地方政府競爭、環(huán)境規(guī)制與中國城市空氣污染

朱向東 賀燦飛 李茜 毛熙彥

摘要 中國空氣污染格局受到政策因素的深刻影響，財政分權(quán)和政績考核背景下的地方政府競爭能夠激勵污染性產(chǎn)業(yè)發(fā)展進而加劇環(huán)境污染。政府層面的環(huán)境規(guī)制和企業(yè)層面的技術(shù)進步則減少了單位產(chǎn)能污染排放。兩種力量的相互制約塑造了中國城市空氣污染的格局。本文基于2003—2013年地級以上城市數(shù)據(jù)，以綜合污染指數(shù)刻畫空氣污染程度，使用面板數(shù)據(jù)模型和空間杜賓模型探討空氣污染影響因素及其空間效應(yīng)。結(jié)果表明：①在研究時段空氣污染和污染性產(chǎn)業(yè)空間動態(tài)一致，均有向東部地區(qū)轉(zhuǎn)移的趨勢，污染性產(chǎn)業(yè)的存量對污染的加劇作用比增量更為顯著。②地方政府競爭能夠顯著增加本地和周邊地區(qū)空氣污染。環(huán)境規(guī)制是抑制空氣污染的重要方式，但本地的高規(guī)制將造成周邊地區(qū)污染加劇。技術(shù)進步能夠有效降低空氣污染，且不具有顯著的空間效應(yīng)。③抑制空氣污染的因素（環(huán)境規(guī)制、技術(shù)進步）比加劇污染的因素（地方政府競爭、污染性產(chǎn)業(yè)增長）作用效力更強，在一定程度上解釋了污染產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時空氣污染程度降低的現(xiàn)象。文章啟示調(diào)整政府主導(dǎo)的經(jīng)濟發(fā)展方式，貫徹環(huán)境規(guī)制的科學(xué)制定與嚴格執(zhí)行，促成企業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動是減輕空氣污染的重要途徑。

關(guān)鍵詞 地方政府競爭；環(huán)境規(guī)制；技術(shù)進步；空氣污染；污染性產(chǎn)業(yè)

中圖分類號 K902文獻標識碼 A文章編號 1002-2104（2018）06-0103-08DOI：10.12062/cpre.20171226

快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程取得巨大成就的同時也給資源、能源和環(huán)境造成了壓力。其中環(huán)境污染逐漸成為妨礙人民美好生活的重要問題，受到越來越多的關(guān)注。在以經(jīng)濟發(fā)展為核心的目標取向下，一些地方政府不惜“逐底競爭（Race to the Bottom）”，以犧牲環(huán)境為代價庇護化工、造紙、冶煉等污染產(chǎn)業(yè)的進入[1-2]。為了治理污染，一系列用于約束企業(yè)行為的環(huán)境規(guī)制相繼出臺。環(huán)境規(guī)制一方面促使企業(yè)發(fā)展環(huán)境友好的生產(chǎn)技術(shù)，通過增強自身競爭力實現(xiàn)經(jīng)濟效益和環(huán)境保護的雙重目標[3- 4]，另一方面迫使企業(yè)重新區(qū)位以規(guī)避規(guī)制的約束[5]。地方政府競爭、污染產(chǎn)業(yè)動態(tài)、環(huán)境規(guī)制和技術(shù)進步共同作用塑造了污染的格局，然而其內(nèi)在作用機制有待進一步厘清。本文以空氣污染為例，統(tǒng)籌考慮地方政府競爭、污染產(chǎn)業(yè)動態(tài)、環(huán)境規(guī)制、技術(shù)進步，解析空氣污染的影響因素及其空間效應(yīng)，為相關(guān)政策的修訂與完善提供參考依據(jù)。

1 文獻綜述與研究假設(shè)

1.1 地方政府競爭、污染產(chǎn)業(yè)與環(huán)境污染

地方政府競爭是一個國家內(nèi)部不同區(qū)域政府利用稅收、環(huán)境政策、教育等手段，吸引資本、勞動力和其他要素以增強本地競爭優(yōu)勢的行為[6]。財政收入和職位晉升是中國地方政府競爭的關(guān)鍵原因。1994年的分稅制改革賦予地方財政自主權(quán)，形成“增長型政府”的發(fā)展模式。以戴慕珍為代表的學(xué)者認為在資源、生產(chǎn)要素自由流動的背景下，財政分權(quán)激發(fā)了地方政府間為增加財政收入而產(chǎn)生的競爭[7]。周黎安等[8-9]則認為近40年中國經(jīng)濟的騰飛除了與資源稟賦、資本積累和技術(shù)創(chuàng)新有關(guān)以外，還與以績效考核為目標取向的“官員競爭錦標賽”現(xiàn)象密切相關(guān)。政治晉升是零和博弈，處于政治和經(jīng)濟雙重競爭之下的官員之間合作空間有限，而競爭空間巨大[10]。無論是以財政收入還是政治晉升為目的，地方政府都有激勵發(fā)展經(jīng)濟效益高，規(guī)模總量大的行業(yè)。污染性產(chǎn)業(yè)往往具有資源、資本密集的特征，規(guī)模效應(yīng)顯著，容易集中分布形成工業(yè)區(qū)、工業(yè)帶，其發(fā)展對官員績效和財政收入均有著巨大的正向作用，因而受到地方政府的青睞[11-12]。

然而在地方政府競爭中，環(huán)境政策經(jīng)常成為重要手段。Fredriksson等[13]使用美國各州的面板數(shù)據(jù)探討“污染避難所假說”（Pollution Haven Hypothesis， PHH），結(jié)果顯示政府為了吸引外資和保障本地競爭優(yōu)勢會競相降低環(huán)境標準。List等[14]對紐約州縣級層面的研究也表明地方政府之間存在“逐底競爭”現(xiàn)象。中國的實證研究同樣認為地方政府競爭有著負向環(huán)境效應(yīng)[15]。劉潔等[16]發(fā)現(xiàn)地方政府競爭促進了污染性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增加了工業(yè)廢水、廢氣及廢棄物的排放量。劉剛等[17]認為地方政府會通過增加規(guī)模工業(yè)用地，犧牲環(huán)境質(zhì)量來吸引污染企業(yè)的進駐。國內(nèi)外實證研究結(jié)果表明地方政府競爭將促進污染性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進而損害環(huán)境質(zhì)量。

地方政府競爭的內(nèi)涵在于周邊地區(qū)的行為模式將影響本地的決策，當周邊地區(qū)降低環(huán)境標準以吸引污染產(chǎn)業(yè)進駐時，本地也會采取類似策略。因此競爭行為可能導(dǎo)致污染性產(chǎn)業(yè)同時進駐本地和周邊，造成區(qū)域?qū)用娴奈廴舅郊觿?。本文在統(tǒng)籌考慮污染性產(chǎn)業(yè)動態(tài)和地方政府競爭及其空間效應(yīng)的基礎(chǔ)上提出研究假設(shè)1。

假設(shè)1：地方政府競爭下的經(jīng)濟發(fā)展模式將加劇本地和周邊地區(qū)的空氣污染。

1.2 環(huán)境規(guī)制、技術(shù)進步與環(huán)境污染

環(huán)境規(guī)制是以環(huán)境保護為目的，有形制度或無形意識的一種約束性力量[18]，主要包含以下類別（見表1）。

實證研究表明環(huán)境規(guī)制能夠通過改變企業(yè)的生產(chǎn)方式或生產(chǎn)區(qū)位有效抑制環(huán)境污染[19-20]，且隨著環(huán)境標準日益嚴苛、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷升級，環(huán)境規(guī)制對污染排放的抑制作用越來越強[21]。從空間來看，楊海生等[22]認為中國存在區(qū)域環(huán)境規(guī)制競爭現(xiàn)象，規(guī)制水平容易向規(guī)制寬松的地區(qū)看齊。趙霄偉等[23-24]則發(fā)現(xiàn)環(huán)境規(guī)制具有差異化空間外溢效應(yīng)，東部和東北地區(qū)環(huán)境規(guī)制呈現(xiàn)高高相依的格局，中部地區(qū)則高低相伴。然而污染與環(huán)境規(guī)制的空間特征研究依然有限，本文認為環(huán)境規(guī)制的空間差異將影響空氣污染的格局。

假設(shè)2：環(huán)境規(guī)制能夠有效降低空氣污染，且其影響具有空間溢出效應(yīng)。

從企業(yè)層面考量，“成本假說”認為企業(yè)因污染控制技術(shù)和工程引起的生產(chǎn)成本的增加將造成生產(chǎn)效率的降低[25-26]?！安ㄌ丶僬f”則認為合適的規(guī)制水平能夠促進企業(yè)優(yōu)化資源配置和改進技術(shù)水平，產(chǎn)生的“創(chuàng)新補償”可以抵消企業(yè)的“遵循成本”，最終實現(xiàn)環(huán)境、經(jīng)濟雙重目標[27-28]。兩種假說在環(huán)境規(guī)制對企業(yè)生產(chǎn)效率的影響上存在分歧，但都強調(diào)技術(shù)進步對污染減排的作用。實證方面，Levinson[29]對美國的研究表明制造業(yè)污染下降最為關(guān)鍵的推動因素是創(chuàng)新帶來的技術(shù)進步。Lawrence等[30]認為R&D;投入和干中學(xué)所累積的知識創(chuàng)新可以減少CO2的排放?？梢娫跍p少污染排放方面技術(shù)進步發(fā)揮著重要的作用，然而在中國特色制度背景下，技術(shù)進步的影響可能存在著不確定性，相關(guān)機制仍需進一步探討。

假設(shè)3：技術(shù)進步是降低中國城市空氣污染的重要因素，其作用效果受到其他因素的影響。

在以上假設(shè)的基礎(chǔ)上，基于2003—2013年中國污染監(jiān)測和排放數(shù)據(jù)以及社會經(jīng)濟指標構(gòu)建計量模型，探討地方政府競爭、污染產(chǎn)業(yè)動態(tài)、環(huán)境規(guī)制和技術(shù)進步對空氣污染的綜合影響。文章第二部分是對污染性產(chǎn)業(yè)和空氣污染格局的描述；第三部分使用計量方法對空氣污染的影響因素及其空間效應(yīng)進行分析；第四部分總結(jié)全文并提出政策建議。

2 污染產(chǎn)業(yè)與中國城市空氣污染

2.1 數(shù)據(jù)來源

本研究樣本為2003—2013年245個地級以上城市，總計2 646條數(shù)據(jù)。環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)為城市SO2、NO2、PM10的年均監(jiān)測濃度，數(shù)據(jù)源于《中國環(huán)境質(zhì)量報告》。污染性產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)基于2003—2013年《中國工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫》，按照價格指數(shù)平減到2011年水平。污染排放數(shù)據(jù)和社會經(jīng)濟發(fā)展數(shù)據(jù)均源自《中國城市統(tǒng)計年鑒》。

2.2 空氣污染與污染性產(chǎn)業(yè)

使用綜合污染指數(shù)評價空氣污染程度。綜合污染指數(shù)由不同污染物加權(quán)所得，相較于使用單一污染物評估污染水平的方法，綜合污染指數(shù)能全面反映地區(qū)污染狀況，適宜地區(qū)間比較[31]。其計算公式如下：

式中：CAIit為城市i第t期的綜合污染指數(shù)；Cijt為城市i第j種污染物在第t期的實測濃度；Sj為第j種污染物的空氣質(zhì)量國家二級標準值（GB3 095-2012）。綜合污染指數(shù)評價結(jié)果見表2。

表2中，2003年起全國空氣綜合污染指數(shù)大于3的地級市逐年減少，位于1.5～3.0區(qū)間的城市逐年增加，表明在研究時段中國城市空氣污染有減輕的趨勢。

污染性產(chǎn)業(yè)使用能耗最高的5個兩位數(shù)行業(yè)表征（見表3）。五個行業(yè)能耗占到工業(yè)總能耗的63%重化工業(yè)能耗的92%，被認為是造成空氣污染的主要行業(yè)。

將表3中兩位數(shù)行業(yè)產(chǎn)值進行加總，表征污染性產(chǎn)業(yè)規(guī)模。以2008年為界分別計算2003—2008和2009—2013年省級層面各年平均空氣污染指數(shù)和污染性產(chǎn)業(yè)規(guī)模（見表4）。

表4顯示，2008年以前華北地區(qū)空氣污染最為嚴重，包括：山西、北京、河南、天津、河北等地。南方除了重慶和長三角以外，其他地區(qū)污染程度較輕。2008年以后，大部分省份空氣污染程度有所降低，山東半島、京津冀、長三角地區(qū)污染相對嚴重。對比東、中、西和東北四大區(qū)域容易看出，東部地區(qū)污染減輕最少（0.29），空氣污染呈現(xiàn)出向東遷移的趨勢。表4中所有省份污染性產(chǎn)業(yè)呈增長趨勢，2003—2008年集中布局在長三角（352.56億元）、珠三角（57.78億元）和山東半島（41.57億元），2009—2013年京津冀污染性產(chǎn)業(yè)規(guī)模達到9 268.68億元，成為長三角（89 595.69億元）之后最為重要的分布區(qū)域?？傮w而言，在競相發(fā)展的同時污染性產(chǎn)業(yè)體量有別，有向東部沿海集聚的趨勢。

表4表明污染性產(chǎn)業(yè)分布與空氣污染格局在空間上具有一致性。在此基礎(chǔ)上文章構(gòu)建計量模型，引入地方政府競爭、環(huán)境規(guī)制和技術(shù)進步變量，探討各影響因素的綜合作用。

3 實證分析

3.1 模型構(gòu)建與變量說明

使用2003—2013年地級及以上城市面板數(shù)據(jù)構(gòu)建計量模型，同時基于空間面板杜賓模型分析變量的空間效應(yīng)[32]。模型設(shè)定如下。

W為空間權(quán)重矩陣，采用距離最近的4個空間單元表征。若地區(qū)i是距離地區(qū)m最近的四個空間單元之一，則Wim為1，反之為0。本文將空間權(quán)重矩陣歸一化處理后帶入模型進行分析。模型1（式2）為對初始變量的考察；模型2（式3）意在分析交叉項的影響；模型3（式4）加入變量的空間效應(yīng)。變量描述見表5。

地方政府競爭變量使用地級以上城市GDP增長率來刻畫，GDP增長率越高官員的政績就越突出，相應(yīng)的地方政府競爭能力也越強[24]。文章同時使用政府為企業(yè)進駐設(shè)置的利好措施，包含貸款企業(yè)比例和企業(yè)進駐產(chǎn)業(yè)園區(qū)的比例表征地方政府競爭。以地區(qū)污染產(chǎn)業(yè)新產(chǎn)品產(chǎn)值比重代表技術(shù)進步，新產(chǎn)品產(chǎn)值比重高則技術(shù)進步快。

對于環(huán)境規(guī)制，國內(nèi)外學(xué)者的衡量方法分為兩大類：一是從規(guī)制過程設(shè)定，如環(huán)境規(guī)章制度條數(shù)、排污收費數(shù)目、治污投資占企業(yè)總成本比重等[33-34]；二是從結(jié)果來看，使用不同污染物排放密度衡量環(huán)境規(guī)制強度[35]。Salamon指出從污染治理的結(jié)果出發(fā)考察環(huán)境規(guī)制強度更加全面和客觀[36]。據(jù)此本文采取污染密度法度量環(huán)境規(guī)制強度[23]。

（1）城市i的污染排放強度。

（2）環(huán)境規(guī)制強度。使用三種污染排放Pijt的均值表示地區(qū)排放強度，對其求倒數(shù)即得環(huán)境規(guī)制強度。

3.2 實證結(jié)果分析

Hausman檢驗顯示數(shù)據(jù)同時存在時間固定效應(yīng)和個體固定效應(yīng)，應(yīng)采用雙向固定效應(yīng)模型進行分析，計量結(jié)果如表6所示。

從模型1來看，HCI和GHCI系數(shù)顯著為正，表明污染產(chǎn)業(yè)的存量和增量均加劇了空氣污染。其中HCI的顯著性高于GHCI說明污染產(chǎn)業(yè)存量的污染效應(yīng)大于增量。ER和TEC系數(shù)顯著為負，表明環(huán)境規(guī)制和技術(shù)進步對空氣污染有著抑制作用；反映地方政府競爭的變量（GGDP、LOAN、PARK）中PARK系數(shù)顯著為負，認為地方政府競爭的招商引資、園區(qū)規(guī)劃等策略加劇了空氣污染。這一結(jié)果與熊波等人的研究一致，在中國分權(quán)化的背景下政府競爭對于污染治理有著阻礙作用[37]。PGDP系數(shù)顯著為正，與He等[38]的研究結(jié)果相同，在研究時段經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū)空氣污染越嚴重。

從模型2來看，TEC與HCI的交叉項不顯著，認為在塑造空氣污染格局上技術(shù)進步與污染產(chǎn)業(yè)規(guī)?；ハ嘤绊?，印證了研究假設(shè)3。ER與HCI、PARK以及TEC與PARK的交叉項系數(shù)均顯著為負，而HCI和PARK單獨作用時能夠增加空氣污染，表明加劇空氣污染的變量（PARK、HCI）與抑制空氣污染的變量（ER、TEC）相比，后者的作用效力更強。實證結(jié)果在一定程度上解釋了以重化工業(yè)為代表的污染性產(chǎn)業(yè)在中國蓬勃發(fā)展的同時空氣污染逐步降低的現(xiàn)象。

空間杜賓模型的本地效應(yīng)與普通面板模型分析結(jié)果相同，LOAN、PARK和ER、TEC分別能夠顯著加劇和抑制空氣污染。從溢出效應(yīng)來看，HCI、ER、PARK和LOAN具有顯著的空間溢出效應(yīng)，其他解釋變量的空間效應(yīng)均不顯著。周邊地區(qū)HCI對本地的空氣污染有負向影響，表明在地方政府競爭的背景下污染性產(chǎn)業(yè)在周邊一旦形成集聚，本地在污染產(chǎn)業(yè)發(fā)展將受挫，空氣污染也相應(yīng)減輕。與研究假設(shè)1一致，地方政府競爭變量（LOAN、PARK）的本地效應(yīng)和溢出效應(yīng)均顯著為正，認為當本地政府為污染產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供優(yōu)惠條件時，周邊地區(qū)容易產(chǎn)生效仿行為，從而同時加劇本地和周邊的污染。ER的本地效應(yīng)為負而溢出效應(yīng)為正，印證了研究假設(shè)2，表明周邊地區(qū)的環(huán)境規(guī)制越強，污染企業(yè)越有可能遷移到本地，從而促成 “逐底競爭”導(dǎo)致本地空氣污染加劇。

4 結(jié)論與政策建議

中國的空氣污染格局受到政策因素的深刻影響，地方政府競爭激勵下的污染性產(chǎn)業(yè)發(fā)展和政府環(huán)境規(guī)制以及企業(yè)技術(shù)進步共同塑造了空氣污染的格局。本文使用面板數(shù)據(jù)分析方法解析空氣污染的影響因素并對其內(nèi)在作用機制進行探討，得出以下結(jié)論：①在研究時段污染性產(chǎn)業(yè)與空氣污染均有向東部沿海轉(zhuǎn)移的趨勢，兩者的演變在空間上具有一致性。②污染產(chǎn)業(yè)增量和存量都能有效加劇空氣污染，其中存量的效用更加顯著。③地方政府競爭能夠顯著增加本地和周邊地區(qū)空氣污染程度。④環(huán)境規(guī)制是抑制空氣污染的重要方式，但本地的高規(guī)制水平將使得周邊地區(qū)污染加劇。⑤技術(shù)進步能夠有效降低空氣污染，且技術(shù)進步變量不具有顯著的空間效應(yīng)。⑥抑制污染的因素（環(huán)境規(guī)制、技術(shù)進步）比加劇污染的因素（地方政府競爭、污染產(chǎn)業(yè)規(guī)模）作用效力更強，在一定程度上解釋了研究時段中國空氣污染逐步減輕的現(xiàn)象。

地方政府競爭下的發(fā)展模式將加劇環(huán)境污染，環(huán)境規(guī)制和技術(shù)進步是減輕污染的重要途徑。在“可持續(xù)發(fā)展”與“生態(tài)文明”理念框架下，本文提出以下政策建議。

（1）在政府層面應(yīng)改變官員考核方式以改善地方政府不良競爭現(xiàn)象，確保環(huán)保目標的實現(xiàn)。具體而言應(yīng)變“結(jié)果考核”為“過程考核”，完善經(jīng)濟、生態(tài)績效協(xié)調(diào)統(tǒng)一的考核方式，避免GDP增長率的過高權(quán)重。

（2）積極推進環(huán)境規(guī)制立法和執(zhí)法，充分發(fā)揮規(guī)制作用。借助環(huán)境規(guī)制的“倒逼機制”加快污染密集型企業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。適當加強中央政府對環(huán)境規(guī)制的集權(quán)力度，避免地方擁有過多環(huán)境自主權(quán)，一定程度上消除地方環(huán)境規(guī)制水平的差距，防止“污染避難”現(xiàn)象。

（3）技術(shù)進步是企業(yè)減少污染排放的重要助力。從促進企業(yè)創(chuàng)新、引進新技術(shù)和淘汰落后產(chǎn)能入手，提高企業(yè)生產(chǎn)效率的同時促成綠色生產(chǎn)局面。政策制定上對污染企業(yè)的處罰和對循規(guī)企業(yè)的獎勵并行，引導(dǎo)企業(yè)走環(huán)境友好的發(fā)展路徑。

本文構(gòu)建了空氣污染影響因素的分析框架，分析了地方政府競爭、污染產(chǎn)業(yè)動態(tài)、環(huán)境規(guī)制以及技術(shù)進步的影響，探討了各因素的綜合作用以及空間效應(yīng)，所得結(jié)論可以為相關(guān)政策的優(yōu)化提供參考。然而文章仍有諸多不足，例如未考慮其他污染源和自然因素對空氣污染的影響，未對明星污染物PM2.5進行分析等。這些是后續(xù)研究需要補充的地方。

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