影響少數(shù)民族農(nóng)民工隨遷子女教育融入的政策分析
——基于成都市和西安市的調(diào)查

余瀟逍

（西北農(nóng)林科技大學(xué)，陜西 咸陽 712100）

引言

自1978年改革開放伊始至今已整整四十年，隨著改革開放的大門越開越大，中國的經(jīng)濟也隨之日益增長。但是隨之而來的城鄉(xiāng)發(fā)展差距也越來越大，城市的各方面發(fā)展遠快于農(nóng)村的發(fā)展，無論是就業(yè)機會、教育水平還是醫(yī)療衛(wèi)生條件和社會保制度等等都吸引著農(nóng)村的青壯年來到城市尋求工作。因為教育資源分配的不均，外出打工的農(nóng)民工也更愿意將自己的子女一起帶在身邊尋求更好的教育機會。除了城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡外，地區(qū)發(fā)展也不均衡，少數(shù)民族地區(qū)由于歷史、地理、文化、習(xí)俗等多方面的原因，發(fā)展水平遠低于漢族地區(qū)和沿海地區(qū)，部分少數(shù)民族的農(nóng)民工也帶著子女同漢族農(nóng)民工一起涌入經(jīng)濟發(fā)達的城市。少數(shù)民族農(nóng)民工群體作為遷入城市的弱勢群體，他們的隨遷子女也面臨著巨大的挑戰(zhàn)，生活習(xí)慣、語言差異、宗教信仰等導(dǎo)致了教育融入問題的產(chǎn)生。

約翰·羅爾斯提出的補償原則認為：“為了平等對待所有人，提供真正的同等機會，社會必須更多地注意那些天賦較低和出生比較不利的社會地位的人們?！苯逃叻涎a償原則，因為教育政策是在全社會的范圍內(nèi)對公共教育資源的一種分配，關(guān)于少數(shù)民族農(nóng)民工隨遷子女的教育政策把社會中的教育資源向少數(shù)民族農(nóng)民工隨遷子女傾斜，也是為了更好地促進其教育融入而采取的一種政策傾斜，從而實現(xiàn)少數(shù)民族農(nóng)民工隨遷子女在遷入地也能平等地享受教育，減少教育融入的阻礙。教育公平不是絕對的公平而是相對的公平，借助政策調(diào)節(jié)教育資源分配的不平衡，從而促進教育公平。教育政策就像是凳子，少數(shù)民族農(nóng)民工隨遷子女和其他學(xué)生就像是高矮不一的孩子，站在圍欄下渴望看這個世界，給相對較矮的孩子一個較高凳子，這樣讓他們能與漢族孩子在同一高度看這個世界。

一、調(diào)研對象和方法

1.調(diào)研對象。本次調(diào)查對象為教育局、學(xué)校負責人和少數(shù)民族農(nóng)民工隨遷子女，采取抽樣調(diào)查的方式，主要對西安市和成都市市區(qū)的10所中小學(xué)中的少數(shù)民族學(xué)生進行走訪調(diào)查。這些少數(shù)民族學(xué)生中滿足農(nóng)民工隨遷子女條件的共240人，包括68名小學(xué)生，172名中學(xué)生。其中，男女比例相差不大，有男生共128名，占總?cè)藬?shù)的53.3%；女生112名，占總?cè)藬?shù)的46.7%。調(diào)查的學(xué)生分別為回族、藏族、彝族、羌族、土家族、蒙古族、滿族、苗族共8個民族。其中，回族學(xué)生人數(shù)為110名，占總?cè)藬?shù)的45.8%；藏族學(xué)生51名，占總?cè)藬?shù)的21.3%；其他6個民族學(xué)生共79人，占總?cè)藬?shù)的32.9%。

2.調(diào)研方法。為了全方面切實地了解教育政策對少數(shù)民族農(nóng)民工隨遷子女教育融入的影響狀況，我們從不同的主體著手，分別從學(xué)生、家長、教師和教育局四方進行調(diào)研。我們主要的調(diào)研方法是訪談法和問卷調(diào)查法相結(jié)合的方式，對于學(xué)生，我們采取了問卷調(diào)查為主，訪談為輔的調(diào)研方式；對于教師和家長采取了訪談為主問卷調(diào)查為輔的調(diào)研方式；對于教育局則主要采取訪談法。就入學(xué)門檻、少數(shù)民族考試加分政策、升學(xué)政策、資助政策、學(xué)生對少數(shù)民族和農(nóng)民工隨遷子女優(yōu)惠政策的了解情況、學(xué)生和家長對政策的滿意程度，以及學(xué)校對政策的落實情況做了相應(yīng)的調(diào)研。

二、少數(shù)民族農(nóng)民工隨遷子女教育融入的現(xiàn)狀

1.入學(xué)方面。從這次的調(diào)查數(shù)據(jù)來看，大部分調(diào)查對象對入學(xué)門檻沒有表態(tài)，但是也有3.5%的人認為隨遷子女在當?shù)厝雽W(xué)的門檻高，需要的證件太多，例如需要居住證和繳納社會保險稅滿12個月的證明等等，有時證件齊全后申請審核的流程復(fù)雜，所需時間也較長，給家長和學(xué)生都來了許多不便。在升學(xué)方面，由于高考加分制度的改變，取消了散居少數(shù)民族的加分政策，有不少學(xué)生表示為了能享受加分政策愿意回原來的地方參加高考。如果要在就讀學(xué)校所在地參加高考，就需要準備相應(yīng)的材料，例如居住證明、高中學(xué)籍證明等與隨遷子女在當?shù)貐⒓由龑W(xué)考試的政策一致。

2.學(xué)習(xí)方面。我們調(diào)查的10所中小學(xué)學(xué)校均采用的是混合編班?；旌暇幇嗟哪Ｊ綄τ趩为毦幇嗄Ｊ礁欣陔S遷子女的融入，快速與漢族同學(xué)打成一片，加深對彼此的了解，也有利于在學(xué)習(xí)方面相互溝通。在調(diào)查中我們將學(xué)習(xí)成績分為五個等級，發(fā)現(xiàn)很差的比例僅占3%，其余四個等級分布比較均勻。與教師和學(xué)生的訪談發(fā)現(xiàn)，成績的好壞更多是與自身的努力程度有關(guān)，除此之外還與轉(zhuǎn)學(xué)前后學(xué)習(xí)教材的差異、父母的疏于管教和語言差異導(dǎo)致的學(xué)習(xí)時的理解困難有關(guān)。在調(diào)查的8個民族中有語言交流困難的學(xué)生集中在彝族學(xué)生和藏族學(xué)生，藏族學(xué)生的語言困難要大于彝族學(xué)生。對于都擁有本民族語言的藏族和彝族來說，在轉(zhuǎn)學(xué)前習(xí)慣于用藏語和彝語交流。但是在彝族地區(qū)，學(xué)校實行雙語教育，漢語作為第二語種進行學(xué)習(xí)，所以彝族學(xué)生的語言障礙要小于藏族學(xué)生，為他們之后隨遷到城市的學(xué)習(xí)減少了融入困難。

三、教育政策分析

1.教育政策的內(nèi)容分析。在中華人民共和國教育部網(wǎng)、陜西教育廳網(wǎng)、四川教育局網(wǎng)、成都市教育網(wǎng)、西安教育廳網(wǎng)分別檢索“少數(shù)民族學(xué)生”“隨遷子女”“農(nóng)民隨遷子女”相關(guān)信息，發(fā)現(xiàn)五個教育網(wǎng)都有關(guān)于這方面的政策、活動、公告、新聞等消息。其中，五個教育網(wǎng)站除了陜西省教育廳網(wǎng)，檢索“少數(shù)民族學(xué)生”詞條出來消息的個數(shù)都比“農(nóng)民工隨遷子女”少。由此可見，對少數(shù)民族學(xué)生的關(guān)注度普遍低于農(nóng)民工隨遷子女的關(guān)注度。除此之外，我們還對西安市和成都市的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和教育局進行了查詢和訪問，發(fā)現(xiàn)在政策方面，分別對其入學(xué)、升學(xué)考試、財政支持、雙語教育方面做出了相應(yīng)規(guī)定?？梢姡瑖乙约吧鐣ι贁?shù)民族農(nóng)民工隨遷子女的教育問題十分關(guān)注，政府通過不斷頒布和完善相關(guān)的政策來解決問題，為其子女能與城市子女平等接受教育，在教育起點得以融入提供了前提（見下表）。

檢索詞條結(jié)果個數(shù)（條）

根據(jù)1986年的《中華人民共和國義務(wù)教育法》和2001年的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》中的規(guī)定，只要年滿六歲的兒童，不論性別和民族，都要接受義務(wù)教育。并且，其中提出了以流入地政府管理和全日制公辦中小學(xué)為主來解決流動人口子女教育問題。我國的義務(wù)教育法和“兩為主”政策也為后來的關(guān)于解決農(nóng)民工隨遷子女和少數(shù)民族隨遷子女的教育政策的頒布奠定了理論和法律基礎(chǔ)。在入學(xué)方面，西安市和成都市均采取了單校劃片或多校劃片的方式，滿足就近入學(xué)的要求。但在入學(xué)材料上，兩市的要求不同，成都市的隨遷子女入學(xué)要滿足“六證”（居民身份證、臨時居住證、勞動合同、連續(xù)居住滿一年的證明和連續(xù)依法繳納社會保險費滿一年的證明、父母與孩子的原戶口簿或有能夠證明其法定監(jiān)護關(guān)系的證明）。西安市較成都市隨遷子女入學(xué)所需證明少，只需滿足“四證”（隨遷子女父母在所在地的居住證明、務(wù)工的證明、戶口簿以及戶籍所在地沒有監(jiān)護條件的證明）。在2013年發(fā)布的《關(guān)于成都市少數(shù)民族流動人口服務(wù)管理體系建設(shè)試點工作的實施方案》中提到要根據(jù)少數(shù)民族隨遷子女就學(xué)意愿統(tǒng)籌安排其就近入學(xué)。在升學(xué)考試方面，兩市的政策基本一致分為中考和高考，參加中考的隨遷子女需要父母持居住證1年以上和子女擁有初中學(xué)校的畢業(yè)證書；而參加高考的隨遷子女要求比中考較為嚴格一些，要求父母的居住證滿三年以上而不是一年。除此之外，還需要隨遷子女在當?shù)馗咧芯蛯W(xué)不能中途轉(zhuǎn)學(xué)要連續(xù)滿三年才可以在當?shù)貐⒓痈呖?。在高考加分方面，西安市和成都市都相繼取消了對少數(shù)民族考生加分的政策，不同的是成都市只取消了散居少數(shù)民族報考四川省地方院校加5分的優(yōu)惠政策，但是保留了三州（涼山、阿壩、甘孜州）、十七縣（峨邊、北川、馬邊、鹽邊、石棉、平武、漢源、米易、興文、寶興縣）、兩區(qū)（仁和、金口河區(qū)）的少數(shù)民族考生報考一本院校加25分，報考二三本院校加50分。成都市和西安市都保留了少數(shù)民族預(yù)科的政策和少數(shù)民族考生同水平下優(yōu)先錄取的政策。在財政支持方面，在義務(wù)教育階段滿足入學(xué)條件且證件齊全的隨遷子女免交學(xué)雜費和書本費。在2014年頒布的《教育部：四項舉措進一步加強隨遷子女義務(wù)教育工作》中也明確提出，要把隨遷子女義務(wù)教育納入政府教育發(fā)展規(guī)劃和財政保障范疇。家庭困難的少數(shù)民族農(nóng)民隨遷子女也同樣可以申請補助。在雙語教育方面，四川省出臺了針對彝族地區(qū)加強雙語教育，在學(xué)校開設(shè)了專門的彝語課程，在其他課程使用普通話教學(xué)，提高教學(xué)水平和教學(xué)質(zhì)量。

2.教育政策的價值分析。教育政策的實施對少數(shù)民族農(nóng)民工及其子女的行為選擇具有導(dǎo)向作用，他們會根據(jù)政策的改變和調(diào)整決定是否要將子女帶在身邊讓他們就近上學(xué)，在出臺一系列關(guān)于隨遷子女入學(xué)、升學(xué)的政策后，盡可能使隨遷子女在城市中入學(xué)的門檻降低、起點融入的阻礙減小，使隨遷子女能與當?shù)貙W(xué)生平等地享受教育資源。因此，少數(shù)民族農(nóng)民工進城務(wù)工的時候愿意讓子女在流入地就近上學(xué)。在分配資源方面，教育政策使教育資源分配得更加合理，例如在三州、兩區(qū)的少數(shù)民族考生可享受加分政策，所有少數(shù)民族學(xué)生可享受同水平優(yōu)先錄取。在財政方面也有專門的政策為隨遷子女規(guī)定了相應(yīng)的教育經(jīng)費，并且專款專用切實保障隨遷子女的權(quán)益。在教育公平方面，教育政策通過對教育資源的重新分配，《教育部：四項舉措進一步加強隨遷子女義務(wù)教育工作》中明確規(guī)定了清理不合理的門檻還要提高對隨遷子女的財政保障水平和隨遷子女的教育質(zhì)量，實現(xiàn)少數(shù)民族農(nóng)民工隨遷子女與其他學(xué)生平等的接受教育。入學(xué)政策、升學(xué)政策、少數(shù)民族優(yōu)惠政策最終的目標都是讓少數(shù)民族農(nóng)民工隨遷子女能夠在流入地的學(xué)校與當?shù)氐暮⒆釉趯W(xué)習(xí)、生活、人際方面能達到融入的狀態(tài)。

3.教育政策的過程分析。從《義務(wù)教育法》到《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》再到《2018年進城務(wù)工人員隨遷子女就讀政策》，于1986—2018年歷經(jīng)了三十多年，雖然到目前為止，相關(guān)政策的研究主體缺乏對少數(shù)民族農(nóng)民工隨遷子女這一群體的關(guān)注和照顧，但是值得慶幸的是關(guān)注主體不斷地完善和具體，從農(nóng)民工到農(nóng)民工隨遷子女再到少數(shù)民族隨遷子女。關(guān)于隨遷子女入學(xué)政策的內(nèi)容也在不斷地改變，以成都市的入學(xué)政策為例，2014年新增了繳納社保滿3個月的證明要求，2016年在“申請人及其子女同一戶籍的原籍戶口簿”這一要求后面新增了“或能夠證明法定監(jiān)護關(guān)系的證明”，即更改后若是女子與父母不在同一個戶口本但是能證明監(jiān)護關(guān)系也能滿足入學(xué)條件。除此之外，社保繳納和連續(xù)居住時間從3個月變更為12個月。在升學(xué)方面，少數(shù)民族考生在高考加分政策上也經(jīng)歷了從以前散居少數(shù)民族加5分到現(xiàn)在取消加分。這一措施雖然能抵制和減少非少數(shù)民族考生為高考加分而身份作假的行為，但是同時也損害了在隨遷到城市上學(xué)的少數(shù)民族學(xué)生的利益。

結(jié)語

陳國華認為，教育融入的測量需要從起點融入、過程融入和結(jié)果融入三方面進行。教育政策的影響主要對起點融入這一環(huán)節(jié)產(chǎn)生影響，現(xiàn)行的教育政策對少數(shù)民族農(nóng)民工隨遷子女教育規(guī)定主要體現(xiàn)在入學(xué)、升學(xué)以及財政支持上面，隨遷子女在城市入學(xué)的門檻也依舊存在，需要的證明材料也比較繁多，其中有的證明條件放寬但是部分的條件變嚴格，這種影響是雙方面的。一方面能促使農(nóng)民工在城市的工作生活穩(wěn)定之后再將孩子帶到城市上學(xué)，以降低隨遷子女的不穩(wěn)定性，另一方面增加了入學(xué)難度和要求。在升學(xué)方面的政策變化對于隨遷的少數(shù)民族學(xué)生的影響是比較消極的，意味著他們需要更多的努力來彌補取消的5分的加分。財政方面為隨遷子女設(shè)置專用資金，也將其在義務(wù)階段的教育納入財政保障的范圍，但是這種財政支持力度還不夠，由于少數(shù)民族隨遷子女主體的復(fù)雜性，他們需要的財政支持比當?shù)爻鞘袑W(xué)生更多。針對少數(shù)民族隨遷子女的教育政策雖然在教育融入起點有體現(xiàn)，但還是很不完善，也缺乏關(guān)于對教育融入過程中和融入結(jié)果產(chǎn)生影響的政策。教育政策的制定關(guān)系到多方面，希望關(guān)于少數(shù)民族農(nóng)民隨遷子女的政策能越來越完備，切實地保護他們能平等地享受教育資源，減少教育融入的阻礙。