完善外匯行政處罰的思考

【摘要】當(dāng)前外匯行政處罰存在案件類型多樣、以罰款為主、主體涉及面廣等特點，面臨法規(guī)缺陷、外在因素干擾、法律風(fēng)險等問題。為維護外匯管理秩序，有效打擊外匯違法違規(guī)行為，應(yīng)修訂完善法律制度，創(chuàng)新執(zhí)行方式，加大外匯政策法規(guī)宣傳力度。

【關(guān)鍵詞】外匯監(jiān)管 處罰 問題 對策

經(jīng)過近四十年的改革開放，我國國民經(jīng)濟總量已經(jīng)躍升為世界第二，我國外匯形勢也發(fā)生了天翻地覆的變化。據(jù)國家外匯管理局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2017年全國銀行結(jié)售匯累計金額3.4萬億美元，其中結(jié)匯1.64萬億美元，售匯1.76萬億美元；涉外收支累計金額6.12萬億美元，其中收入3萬億美元，支出3.12萬億美元。在對外開放中，外匯管理如同一道金融防火墻，保護著涉外經(jīng)濟的健康發(fā)展，防范異?？缇迟Y金的沖擊?；鶎油鈪R管理部門在嚴(yán)厲打擊外匯違法犯罪的過程中，不可避免涉及行政處罰問題，但近年來外匯形勢、違規(guī)行為以及法治環(huán)境均發(fā)生了較大的變化，基層外匯行政處罰管理面臨著一系列困難，有待探討解決。

一、文獻回顧

徐衛(wèi)剛（2016）指出，近年來外匯管理行政處罰也出現(xiàn)了一些行政復(fù)議和行政訴訟案件，尤其存在一些共性的問題值得關(guān)注，主要體現(xiàn)在送達方式不規(guī)范、對違法行為“連續(xù)”或“繼續(xù)”認定不準(zhǔn)確、行政許可內(nèi)部規(guī)定與上位法沖突以及依申請信息公開的處理問題。高玉成（2013）認為《外匯管理條例》規(guī)定較為籠統(tǒng)，罰款幅度過大，應(yīng)修訂《外匯管理條例》，加強外匯政策法規(guī)宣傳力度。王延偉（2014）認為應(yīng)借鑒龐氏騙局案，引入和解制度、加大違規(guī)成本以及強化監(jiān)管手段。本文分析當(dāng)前外匯管理行政處罰現(xiàn)狀特點和存在的問題，并提出相應(yīng)的建議，以期為外匯管理在促進貿(mào)易投資便利化與范跨境資本流動風(fēng)險之間找到一定的平衡，維護穩(wěn)定的外匯市場，促進實體經(jīng)濟發(fā)展。

二、外匯行政處罰主要特點

（一）案件類型多樣化

從近年來外匯行政處罰案件看，案件違規(guī)類型案件涉及面廣，基本涵蓋了《外匯管理條例》第三十九條至四十八條規(guī)定。有實質(zhì)性違規(guī)，涉及逃匯、套匯、擅自改變結(jié)匯資金用途、銀行違反規(guī)定辦理收付匯與結(jié)售匯業(yè)務(wù)、違反國際收支統(tǒng)計申報、違反賬戶管理規(guī)定、分拆結(jié)售匯、非法買賣外匯等；有程序性違規(guī)，如未及時報送統(tǒng)計報表、延期收匯未報告、未及時進行存量權(quán)益登記、預(yù)付貨款未按規(guī)定貿(mào)易信貸報告等。

（二）行政處罰以罰款為主

《行政處罰法》第八條規(guī)定，除列舉式七種處罰類型外，法律、行政法規(guī)可以規(guī)定其他行政處罰種類，《外匯管理條例》規(guī)定的行政處罰種類包括警告、罰款、沒收違法所得、停業(yè)整頓、吊銷業(yè)務(wù)許可證、調(diào)回、回兌等處罰措施，但從外匯行政處罰實踐看，罰款是最主要的處罰種類，非罰款處罰極少，單獨適用警告等其他處罰措施的案件基本沒有。

（三）案件來源廣泛

外匯管理行政處罰案件線索來源廣泛，有來自外匯管理檢查部門自身，有外匯管理其它業(yè)務(wù)部門移交，有來自公安、稅務(wù)、海關(guān)等其他監(jiān)管部門的移交案件，有通過線索舉報來源等。隨著外匯管理改革推進，事后監(jiān)督成為新的主要監(jiān)管方式，外匯管理部門大力提升非現(xiàn)場監(jiān)測分析水平，來源于非現(xiàn)場監(jiān)測發(fā)現(xiàn)的案件數(shù)量也不斷增長。

（四）涉案主體多樣

從近年來外匯管理行政處罰案件看，涉案當(dāng)事人涉及面較為廣泛，對私方面，涉及境內(nèi)個人、境外個人；對公方面，涉及金融機構(gòu)和非金融機構(gòu)，金融機構(gòu)涉及銀行機構(gòu)、非銀行機構(gòu)，非金融機構(gòu)涉及外資企業(yè)和內(nèi)資企業(yè)。

三、外匯行政處罰存在的主要問題

（一）外匯行政處罰法規(guī)有待完善

一是有些違法行為缺乏對應(yīng)的處罰法律規(guī)定。如高報出口、非法購買出口報關(guān)單不收匯，違規(guī)企業(yè)采取各種理由，比如因為境外糾紛、不可抗力原因難以收回外匯，并延長收匯時間或少量收匯。外匯管理部門難以根據(jù)逃匯對其進行處罰。二是罰款額度跨度大。如《外匯管理條例》四十七條規(guī)定對金融機構(gòu)的罰款額度在20萬至100萬之間，四十八條規(guī)定對機構(gòu)的罰款在30萬以下。法律規(guī)定處罰幅度的過大，導(dǎo)致外匯管理部門難以把握，出現(xiàn)一些類似案件，但處罰金額相差較大情況。

（二）存在外匯行政處罰實施難情況

《外匯管理條例》三十九條、四十條規(guī)定了調(diào)回外匯、回兌處罰種類，實踐中，在進行了罰款之后，違法當(dāng)事人逃匯、套匯資金已被使用，難以再調(diào)回或回兌，在目前外匯行政處罰中，該兩種處罰措施均極少實施?！锻鈪R管理條例》四十九條規(guī)定，境內(nèi)機構(gòu)違反外匯管理規(guī)定的，除按照條例進行處罰外，還應(yīng)對相關(guān)責(zé)任人員給予處分，對金融機構(gòu)的相關(guān)責(zé)任人員要給予警告和罰款。但現(xiàn)實中該條款難以操作，實際執(zhí)行少。此外，外匯管理環(huán)節(jié)基本處在工商、外經(jīng)貿(mào)、海關(guān)、稅務(wù)等管理機構(gòu)之后，當(dāng)事人完成相關(guān)違規(guī)行為后，外匯管理機關(guān)才發(fā)現(xiàn)問題，再調(diào)查取證時，已無法聯(lián)系當(dāng)事人或無法控制當(dāng)事人的相關(guān)財、物，導(dǎo)致難以開展外匯行政處罰。

（三）外匯行政處罰受外在因素干擾

一是對金融機構(gòu)處罰存在阻力。目前金融機構(gòu)對行政處罰容忍度較低，一旦被處罰，受到影響極大，不但其上級行對其績效扣減力度非常大，相關(guān)人員將受到嚴(yán)厲懲處，如降級、撤職、取消任職資格等。并且按照《外匯管理條例》第四十七條規(guī)定，除沒收違法所得外，并處20萬元以上100萬元以下罰款，如果按一般情節(jié)處理，罰款額度應(yīng)該在40萬至60萬之間，金額不可謂不大。面對外匯行政處罰，金融機構(gòu)會想方設(shè)法通過各種渠道進行干擾。二是對地方企業(yè)的外匯違規(guī)行為處罰，容易受到外在因素干擾。當(dāng)前，社會公眾對于外匯行政監(jiān)管及行政執(zhí)法職權(quán)的認知相對薄弱，對外匯管理缺乏應(yīng)有的了解和重視，地方政府和有關(guān)方面出于呵護本地企業(yè)目的，可能出現(xiàn)“打招呼”現(xiàn)象。

（四）外匯行政處罰存在法律風(fēng)險

與公安、工商、稅務(wù)、消防等行政管理相比，外匯政策法規(guī)知識的普及性仍然不夠，公眾普遍對外匯管理認知程度較低，并且外匯管理制度較多、變化較快，專業(yè)性強，社會公眾辦理外匯業(yè)務(wù)主要通過金融機構(gòu)，直接接觸與外匯管理知識較少，因此容易出現(xiàn)違反外匯管理規(guī)定行為，當(dāng)事人一旦接受調(diào)查且面臨處罰時候，會出現(xiàn)難以接受情況。在當(dāng)前公民法治意識、維權(quán)意識不斷增強的情況下，不少被處罰主體即使明知自身違反了相關(guān)規(guī)定，但仍會進行行政復(fù)議和行政訴訟，行政處罰一旦出現(xiàn)程序瑕疵之類的問題，便面臨敗訴或者重新作出行政行為的可能，更遑論出現(xiàn)法律適用錯誤、定性不準(zhǔn)確問題了。

四、外匯行政處罰完善之對策

（一）修訂完善法律制度

一是對外匯管理制度進行梳理?，F(xiàn)行外匯管理制度主要是以《外匯管理條例》為母法，國家外匯管理局出臺一系列管理規(guī)定，也有少部分由國務(wù)院、中國人民銀行頒布，如國務(wù)院頒布的《國際收支統(tǒng)計申報辦法》、中國人民銀行發(fā)布的《個人外匯管理辦法》。盡管近年來經(jīng)過了大量精簡合并，但截至2017年底，現(xiàn)行外匯管理規(guī)定仍有223件。為避免管理規(guī)定之間的沖突，有必要集中專家、學(xué)者，進一步對現(xiàn)行外匯管理規(guī)定進行梳理、精簡、合并。二是對《外匯管理條例》規(guī)定的有關(guān)處罰措施進行研究，使之更具可操作性。如對調(diào)回、回兌的操作細則進行研究，取消一些并處條款措施，對于調(diào)回、回兌，可以進行單處，無需罰款后，仍要調(diào)回或回兌。三是規(guī)范自由裁量行為，充分征求社會公眾、專家學(xué)者、管理對象意見，細化違規(guī)行為、處罰標(biāo)準(zhǔn)，限制自由裁量權(quán)。

（二）研究完善處罰執(zhí)行方式

以維護外匯市場秩序、國際收支平衡為目的，提升管理的有效性。一是加強對非罰款處罰執(zhí)行方式研究。總結(jié)外匯行政處罰執(zhí)行的難點，積極向行政立法部門反映目前行政處罰執(zhí)行制度的不足，從立法層面推動行政處罰執(zhí)行規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細化。二是增加外匯局自主強制執(zhí)行權(quán)限，強化執(zhí)行措施。從制度上增強外匯局在對有證據(jù)證明可能轉(zhuǎn)移、隱匿違法資金等涉案財產(chǎn)或者隱匿、偽造、毀損重要證據(jù)的，對相關(guān)涉案證據(jù)及財產(chǎn)可以自主查封扣押權(quán)限。三是增強外匯執(zhí)法人員強制執(zhí)行理論與實踐的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，增強對強制執(zhí)行掌握運用能力，確保外匯執(zhí)法有效開展。

（三）加強外匯政策法規(guī)宣傳

加大對社會公眾的外匯政策法規(guī)的宣傳普及力度，采取多種形式，多措并舉向企業(yè)、社會公眾宣傳外匯管理政策法規(guī)，尤其對日常性、最新管理規(guī)定進行大力宣傳，對于容易違反規(guī)定的內(nèi)容要多方式進行提醒通，力求避免行政對象不主觀違規(guī)，不過失違規(guī)。加強與地方政府溝通解釋，宣傳外匯政策法規(guī)出臺的背景和意義，解釋外匯管理在維護國際收支平衡和經(jīng)濟健康穩(wěn)定發(fā)展的重要意義，取得地方政府的支持和理解。對于違反外匯管理規(guī)定的當(dāng)事人，要對其實行柔性處罰，對其曉之以理，曉之以法，曉之以情，取得當(dāng)事人的理解和配合。四是加強與司法機關(guān)及其他監(jiān)管機構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)，在外匯行政處罰的各階段充分獲取信息，取得支持配合，以便順利完成處罰工作。

參考文獻

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[2]王延偉.由龐氏騙局案看我國外匯執(zhí)法難點[J].中國外匯，2014，（13）.

[3]張家華.行政執(zhí)法檢查“雙隨機”應(yīng)用研究[J].時代經(jīng)貿(mào)，2017（13）.

作者簡介：張家華（1975-），男，江西吉安人，就職于中國人民銀行梅州市中心支行，碩士，經(jīng)濟師，研究方向：金融和經(jīng)濟法。

*本文僅代表個人觀點，不代表作者所在單位意見。