改革開(kāi)放歷史維度中的全面依法治國(guó)

【摘 要】改革開(kāi)放40年來(lái)，“全面依法治國(guó)”的形成與發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段。十一屆三中全會(huì)至十三大之間，法制建設(shè)直指秩序與紀(jì)律重塑；十三大至十八大之間，黨中央提出“依法治國(guó)”基本方略，法治建設(shè)圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)展開(kāi)；十八大以來(lái)，以習(xí)近平總書(shū)記為核心的黨中央提出“全面依法治國(guó)”戰(zhàn)略部署，法治建設(shè)目標(biāo)設(shè)定為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十九大進(jìn)一步完善和發(fā)展了全面依法治國(guó)思想，更加強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)，立法、執(zhí)法、司法、守法全面推進(jìn)，更加鮮明地提出司法公正與建設(shè)法治社會(huì)，進(jìn)一步深入闡釋依法治國(guó)同黨的領(lǐng)導(dǎo)之間的相互關(guān)系。

【關(guān)鍵詞】改革開(kāi)放；全面依法治國(guó)；新時(shí)代；十九大

【中圖分類號(hào)】K27 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A 【文章編號(hào)】1672-3570-（2018）02-0032-08

改革開(kāi)放40年的歷史是一部實(shí)踐探索史，更是一部理論發(fā)展史。經(jīng)過(guò)40年的披荊斬棘，中國(guó)的改革開(kāi)放已經(jīng)由當(dāng)初“摸著石頭過(guò)河”發(fā)展出全面的頂層設(shè)計(jì)。全面依法治國(guó)思想的形成歷程，正是中國(guó)改革開(kāi)放40年歷史的深刻寫(xiě)照。目前學(xué)界對(duì)全面依法治國(guó)的研究多集中于政策闡釋，特別是對(duì)其內(nèi)涵、來(lái)源、地位、意義、措施的解釋較多。一些研究試圖從歷史入手梳理依法治國(guó)思想的演進(jìn)過(guò)程，主要有兩種視角：一是政策史視角，介紹改革開(kāi)放以來(lái)依法治國(guó)相關(guān)政策的演變，這類研究多限于對(duì)相關(guān)政策、口號(hào)文本變化的介紹；二是法律史視角，偏重對(duì)法律本身的梳理，以法律的豐富和完善展現(xiàn)依法治國(guó)的歷史性發(fā)展，這類研究對(duì)于更為宏觀性的問(wèn)題特別是不同階段法治定位的歷史演變關(guān)注較少。改革開(kāi)放是一個(gè)兼具統(tǒng)一性與階段性的歷史進(jìn)程。40年來(lái)，改革開(kāi)放的主題始終不變，但每個(gè)階段因其面臨的具體問(wèn)題不同而呈現(xiàn)出階段性任務(wù)的差異。本文試圖從歷史維度梳理改革開(kāi)放以來(lái)“全面依法治國(guó)”思想的形成軌跡，闡述黨對(duì)依法治國(guó)問(wèn)題認(rèn)識(shí)的歷史演變，特別是十九大對(duì)“全面依法治國(guó)”思想的新發(fā)展，從歷史的維度闡釋“全面依法治國(guó)”思想的重要意義。

一、第一階段：法制建設(shè)直指秩序與紀(jì)律重塑

改革開(kāi)放初期，鄧小平繼承發(fā)展了新中國(guó)成立以來(lái)黨對(duì)法制建設(shè)的艱辛探索，開(kāi)啟了依法治國(guó)的大門(mén)。鄧小平圍繞改革開(kāi)放與法制建設(shè)等問(wèn)題作出了許多重要論斷，如“要加強(qiáng)民主就要加強(qiáng)法制”，“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制”，“一手抓建設(shè)，一手抓法制”，“一手抓改革開(kāi)放，一手抓懲治腐敗”，“一手抓改革開(kāi)放，一手抓打擊各種犯罪活動(dòng)”等。①在鄧小平眼中，法制針對(duì)的主要對(duì)象是違法犯罪分子或潛在的違法犯罪者，法制的直接目標(biāo)是維護(hù)秩序和紀(jì)律，包括政治秩序、經(jīng)濟(jì)秩序與社會(huì)秩序，法制被定位于保持安定團(tuán)結(jié)的政治局面進(jìn)而保障社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)有序進(jìn)行。這一思路貫穿在1978年十一屆三中全會(huì)至1987年第十三次全國(guó)代表大會(huì)這一階段我國(guó)的法制建設(shè)中，這一階段也是改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)法治建設(shè)的起步階段。

新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨曾就法制建設(shè)展開(kāi)了探索。政治革命結(jié)束后國(guó)家建設(shè)逐步開(kāi)展，這就要求黨將治理國(guó)家的方式由疾風(fēng)驟雨式的群眾運(yùn)動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)槔硇灾辽系囊婪ㄖ螄?guó)。在這個(gè)問(wèn)題上，中國(guó)共產(chǎn)黨人曾進(jìn)行了有益探索。董必武在中國(guó)共產(chǎn)黨第八次全國(guó)代表大會(huì)上提出“加強(qiáng)人民民主法制”，要求所有的國(guó)家機(jī)關(guān)都遵循依法辦事的原則，做到“有法可依”“有法必依”。①新中國(guó)成立后，我國(guó)出臺(tái)了一批重要的法律，如《婚姻法》《土地改革法》《懲治反革命條例》《懲治貪污條例》等。1954年第一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)了中華人民共和國(guó)第一部《憲法》，這是我國(guó)的根本大法。但在復(fù)雜的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境下，我國(guó)的法制探索遭遇了挫折，《刑法》等一大批法律雖經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期籌備卻遲遲不能頒布，“文革”時(shí)期甚至出現(xiàn)了“砸爛公檢法”的錯(cuò)誤口號(hào)。

改革開(kāi)放初期，鄧小平在吸取新中國(guó)成立后正反兩方面經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，提出加強(qiáng)法制建設(shè)的問(wèn)題。1978年10月，鄧小平在同胡喬木等人的談話中就已經(jīng)提出“沒(méi)有法，他就亂搞，確實(shí)不行”，“法制確實(shí)需要建立和健全，民法、刑法要搞”，并將刑法、民法、訴訟法等的立法工作列為近期亟待解決的問(wèn)題。②同年12月13日，在十一屆三中全會(huì)前的中央工作會(huì)議上，鄧小平發(fā)表了主題為《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》的講話，再次強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)法制”，認(rèn)為“現(xiàn)在的問(wèn)題是法律很不完備，很多法律還沒(méi)有制定出來(lái)”，“應(yīng)該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律”，“使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”，并提出法制建設(shè)目標(biāo)是“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”。③1979年6月，鄧小平在五屆全國(guó)人大二次會(huì)議黨內(nèi)負(fù)責(zé)人會(huì)議上又一次強(qiáng)調(diào)了法制的重要地位，指出“我們制定法律的步伐要加快”，“黨委領(lǐng)導(dǎo)的作用第一條就是應(yīng)該保證法律生效、有效”，“這次大會(huì)要認(rèn)真立法”。④此次人大會(huì)議審議并通過(guò)了7部法律，分別為《中華人民共和國(guó)刑法》《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》《中華人民共和國(guó)人民法院組織法》 《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》和 《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》，這是改革開(kāi)放時(shí)期我國(guó)法制建設(shè)邁出的重要一步。

此時(shí)黨面臨著撥亂反正的嚴(yán)峻任務(wù)，法制建設(shè)的直接任務(wù)就是穩(wěn)定社會(huì)秩序、整頓政治秩序。1975年頒布的《憲法》曾規(guī)定“大鳴、大放、大辯論、大字報(bào)，是人民群眾創(chuàng)造的社會(huì)主義革命的新形式”。⑤“大鳴、大放、大辯論、大字報(bào)”曾在“文革”內(nèi)亂中起到了推波助瀾的作用，改革開(kāi)放初期部分人在“西單墻”張貼大字報(bào)，被認(rèn)為是擾亂社會(huì)秩序和社會(huì)安定。1979年12月北京市革委會(huì)宣布禁止在“西單墻”張貼大字報(bào)。1980年1月，鄧小平在中央召集的干部會(huì)議上，將其界定為“不安定因素”，認(rèn)為社會(huì)上還存在“四人幫”的殘余，再加上派性分子、新生的打砸搶分子以及各種流氓集團(tuán)、刑事犯罪分子，社會(huì)秩序面臨不小的壓力。“要對(duì)各種犯罪分子繼續(xù)堅(jiān)決打擊，努力保障和鞏固健全的、安定的社會(huì)秩序”，打擊的方式不再是政治運(yùn)動(dòng)或群眾運(yùn)動(dòng)的方式，而是“對(duì)各種罪犯堅(jiān)決采取法律措施”。⑥同年8月，當(dāng)被意大利記者奧琳埃娜· 法拉奇問(wèn)及如何避免“文革”內(nèi)亂重演時(shí)，鄧小平指出只有加強(qiáng)社會(huì)主義民主法制建設(shè)“才能解決問(wèn)題”。⑦11月，鄧小平接受南斯拉夫貝爾格萊德電視臺(tái)采訪時(shí)，強(qiáng)調(diào)通過(guò)法制建設(shè)克服“文革”造成的無(wú)政府主義、極端個(gè)人主義等問(wèn)題。①此后在多個(gè)場(chǎng)合鄧小平不斷重申上述觀點(diǎn)。②隨后，1982年頒布的新《憲法》徹底否定了“大鳴、大放、大辯論、大字報(bào)”，不再將其作為社會(huì)主義民主的實(shí)踐形式。

在穩(wěn)定社會(huì)秩序的同時(shí)，黨中央還開(kāi)始著手整頓政治秩序。權(quán)力的過(guò)度集中以及由此造成的特權(quán)問(wèn)題是當(dāng)時(shí)國(guó)家面臨的重要政治問(wèn)題之一。鄧小平在1978年12月中央工作會(huì)議上就已經(jīng)提出通過(guò)法制建設(shè)“使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變， 不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”。③1980年初十一屆五中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》規(guī)定“在黨紀(jì)國(guó)法面前人人平等”，“黨內(nèi)決不容許有不受黨紀(jì)國(guó)法約束或凌駕于黨組織之上的特殊黨員”，再次確認(rèn)通過(guò)法律限制權(quán)力的原則，并將其作為黨內(nèi)政治生活準(zhǔn)則加以貫徹。④1980年12月，鄧小平在中央工作會(huì)議上繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“要繼續(xù)發(fā)展社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制”，“這是三中全會(huì)以來(lái)中央堅(jiān)定不移的基本方針，今后也決不允許有任何動(dòng)搖”。⑤1981年6月，十一屆六中全會(huì)通過(guò)《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》，重申不讓“文革”混亂局面重演的決心，要求“完善國(guó)家的憲法和法律并使之成為任何人都必須嚴(yán)格遵守的不可侵犯的力量，使社會(huì)主義法制成為維護(hù)人民權(quán)利，保障生產(chǎn)秩序、工作秩序、生活秩序，制裁犯罪行為，打擊階級(jí)敵人破壞活動(dòng)的強(qiáng)大武器”。⑥1982年黨的第十二次全國(guó)代表大會(huì)提出“領(lǐng)導(dǎo)人民繼續(xù)制訂和完備各種法律，加強(qiáng)黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)，從各方面保證政法部門(mén)嚴(yán)格執(zhí)行法律”。⑦1982年12月，新的《憲法》為中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的構(gòu)建奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

從十一屆三中全會(huì)到十三大之間，法制建設(shè)的主要作用是直接服務(wù)于撥亂反正，其直接目標(biāo)是維護(hù)和整頓社會(huì)秩序與政治秩序。1981年5月27日，鄧小平在同比利時(shí)國(guó)王博杜安一世的談話中指出，民主法制建設(shè)最終目的是“全心全意地發(fā)展經(jīng)濟(jì)”，但當(dāng)下直接目的是“在全國(guó)形成一個(gè)安定團(tuán)結(jié)的政治局面”，這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提和保障。⑧隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的逐步展開(kāi)，法制在保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。1982年4月，鄧小平提出“堅(jiān)決打擊經(jīng)濟(jì)犯罪活動(dòng)”，⑨表明黨已經(jīng)開(kāi)始嚴(yán)重關(guān)注經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的法制建設(shè)問(wèn)題。在黨的指導(dǎo)思想完成撥亂反正的基礎(chǔ)上，十二大提出“全面開(kāi)創(chuàng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新局面”、“促進(jìn)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的全面高漲”，將經(jīng)濟(jì)建設(shè)置于更為突出的位置。1984年3月25日，鄧小平在與日本首相中曾根康弘的會(huì)談中表示將通過(guò)逐步改善、健全法制等措施為引進(jìn)外資提供條件。⑩這表明法制建設(shè)的重點(diǎn)已經(jīng)開(kāi)始逐步轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。但在十二大到十三大之間，撥亂反正工作并沒(méi)有完全結(jié)束，穩(wěn)定社會(huì)秩序、整頓政治秩序的工作仍在進(jìn)行。1983年8月，黨中央發(fā)出《關(guān)于嚴(yán)厲打擊刑事犯罪活動(dòng)的決定》，要求在三年內(nèi)組織三次“戰(zhàn)役”，嚴(yán)厲打擊刑事犯罪分子，維護(hù)安定團(tuán)結(jié)的局面。1983年10月十二屆二中全會(huì)通過(guò)《關(guān)于整黨的決定》，從組織上繼續(xù)肅清“十年內(nèi)亂的流毒”。到1987年5月，歷時(shí)三年半的整黨工作基本結(jié)束，共開(kāi)除33896人黨籍，不予登記的黨員90069人，緩期登記的黨員145456人。由此可見(jiàn)，這一時(shí)期法制建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)之一仍是維持社會(huì)秩序、整頓政治秩序。

二、第二階段：法治工作圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)展開(kāi)

黨的十三大要求“抓緊建立完備的經(jīng)濟(jì)法規(guī)體系”①，我國(guó)的法制建設(shè)加速轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。但受到1989年政治風(fēng)波影響，秩序問(wèn)題在短期內(nèi)再次凸顯。江澤民在十三屆四中全會(huì)上提出平定動(dòng)亂、恢復(fù)秩序“是當(dāng)前第一位政治任務(wù)”②，鄧小平提出“這次動(dòng)亂還使我們更加認(rèn)識(shí)到穩(wěn)定的重要性”，“實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化，最關(guān)鍵的問(wèn)題是需要穩(wěn)定”。③1992年鄧小平南方談話后，改革開(kāi)放加速發(fā)展，法治工作圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)展開(kāi)，法治建設(shè)進(jìn)入快速發(fā)展階段。

十四大到十八大之間，我國(guó)法治建設(shè)除繼續(xù)承擔(dān)維護(hù)社會(huì)秩序與政治秩序的職責(zé)外，由于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的法制建設(shè)問(wèn)題更加突出，各方面工作圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)展開(kāi)，黨將經(jīng)濟(jì)立法置于立法工作的首要位置。十四大提出“建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”，為此必須將經(jīng)濟(jì)立法工作提升至法制建設(shè)的首要任務(wù)，強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)立法工作，特別是抓緊制訂與完善保障改革開(kāi)放、加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)管理、規(guī)范微觀經(jīng)濟(jì)行為的法律和法規(guī)，這是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的迫切要求”，將法制建設(shè)作為建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要手段。④1993年3月13日，江澤民在八屆全國(guó)人大一次會(huì)議、全國(guó)政協(xié)八屆一次會(huì)議黨員負(fù)責(zé)人會(huì)議上強(qiáng)調(diào)“法制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的依托”，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善必須要有法律作保障，要求全國(guó)人大及其常委會(huì)落實(shí)十四大民主法治建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的精神，“把加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法作為第一位的任務(wù)，放在最重要的位置”，在本屆任期內(nèi)出臺(tái)一批重要的經(jīng)濟(jì)法律，在20世紀(jì)內(nèi)初步建立起“適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律體系”。⑤十四屆三中全會(huì)將上述思想寫(xiě)入《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，再次強(qiáng)調(diào)“本世紀(jì)末初步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律體系”。⑥時(shí)任人大委員長(zhǎng)的喬石提出在八屆人大任期內(nèi)盡快制定一批市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律，“大體形成社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系的框架”。⑦隨后我國(guó)頒布了一批重要的經(jīng)濟(jì)法律，如1993年《公司法》規(guī)定了現(xiàn)代企業(yè)制度，1998年《證券法》確定了資本市場(chǎng)的法律地位。除此之外，《農(nóng)業(yè)法》 《勞動(dòng)法》 《廣告法》《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《反壟斷法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《海商法》《中國(guó)人民銀行法》《食品安全法》等一系列重要的法律法規(guī)相繼問(wèn)世。

不僅法律問(wèn)題如此，整個(gè)政治體制都要與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)。⑧十四大在總結(jié)改革開(kāi)放14年來(lái)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)時(shí)將以經(jīng)濟(jì)體制變革為先導(dǎo)推動(dòng)政治體制和其他方面體制改革作為重要的經(jīng)驗(yàn)之一，強(qiáng)調(diào)政治體制改革必須“同經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)”，并將精簡(jiǎn)黨政機(jī)構(gòu)作為深化經(jīng)濟(jì)改革、建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要條件。⑨隨后，政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)的思想還被確定為改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)。⑩此時(shí)黨的主要精力集中于推動(dòng)傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，法制建設(shè)被視為轉(zhuǎn)型輔助力量，直接目標(biāo)就是為轉(zhuǎn)型服務(wù)。

“依法治國(guó)”基本方略正是在上述背景下產(chǎn)生的，也是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的一個(gè)重大舉措。1996年2月8日，江澤民在中央舉辦的法制講座上提出“依法治國(guó)”重大命題，指出“一個(gè)比較成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，必然要求并具有比較完備的法制”，“市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的運(yùn)行、市場(chǎng)秩序的維系、國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的宏觀調(diào)控和管理，以及生產(chǎn)、交換、分配、消費(fèi)等各個(gè)環(huán)節(jié)，都需要法律的引導(dǎo)和規(guī)范”，將“依法治國(guó)”作為國(guó)家適應(yīng)和推動(dòng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大舉措。①1997年，黨的十五大將“依法治國(guó)”作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，認(rèn)為這是“發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀需要”，也是社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志、國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保障，并提出到2010年形成有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。②1993年至2003年間，第八屆、第九屆全國(guó)人大及其常委會(huì)先后制定了104部法律，對(duì)57部法進(jìn)行了修改，通過(guò)了8件法律解釋，以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系初步形成。③

2001年中國(guó)加入世界貿(mào)易組織，在此背景下2002年黨的十六大繼續(xù)強(qiáng)調(diào)法治要“適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，并要求在加入世貿(mào)組織的新形勢(shì)下加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量。④2003年時(shí)任浙江省委書(shū)記的習(xí)近平在《關(guān)于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理論思考》一書(shū)中曾強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)社會(huì)主義法治建設(shè)需“健全和完善與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的法律體系”，“妥善解決改革中出現(xiàn)的各種矛盾，規(guī)范市場(chǎng)秩序”。⑤2004年，胡錦濤在首都各界紀(jì)念全國(guó)人民代表大會(huì)成立50 周年大會(huì)又一次強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)立法的重要性，要求“全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)要圍繞黨和國(guó)家的工作大局，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需要，特別是要適應(yīng)建設(shè)完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要，進(jìn)一步突出經(jīng)濟(jì)立法這個(gè)重點(diǎn)，著眼于確立制度、規(guī)范權(quán)責(zé)、保障權(quán)益，全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)”。⑥2007年，黨的十七大宣布“中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系基本形成，依法治國(guó)基本方略切實(shí)貫徹”。⑦2011年3月10日，十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議宣布中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成，時(shí)任全國(guó)人大委員長(zhǎng)的吳邦國(guó)在形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系座談會(huì)上指出，“法律屬于上層建筑，是由經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定并為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)的”，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的立法工作“緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心任務(wù)”，服務(wù)于改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。⑧

當(dāng)然，立法工作圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)展開(kāi)并不意味著黨忽視了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域以外其他領(lǐng)域的工作，黨的十七大強(qiáng)調(diào)“按照中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局，全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)，促進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)方面相協(xié)調(diào)，促進(jìn)生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力、上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相協(xié)調(diào)?！雹?/p>

三、第三階段：法治建設(shè)以國(guó)家治理現(xiàn)代化為目標(biāo)

21世紀(jì)以來(lái)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立，我國(guó)99%以上的消費(fèi)品已經(jīng)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，95%以上的生產(chǎn)資料價(jià)格由市場(chǎng)決定，改革的主要任務(wù)由建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)體制的完善。⑩我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展取得了舉世矚目的成就，但也積累了一定的矛盾，如法律體系內(nèi)部的不協(xié)調(diào)、新興社會(huì)組織法治建設(shè)參與不足、司法公信力下降等問(wèn)題成為制約中國(guó)改革開(kāi)放進(jìn)一步深入發(fā)展的障礙。十八大以來(lái)，以習(xí)近平總書(shū)記為核心的黨中央提出“全面依法治國(guó)”，進(jìn)一步將法治建設(shè)的目標(biāo)設(shè)定為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，法治建設(shè)進(jìn)入新時(shí)代。新時(shí)代的法治建設(shè)一方面強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)，立法、執(zhí)法、司法、守法全面推進(jìn)，另一方面突出重點(diǎn)，更加側(cè)重于對(duì)公權(quán)力的制約，更加鮮明地提出司法公正與法治社會(huì)，進(jìn)一步深入闡釋依法治國(guó)同黨的領(lǐng)導(dǎo)之間的相互關(guān)系。①

十八大以來(lái)，我國(guó)對(duì)依法治國(guó)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)不斷深化。2012年11月，黨的十八大在依法治國(guó)方略的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出“全面推進(jìn)依法治國(guó)”，促進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法。②2013年11月，十八屆三中全會(huì)通過(guò)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，明確深化改革的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，深化司法體制改革，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，“讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”。③所謂“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，就是指國(guó)家在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)和黨建等領(lǐng)域形成一套緊密聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度，在此基礎(chǔ)上提高國(guó)家利用制度管理各方面事務(wù)的能力。2014年10月，十八屆四中全會(huì)通過(guò)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，認(rèn)為依法治國(guó)“是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求”。④2017年10月，十九大提出中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，“社會(huì)矛盾和問(wèn)題交織疊加，全面依法治國(guó)任務(wù)依然繁重”，應(yīng)通過(guò)推進(jìn)“全面依法治國(guó)”加強(qiáng)“國(guó)家治理體系和治理能力”。在此目標(biāo)指引下，我國(guó)法治建設(shè)取得很多新的進(jìn)展。

第一，法治建設(shè)強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)、全面推進(jìn)。我國(guó)法治建設(shè)經(jīng)歷了起步、發(fā)展和深化三大階段，雖然在起步階段，我國(guó)就已經(jīng)提出“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”，但在很長(zhǎng)一段時(shí)間立法、執(zhí)法、司法工作相對(duì)獨(dú)立。黨的十九大提出成立中央全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)對(duì)法治中國(guó)各方面建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)立法、執(zhí)法、司法與守法各項(xiàng)工作高度整合、全面推進(jìn)。

同時(shí)，法治建設(shè)各項(xiàng)具體工作也更加強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。以立法工作為例，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)的立法工作的重心在于查漏補(bǔ)缺、健全法律體系，實(shí)際工作中經(jīng)常出現(xiàn)應(yīng)急式立法，下位法與上位法、新法與舊法、程序法與實(shí)體法、國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法等各類法律之間的協(xié)調(diào)性有待提高。這集中體現(xiàn)在我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)渡的轉(zhuǎn)型時(shí)期，為了更好地完成這一轉(zhuǎn)變，黨中央提出將經(jīng)濟(jì)立法置于立法工作的首位，制定了一大批經(jīng)濟(jì)類的法律法規(guī)。隨著我國(guó)各方面法律法規(guī)的建立，法律體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)性問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)。十八大以來(lái)，立法工作不再是缺什么補(bǔ)什么，而是更加強(qiáng)調(diào)法律體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)性。十八屆四中全會(huì)提出“完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”，要求對(duì)已有法律法規(guī)進(jìn)行備案審查，將所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。⑤這表明我國(guó)的立法工作不再以某一類法律的制定為主，而是更加注重整個(gè)法律體系的完整和協(xié)調(diào)。十九大將上述精神上升為全黨的重要議程，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威”①，對(duì)立法工作的頂層設(shè)計(jì)提出了新的要求。

第二，法治由約束普通公民逐步轉(zhuǎn)向規(guī)制政府。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的法治建設(shè)日臻完善。從改革開(kāi)放初期黨中央提出“法制”，到十五大提出“依法治國(guó)”、十六大提出“依法執(zhí)政”與“依法行政”、十七大提出“法治政府”、十八大與十九大提出“全面推進(jìn)依法治國(guó)”，我國(guó)法治建設(shè)針對(duì)的主要對(duì)象發(fā)生了階段性的變化。

法治建設(shè)第一階段，法制主要用于打擊犯罪、規(guī)范公民行為，其針對(duì)的主要對(duì)象是普通公民，法制教育的重點(diǎn)是讓公民學(xué)會(huì)守法。例如十二大提出“要在全體人民中間反復(fù)進(jìn)行法制的宣傳教育，從小學(xué)起各級(jí)學(xué)校都要設(shè)置有關(guān)法制教育的課程，努力使每個(gè)公民都知法守法”，“特別要教育和監(jiān)督廣大黨員帶頭遵守憲法和法律”②。當(dāng)然這一階段黨已經(jīng)開(kāi)始警惕行政違法、干預(yù)司法的問(wèn)題，如1986年7月，黨中央曾發(fā)布《關(guān)于全黨必須堅(jiān)決維護(hù)社會(huì)主義法制的通知》，要求廣大黨員干部堅(jiān)持“依法辦事”。③不過(guò)這在當(dāng)時(shí)并非重點(diǎn)。

進(jìn)入法治建設(shè)第二階段，執(zhí)法問(wèn)題逐漸受到重視，依法行政的問(wèn)題提上日程。十四大提出“堅(jiān)決糾正以言代法、以罰代刑等現(xiàn)象，保障人民法院和檢察院依法獨(dú)立進(jìn)行審判和檢察”，“加強(qiáng)政法部門(mén)自身建設(shè)，提高人員素質(zhì)和執(zhí)法水平”，廣大干部與普通群眾一起被列為法制教育的對(duì)象。④十五大提出“一切政府機(jī)關(guān)都必須依法行政，切實(shí)保障公民權(quán)利，實(shí)行執(zhí)法責(zé)任制和評(píng)議考核制”，要求在全民普法的同時(shí)著重提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法律觀念和依法辦事能力。⑤1999年，國(guó)務(wù)院通過(guò)《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》，踐行“依法行政”。⑥十六大再次強(qiáng)調(diào)依法行政，要求增強(qiáng)公職人員的法制觀念和依法辦事能力。2004年黨中央與國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，計(jì)劃經(jīng)過(guò)10年左右達(dá)成建設(shè)法治政府的目標(biāo)。⑦十七大再次確認(rèn)了“法治政府”的目標(biāo)，同時(shí)提出加強(qiáng)政法隊(duì)伍建設(shè)的問(wèn)題。⑧此時(shí)正處于社會(huì)快速轉(zhuǎn)型期，也是群體性事件高發(fā)期。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1993年至2007年，我國(guó)群體性事件由1萬(wàn)起增至約9萬(wàn)起。⑨受此影響，維穩(wěn)成為當(dāng)時(shí)政法工作的主要任務(wù)。正如2007年12月胡錦濤在全國(guó)政法工作會(huì)議代表和全國(guó)大法官、大檢察官座談會(huì)所言，“切實(shí)維護(hù)黨的執(zhí)政地位，切實(shí)維護(hù)國(guó)家安全，切實(shí)維護(hù)人民權(quán)益，確保社會(huì)大局穩(wěn)定，是政法戰(zhàn)線的首要政治任務(wù)”，“必須把確保國(guó)家安全特別是政治安全放在全部政法工作更加突出的位置”。⑩

法治建設(shè)第三階段，司法改革問(wèn)題日漸突出，法治政府建設(shè)全面展開(kāi)。十八大以來(lái)，社會(huì)趨向穩(wěn)定，中央開(kāi)始大力整治司法不公的問(wèn)題。2014年初，習(xí)近平總書(shū)記在中央政法工作會(huì)議上要求政法工作正確處理維穩(wěn)和維權(quán)的關(guān)系，嚴(yán)格執(zhí)法公正司法，強(qiáng)調(diào)“促進(jìn)社會(huì)公平正義是政法工作的核心價(jià)值追求”，在穩(wěn)定的同時(shí)更加強(qiáng)調(diào)維護(hù)社會(huì)公正，體現(xiàn)出第三階段法治建設(shè)理念新變化。十八屆四中全會(huì)指出“群眾對(duì)執(zhí)法司法不公和腐敗問(wèn)題反映強(qiáng)烈”，為了提高國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須規(guī)范司法行為，保證公正司法，提高司法公信力。2015年12月，黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》，明確要求強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督與輿論監(jiān)督，完善糾錯(cuò)問(wèn)責(zé)機(jī)制。①2017年黨的十九大提出“深化司法體制綜合配套改革，全面落實(shí)司法責(zé)任制，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”，進(jìn)一步明確了司法改革的方向和途徑。②

第三，黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)關(guān)系進(jìn)一步理順。從十五大提出“依法治國(guó)”開(kāi)始，我國(guó)在黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)關(guān)系問(wèn)題上主要強(qiáng)調(diào)兩方面的內(nèi)容，一是黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)路徑，即通過(guò)“依法治國(guó)”將黨的路線、方針、政策上升為國(guó)家意志，保證其貫徹實(shí)施；二是黨的活動(dòng)界限，即憲法和法律規(guī)定的范圍，任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。黨的十九大在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步深入闡釋依法治國(guó)同黨的領(lǐng)導(dǎo)之間的相互關(guān)系。一方面，十九大更加突出了黨的領(lǐng)導(dǎo)，提出“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，“必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到依法治國(guó)全過(guò)程和各方面”。另一方面在黨的領(lǐng)導(dǎo)中又貫徹了“全面依法治國(guó)”的精神。首先，十九大強(qiáng)調(diào)黨的建設(shè)同國(guó)家治理一樣，都得依法進(jìn)行，要求實(shí)現(xiàn)“依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一”。其次，十九大對(duì)依法治國(guó)與依規(guī)治黨進(jìn)行了細(xì)致地劃分、強(qiáng)力整合，十九大之前黨的建設(shè)強(qiáng)調(diào)一條主線（黨的執(zhí)政能力建設(shè)、先進(jìn)性和純潔性建設(shè)）、五個(gè)建設(shè)（思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、制度建設(shè)），十九大正式改為一條主線、六個(gè)建設(shè)，主線不變，建設(shè)改為政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)與制度建設(shè)，將之前的反腐倡廉建設(shè)改為反腐敗斗爭(zhēng)，移出基本建設(shè)的范疇。③實(shí)際上這是黨的建設(shè)與“全面依法治國(guó)”的一項(xiàng)重要?jiǎng)?chuàng)新。腐敗的背后不是黨組織而是公權(quán)力，普通黨員一般不具備腐敗的條件和基礎(chǔ)，只有掌握公權(quán)力才具備腐敗的條件，因此對(duì)于普通黨員來(lái)講，反腐倡廉建設(shè)的針對(duì)性遠(yuǎn)不如紀(jì)律建設(shè)的針對(duì)性強(qiáng)。當(dāng)然這并非要削弱對(duì)腐敗行為的斗爭(zhēng)力度，而是進(jìn)一步理清了腐敗的來(lái)源，對(duì)“全面依法治國(guó)”的對(duì)象進(jìn)行了更加細(xì)致地劃分。2017年11月7日，全國(guó)人大公布了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法（草案）》，正式宣布在全國(guó)推廣監(jiān)察委員會(huì)制度。監(jiān)察委員會(huì)實(shí)現(xiàn)了對(duì)黨的機(jī)構(gòu)、國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位等涉及公權(quán)力人員的全面監(jiān)督，這正是在理論細(xì)分的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了反腐實(shí)踐的全覆蓋，進(jìn)一步推動(dòng)了“全面依法治國(guó)”的深入發(fā)展。

綜上所述，從重啟社會(huì)主義法制建設(shè)，到十五大確立“依法治國(guó)”方略，再到十八大、十九大強(qiáng)調(diào)“全面依法治國(guó)”，黨圍繞社會(huì)主義法治問(wèn)題進(jìn)行了40年的探索。在長(zhǎng)期的探索歷程中，構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的路線貫穿始終。但受到具體歷史環(huán)境的影響，不同歷史階段的探索又各有偏重。我們?cè)诎盐辗ㄖ谓ㄔO(shè)整體趨勢(shì)的同時(shí)，也應(yīng)掌握法治進(jìn)程的階段性特征。

（周家彬，博士，中國(guó)人民大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師）