臺灣“公投”新動向及其可能的影響

2017年12月，臺灣立法機構三讀通過的 公民投票法 (簡稱公投法 )部分條文修正案，雖將修憲 領土變更 等議題排除在公投 項目之外，但仍為島內 獨派勢力操作 臺獨公投 留下空間。而 公投 發(fā)動及通過門檻的大幅降低，亦使借 公投 進行政治動員成為島內政黨、社會團體常態(tài)化的行為，臺灣社會撕裂、政局動蕩的可能性隨之增加。

一、“公投”是“臺獨”勢力的“神主牌”

20世紀80年代，臺灣受全球第三波民主化浪潮影響，政治體制加速轉型，所謂 住民自決運動 憲政改革運動 以及環(huán)境保護運動，趁勢成為 公投 主要載體。特別是在 臺獨 勢力的刻意操弄下，“公投 成為 獨 派以 民意 民主 為旗號，鼓吹 臺獨主張，實施 臺獨 陰謀的重要手段。

(一)臺獨 勢力以 公投之名遂行分裂圖謀

一是以 住民自決公投 尋求所謂臺灣 主權獨立”。1988年，民進黨通過 主權獨立決議文”，稱 臺灣國際地位之變更需經臺全體住民自決同意”。1991年，民進黨通過林濁水、陳水扁建議修正的臺獨 黨綱，主張以 公投 作為臺灣獨立的法理依據(jù)。1999年，民進黨通過效力等同于黨綱的臺灣前途決議文”，稱 臺灣已是主權獨立國家”，“任何更動現(xiàn)狀的主張須由臺全體住民公投決定”。

二是以 公投制憲 為 法理臺獨 開道。1988年，民進黨人士吳淑珍提出 公投制憲 主張。1989年，“臺灣獨立建國聯(lián)盟總本部主席 許世楷發(fā)表 臺灣共和國憲法草案”，主張以 公投 制定、修改 憲法”。1991年，“臺灣人民制憲會議 通過 臺灣憲法草案”，稱 制憲 修憲 皆應 公投 復決。2004年8月，陳水扁當局提出國會改革修憲案”，廢除 國大”，將修憲復決權 交由民眾直接行使。2005年，“任務型國代 依民眾選舉投票結果代行 修憲復決權”，確立了 修憲 須經民眾復決的制度設計，為 臺獨 勢力 公投制憲”，推進 法理臺獨 預留 后門”。

三是以 核四公投 等議題型塑 臺灣主體意識”。民進黨成立后，慣以環(huán)保議題抗衡國民黨，“核四公投 即是一例。通過一系列政治宣傳，“核四公投 成為民進黨煽動民眾反抗國民黨、同臺灣當局搶奪政治資源的工具。“核四公投 等環(huán)保運動亦質變?yōu)槊襁M黨鼓吹 臺灣主體意識 臺灣生命共同體 的政治舞臺。

(二)獨 派極力要求修改公投法

臺灣自2004年起實施的 公投法”，因對 公投 提案發(fā)動、表決等限制較多，一直被反對人士稱為 鳥籠公投法”。蔡英文上臺執(zhí)政后，前民進黨主席林義雄、“時代力量 等極力要求臺灣當局修改公投法”。

2017年4月，林義雄等人在民進黨中央黨部前發(fā)動為期16天的 接力絕食 行動，“臺灣社 等獨 派團體表態(tài)聲援，“時代力量黨團要求民進黨于 5·20 前通過公投法 修法”。面對 獨 派聯(lián)手施壓，蔡英文稱 會在2017年底之前完成立法”，首度明確對 公投法 修法 做出公開表態(tài)。2017年12月，臺灣立法機構三讀通過公投法 部分條文修正案，大幅降低 公投 門檻。新版 公投法規(guī)定，臺灣民眾年滿18歲，除受監(jiān)護宣告尚未撤銷者外，即有 公投權”；廢除 公民投票審議委員會”，認定 公投 主管機關為 中央選舉委員會”；“公投發(fā)起門檻從提案時最近一次大選選舉人總數(shù)的千分之五，降至萬分之一；聯(lián)署門檻從5%降到1.5%；通過門檻從選舉人總數(shù)二分之一降為四分之一，且有效同意票超過不同意票即為通過。

二、新“公投法”實施后島內“公投”動向與特點

(一)公投 議題基本類型

新版 公投法 于2018年1月正式上路后，在野黨及社會團體爭相就攸關其利益的議題展開輿論造勢與聯(lián)署行動。截至7月10日，島內各界共提出37項 公投案，涉及統(tǒng) 獨”、勞工、環(huán)保等議題。

一是公開交鋒的統(tǒng) 獨 提案?，F(xiàn)行 公投法 雖不適用 修憲 領土變更 等敏感議題，但獨 派勢力卻通過 打擦邊球 方式變相推動 臺獨公投”：島內深綠團體聯(lián)手前奧運選手紀政發(fā)起奧運正名公投”；民進黨也通過地方黨務系統(tǒng)協(xié)助 公民團體 提出 禁止公開展示及懸掛五星旗等旗幟 等公投”。針對 獨 派借公投 切割臺灣與祖國大陸聯(lián)系的做法，“中華傳統(tǒng)文化儒釋道教育學會 榮譽理事長林正道提案，將臺灣作為實驗中華傳統(tǒng)文化的世界前瞻中心”；國民黨高雄市議員黃柏霖要求廢止 去中國化 的12年國教歷史課綱”。

二是糾正蔡英文當局執(zhí)政亂象的議題。民進黨上臺后改革跑調走偏，在野黨、社團通過發(fā)起 公投 對此表達不滿。其一，反對蔡英文當局的勞工政策。臺灣 國際勞工協(xié)會 研究員陳素香提案 廢止t勞動基準法?第32條之1條文，修正第24條等條文”。反教育商品化聯(lián)盟 成員謝毅弘要求 制定t國定假日法’”。社民黨召集人范云提案 回復原t勞基法’”?！皶r代力量 發(fā)起 廢止t勞基法?相關條文之修正 制訂t最低工資法 等兩項 公投”。其二，劍指當局 司法改革”。馬英九推動 反妨害司法公正公投”。臺灣大學政治系教授張亞中提出廢止t促進轉型正義條例?公投”。其三，要求停止 年金改革”。前民意代表邱毅提案表示 應廢止t公立學校教職員退休資遣撫恤條例’”。國民黨前政策會執(zhí)行長蔡正元主張 廢止t公務人員退休資遣撫恤條例’”。

三是圍繞民生問題展開的公投”。其一，“反空污公投”。國民黨籍民意代表曾銘宗提案，“為改善空氣污染，當局應將火力發(fā)電量占比逐年減少直至低于60%為止”。國民黨政策會執(zhí)行長林德福提案，“停止新建、擴建任何燃煤發(fā)電廠或發(fā)電機組(含深澳電廠擴建)”。參選臺中市市長的國民黨民意代表盧秀燕提案，“為減少火力電廠排放細顆粒物對民眾健康之危害，應逐年降低火力發(fā)電廠發(fā)電量”。其二，反對日本核食進口。藍營民意代表賴士葆提案，當局不能以開放進口核食為前提，啟動對日談判”。國民黨副主席郝龍斌亦發(fā)起 反核食公投”，主題為 你是否同意政府開放日本福島311核災相關地區(qū)，包括福島與周遭茨城、櫪木、群馬、千葉等4縣市”。其三，要求當局釋放政策紅利。國民黨民意代表張麗善提案，將麥寮港改成云林國際工商綜合港，帶動云林農工商漁相關產業(yè)發(fā)展”。真理大學法律學系副教授吳景欽建議，“2014至2017年超征之稅收5000多億元新臺幣應還稅于民眾”。林正道提案 縮減t國防?支出，用于養(yǎng)老育幼、全民教育、醫(yī)療免費”。

四是熱點社會議題頻現(xiàn)。其一，“挺同 反同 公投 對撞。強烈反對 同性婚姻合法 等社會運動的民間團體，發(fā)起 增訂神圣婚姻專法 民法?婚姻規(guī)定應限定在一男一女的結合 等4項公投”。對此，“挺同 群體提案要求，“以t民法?婚姻章保障同性婚姻關系”，“法律應明定在民眾教育各階段實施涵蓋同志教育等課程的性別平等教育”。其二，要求廢止 非核 政策。前國民黨 國家發(fā)展研究院院長 林忠山發(fā)起廢止t非核家園?公投”；臺灣 核能流言終結者 創(chuàng)辦人黃士修發(fā)起以核養(yǎng)綠公投”，等等。其三，聲討現(xiàn)行選舉制度。林正道提案 公職人員、候選人不得互相攻擊缺點，應互相贊嘆優(yōu)點”。前行政部門負責人陳沖發(fā)起 負數(shù)票公投”，要求 選民可用其唯一選票反對某候選人，贊成票扣除反對票后，凈贊成票較高者當選”。

目前，依據(jù) 中選會 公告，“東京奧運正名 臺灣參與國際組織 反核食 反妨害司法公正等近20項 公投案 通過第一階段審查，這些提案在下一階段獲得28.1745萬份聯(lián)署即可正式成案。另外，陳沖、賴士葆、黃柏霖等人的提案遭 中選會 駁回。

(二)公投 主要特點

受臺灣地區(qū)特殊政治文化與經驗的影響，島內近期展開的 公投 與該制度在世界其他國家、地區(qū)的實踐相比，呈現(xiàn)以下特點：

一是提案爆炸式涌現(xiàn)。在全球范圍內運用 公投 裁決政治問題、公共政策最為頻繁的瑞士，1980年以來，其公民投票決定的聯(lián)邦層級議題為235項，平均每年約有9個議題需 公投 表決。反觀島內 公投 現(xiàn)狀，短短幾個月時間即出現(xiàn)37項 公投 提案，而目前已有近20項提案通過審核，可進行下一階段聯(lián)署?！爸羞x會主委 陳英鈐坦言，預估年底 九合一 選舉可能要與10余項 公投案 合并舉辦。

二是議題聚焦民生問題與公共政策。島內此前6次全臺性 公投”，除第3次與第4次分別涉及國民黨黨產 反貪腐 外，其他4項皆觸及兩岸關系、統(tǒng) 獨 議題。與此相對，民眾生活、公共政策則成為島內現(xiàn)階段公投 提案主軸。37項提案中，以改善勞工處境、“同婚 是否合法、“性平教育 能否入校園、核能發(fā)電、“反空污”、“反核食 等為主題的 公投 提案占據(jù)多數(shù)。

三是 公投 題目重復率高。臺灣 民意基金會 近幾次民調顯示，國民黨、民進黨的支持度都只剩兩成多，無政黨傾向者多達4成，民眾對政治現(xiàn)實感到 審美疲勞”。面對這種狀況，在野黨嘗試研擬與民眾緊密關聯(lián)的議題，爭奪民意高地，引爆累積多時的改革動能，進而改寫政黨版圖。社會團體也盼挾民意打破政客與官僚對政治資源的壟斷，自行掌握政策決定權。因此，勞工政策、“反空污 等熱點議題成為政黨、社團眼中的 香餑餑”，直接造成不同主體就同一議題重復提案的現(xiàn)象，比如，陳素香、范云、儲寧瑋、黃國昌等4人均提案廢止 勞基法”；曾銘宗、林德福、盧秀燕等3人皆主張 反空污”。

四是 公投 發(fā)動者趨于多元。在臺灣以往的政黨政治經驗里，國民黨、民進黨都曾基于選舉考慮，以統(tǒng) 獨 公投 激發(fā)選民投票意愿，借 討黨產 反腐敗等議題營造自身進步形象，爭取民眾支持，政黨也因此成為島內 公投 最主要推手。而當前諸多 公投 提案中，除 反空污 反核食等 公投 明顯由國民黨操盤，“禁掛五星旗公投 有民進黨參與外，反同 挺同 等多項提案基本上皆是政黨色彩淡薄的社會團體在推動。

五是蔡英文當局對 公投 提案進展有實質控制權。“公投法將審議全臺 公投 議題是否 合法”，核驗聯(lián)署是否合規(guī)的權力交予 中選會”，由于 中選會 受行政部門轄制，蔡英文當局得以根據(jù)自身執(zhí)政利益左右 公投 流程。其一，通過 中選會 拖延對己不利議案的獲批時間。國民黨發(fā)動的 反空污 等提案，直擊民進黨痛處且極有可能通過并影響選情，中選會 以 限期補正 等技術性手段進行阻撓，拖延提案通過初審的時間，盡量使國民黨在 九合一 選舉前無法完成第二階段聯(lián)署。對此，在野黨不斷公開表達不滿，迫于輿論壓力，“中選會 才在近期陸續(xù)放行這些提案。其二，找借口不執(zhí)行不利于民進黨執(zhí)政的 公投 結果。針對極有可能獲得通過的 反核食公投”，蔡英文當局提前放出聲音，稱該 公投 違反 WTO相關協(xié)定”，執(zhí)行后恐引發(fā)貿易爭訟，“權責機關在實現(xiàn)t公投?內容時將面臨行政困難”，為拒絕執(zhí)行 公投 結果埋下伏筆。其三，直接駁回部分 公投 提案。黃柏霖、邱毅、蔡正元、張亞中等人的 公投 提案，直接聲討蔡英文當局 去中國化 轉型正義 年金改革 等政治立場與政策，均被中選會 宣布駁回。

三、“公投”政治影響評估

2018年島內政局主軸是年底九合一 選舉，與選戰(zhàn)同步展開的公投 活動，不但沖擊選情，影響島內政局，也給兩岸關系增添了變數(shù)。

一是加劇島內社會動蕩?，F(xiàn)行 公投法 放大 公投 適用范圍，使 反同 擁核 等高度爭議的公共議題成為 公投 選項。借助 公投”，少數(shù)極端意見擴散至整個社會，勢必擴大臺灣社會的分歧、加劇島內族群撕裂。

二是浪費巨大財政資源。由于 公投 提案層出不窮，且重復程度較高，其本身已耗費大量社會資源。而另據(jù) 中選會 透露，全臺 公投 (單一議題)單獨辦理約需8.57億元新臺幣，與選舉合并辦理需增加1.45億元新臺幣。2014年，島內 九合一 選舉耗費31.57億元新臺幣，由于今年年底或有10余項 公投 與選舉同辦，經費將超過40億元新臺幣。

三是導致政治體制運轉失能?！肮?是在野黨反制執(zhí)政黨的利器，當其力挺的法案在立法機構無法通過，或立法機構通過的法案對其不利時，便可通過 公投 推動或否決法案。此外，“公投 議題通過后，依法須在兩年內得到落實，當局施政路線很可能被這些議案所騎劫，且不排除會有互相抵觸、矛盾的提案同時獲得通過，屆時臺灣當局將左支右絀，臺灣政治體制或滑向運轉失靈的深淵。

四是影響年底九合一 選情。其一，凸顯民進黨執(zhí)政不佳。與年底選舉一起舉行的 公投 雖不能全部獲得通過，但 反空污 反t非核家園 等議題可彰顯民進黨當局執(zhí)政的荒腔走板，進而拉低其選情。其二是提升民眾投票意愿。若 公投 議題與民眾生活息息相關，就能增加部分不想選舉但想 公投 民眾的投票意愿，加之朝野政黨也可利用特定 公投 議題進行政治動員，凝聚基本盤，或爭取理念相近的支持者，年底選舉原本低迷的投票率有望得到提振。其三，增強候選人曝光率。政黨發(fā)起 公投”，可借舉辦聯(lián)署活動，增進縣市長、議員參選人同選民的互動，博取媒體關注與曝光率。

五是為兩岸關系和平發(fā)展埋下隱患。島內民粹思潮抬頭、“公投 門檻下修的交互作用將對兩岸關系產生一定負面影響。其一，臺獨 勢力大肆炒作 臺獨公投議題?！肮斗?門檻降低后，島內 獨 派聲稱2018年是 公投元年”，紛紛炮制 臺獨 話題。4月，民視董事長郭倍宏與李登輝、陳水扁等人籌組 喜樂島聯(lián)盟”，主張 獨立公投，正名入聯(lián)”，揚言要在2019年4月6日舉行 獨立公投”。5月27日，陳水扁要求蔡英文當局在8月底前完成 公投法再修正，使 變更國土與制定憲法也可以公投”。其二，“獨 派團體變相推動 統(tǒng)t獨?公投”。由于現(xiàn)行 公投法 為 公投 發(fā)起、通過等設置了寬松的條件，島內 臺獨團體通過推動 奧運正名 等具去中國化 意味的 公投”，累積民意基礎與政治能量，為未來拋出更多涉主權議題 公投 做鋪墊。其三，“公投常態(tài)化恐形塑島內民眾共同體意識”?！肮?的一項重要溢出效應就是區(qū)分本我 和他我”，增加對 我族 的認同，明確與他族 的區(qū)隔。如果島內頻繁舉辦 公投 活動，哪怕是討論與兩岸關系無關的議題，也很有可能強化島內民眾的 共同體意識”，進一步塑造島內民眾對臺灣和祖國大陸是兩個社會的認知，割裂與祖國大陸的 兩岸一家親情懷”，為兩岸關系增添未知的風險。