xiàng)目，包括采用部門內(nèi)部和部門間的共享IT服務(wù)，提出預(yù)期效果，并為最終行動(dòng)確定時(shí)間表。

實(shí)施最終行動(dòng)計(jì)劃

通過PortfolioStat會(huì)議審查程序而獲得的成本節(jié)約和改善，應(yīng)該由COO向部門匯報(bào)。在下一年的預(yù)算中，部門應(yīng)該記錄當(dāng)前的成本節(jié)約情況。在向OMB提交的文件中，部門應(yīng)該說明節(jié)約規(guī)劃，轉(zhuǎn)移至少兩項(xiàng)重復(fù)的IT服務(wù)，包括IT硬件、軟件、打印管理、電信管理、無線設(shè)備和服務(wù)等。

總結(jié)經(jīng)驗(yàn)

每年各部門需要衡量IT投資管理的成熟度，及時(shí)肅清不良之風(fēng)。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，各部門需要記錄PortfolioStat會(huì)議審查程序的成功經(jīng)驗(yàn)以及挑戰(zhàn)，提交給OMB。OMB也需要收集審查程序中的成功之處和經(jīng)驗(yàn)，每年按時(shí)更新補(bǔ)充至PortfolioStat會(huì)議審查須知和數(shù)據(jù)收集參數(shù)中，發(fā)放給各部門。

通過PortfolioStat審查過程，COO將更加清楚部門內(nèi)存在的重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目，這些分析將幫助COO避免IT建設(shè)項(xiàng)目中的浪費(fèi)和重復(fù)，精簡(jiǎn)預(yù)算，注重部門內(nèi)和部門間的服務(wù)共享。

“IT儀表板”公示政務(wù)信息化項(xiàng)目的建設(shè)效果

2009年6月1日，為了提升聯(lián)邦政府信息化效率，奧巴馬政府率先推出“IT儀表板”（現(xiàn)已形成獨(dú)立網(wǎng)站——www.itdashboard.gov），該網(wǎng)站同時(shí)面向聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)與普通市民，提供政府的IT投資及其效果、進(jìn)展等信息，有助于數(shù)據(jù)公開，幫助政府機(jī)構(gòu)監(jiān)控聯(lián)邦I(lǐng)T投資是否被有效使用。通過IT儀表盤，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和公眾可以在線了解政府IT投資情況，實(shí)時(shí)跟蹤項(xiàng)目進(jìn)展情況。

IT儀表盤從各政府機(jī)構(gòu)對(duì)OMB提交的報(bào)告之中，提取了重要的IT投資項(xiàng)目及相關(guān)詳細(xì)的數(shù)據(jù)。在網(wǎng)站的首頁(yè)之中，具體展示了26個(gè)政府部門的IT投資總額；另外，還可以查詢各部門歷年的IT投資總額，用于研究、開發(fā)和服務(wù)的投資金額，以及詳細(xì)的投資項(xiàng)目數(shù)據(jù)，比如具體的負(fù)責(zé)部門、投資項(xiàng)目名稱、投資金額、投資項(xiàng)目的重要程度、評(píng)分等級(jí)等。

聯(lián)邦政府部門內(nèi)所有主要的IT投資項(xiàng)目都需要提交詳細(xì)的表格說明——exhibit300，描述IT投資項(xiàng)目的原因、計(jì)劃和實(shí)施方案。在填寫exhibit300過程中，聯(lián)邦部門要求：

◆描述投資和聯(lián)邦機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略目標(biāo)間的關(guān)系。exhibit300A中SectionB部分要求各部門簡(jiǎn)述投資項(xiàng)目如何能夠促成部門實(shí)現(xiàn)任務(wù)、加強(qiáng)管理。投資負(fù)責(zé)人必須明確投資項(xiàng)目如何造就部門的目標(biāo)架構(gòu)，并如何促進(jìn)部門實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃中提出的績(jī)效目標(biāo)。

◆提供投資項(xiàng)目的具體衡量指標(biāo)，能夠量化項(xiàng)目的益處。投資負(fù)責(zé)人必須保證衡量指標(biāo)來源于多項(xiàng)評(píng)估領(lǐng)域。最終，具體的績(jī)效指標(biāo)將公布于IT儀表板網(wǎng)站。

◆公布投資結(jié)果。按月、季度、半年和一年公布投資的衡量結(jié)果。

該網(wǎng)站將實(shí)時(shí)更新各政府部門提交的exhibit300，公示所有主要的IT投資項(xiàng)目，包括項(xiàng)目開始時(shí)間、目標(biāo)、益處、目前投資回報(bào)、每年的投資成本等信息，因此，公眾能看出各政府機(jī)構(gòu)開展的行動(dòng)是否按預(yù)定目標(biāo)進(jìn)行。

“TechStat問責(zé)制會(huì)議”檢驗(yàn)政務(wù)信息化項(xiàng)目的進(jìn)度

在過去十年間，聯(lián)邦政府在IT方面投資已經(jīng)超6000億美元。更多的時(shí)候，IT項(xiàng)目特別是一些大型項(xiàng)目，實(shí)際支出的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過它們應(yīng)該花費(fèi)的，項(xiàng)目實(shí)際完成時(shí)間遠(yuǎn)比其計(jì)劃時(shí)間長(zhǎng)，從而有可能導(dǎo)致當(dāng)項(xiàng)目完成時(shí)其所使用的技術(shù)早已經(jīng)過時(shí)了。這種情況在整個(gè)聯(lián)邦政府有蔓延的趨勢(shì)。

盡管“IT儀表盤”能夠監(jiān)控政府部門的IT投資項(xiàng)目是否超出預(yù)算或者進(jìn)度落后，并且提供負(fù)責(zé)人的聯(lián)系信息、部門CIO信息，以便公眾能夠提出自己的反饋建議。但是，這種方式并不足以深度剖析IT投資項(xiàng)目。

為了深度剖析IT項(xiàng)目建設(shè)中的問題，2010年1月13日， OMB推出了TechStat問責(zé)制會(huì)議。TechStat是一種面對(duì)面的、以證據(jù)為基礎(chǔ)的政府部門IT投資情況的問責(zé)審查機(jī)制。基于“IT儀表盤”提供的數(shù)據(jù)，民眾可以清晰地發(fā)現(xiàn)IT投資項(xiàng)目中出現(xiàn)的問題，幫助聯(lián)邦政府對(duì)可能或正在失敗的項(xiàng)目進(jìn)行重新開始、停止或終止，以此來有效干預(yù)IT項(xiàng)目。而TechStat問責(zé)制會(huì)議更加注重提出問題的解決方案，每次TechStat會(huì)議過程中，與會(huì)人員共同參閱“IT儀表盤”中投資項(xiàng)目的數(shù)據(jù)，著重解決問題，采取具體措施，改善整體績(jī)效。

通常，TechStat問責(zé)制會(huì)議長(zhǎng)達(dá)60分鐘，集中于發(fā)現(xiàn)阻礙提供服務(wù)的問題，衡量各項(xiàng)投資的績(jī)效和有效性，并需要提出具體的行動(dòng)方案，扭轉(zhuǎn)IT投資僵局。

TechStat會(huì)議主要包括以下幾個(gè)流程：

步驟一：發(fā)現(xiàn)——識(shí)別需要審查的投資項(xiàng)目

TechStat團(tuán)隊(duì)率先收集“IT儀表盤”公開數(shù)據(jù)、績(jī)效數(shù)據(jù)、投資評(píng)分情況等信息，定期召開會(huì)議，確定優(yōu)先審查投資項(xiàng)目。CIO根據(jù)TechStat團(tuán)隊(duì)提供的資料，決定需要審查的投資項(xiàng)目，形成“TechStat審查清單文件”。確定需要審查的投資項(xiàng)目后，TechStat團(tuán)隊(duì)需要在一個(gè)工作日內(nèi)，通過郵件告知相關(guān)投資項(xiàng)目負(fù)責(zé)人TechStat的流程、召開時(shí)間，項(xiàng)目選定審查的原因，以及提交相關(guān)證明文件的截止日期（自收到告知郵件一周內(nèi)）。

步驟二：分析——收集投資項(xiàng)目信息

投資項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在收到告知郵件后，查閱相關(guān)文件，在5個(gè)工作日內(nèi)向TechStat團(tuán)隊(duì)提供所需資料和證明。根據(jù)這些資料，TechStat團(tuán)隊(duì)形成問題，在4個(gè)工作日內(nèi)邀請(qǐng)行業(yè)專家分析相關(guān)資料。隨后，TechStat團(tuán)隊(duì)邀請(qǐng)投資項(xiàng)目負(fù)責(zé)人回答專家提出的后續(xù)問題，解決數(shù)據(jù)分歧。形成行動(dòng)計(jì)劃，為下一步實(shí)施方案指明方向。最終，TechStat團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)該形成相關(guān)文件，明確說明選定投資項(xiàng)目作為TechStat審查的原因。

步驟三：準(zhǔn)備——邀請(qǐng)相關(guān)與會(huì)人員

TechStat團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)該邀請(qǐng)投資審核委員會(huì)、投資項(xiàng)目負(fù)責(zé)人等，并且保證行業(yè)專家能夠參與會(huì)議。通常，項(xiàng)目承包商通常不參加此類會(huì)議，方便與會(huì)人員能自由探討承包商的工作績(jī)效。除了準(zhǔn)備會(huì)議資料以外，TechStat團(tuán)隊(duì)還需要與CIO事先溝通會(huì)議的主要內(nèi)容，適當(dāng)調(diào)節(jié)。

步驟四：TechStat會(huì)議召開

TechStat團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)保證會(huì)議在1個(gè)小時(shí)內(nèi)結(jié)束，保證每個(gè)問題具有針對(duì)性，指明行動(dòng)計(jì)劃。其中，2分鐘用于介紹；10至15分鐘簡(jiǎn)要概述發(fā)現(xiàn)結(jié)果；30至35分鐘與會(huì)人員討論需要采取的行動(dòng)；5至15分鐘決定行動(dòng)計(jì)劃、相關(guān)負(fù)責(zé)人以及截止時(shí)間。

步驟五：后續(xù)工作

TechStat團(tuán)隊(duì)在會(huì)后2個(gè)工作日內(nèi)，整理會(huì)議記錄，并發(fā)布給CIO、投資負(fù)責(zé)人和與會(huì)人員等；并且跟蹤后續(xù)行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施進(jìn)度。

自從2010年1月，預(yù)算管理局（OMB）和相關(guān)部門組織多次TechStat問責(zé)制會(huì)議，從功能、重要性和風(fēng)險(xiǎn)等方面評(píng)估IT投資項(xiàng)目。截至2013年4月，OMB已舉辦79場(chǎng)TechStat會(huì)議，集中討論了23家聯(lián)邦部門的55項(xiàng)投資項(xiàng)目，其中4家部門舉辦了37場(chǎng)會(huì)議，覆蓋28項(xiàng)投資。

OMB制定了TechStat會(huì)議指南，包括15個(gè)關(guān)鍵要求，比如會(huì)議召開時(shí)間、參與人員、結(jié)果跟蹤和匯報(bào)。OMB和相關(guān)部門遵守TechStat會(huì)議指南，已經(jīng)提升了政府管理水平。2011年，OMB提出聯(lián)邦部門已節(jié)省了40億美元。