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    完善農(nóng)村土地增值收益分配機(jī)制的路徑

    2018-08-22 19:35:16蔣潮
    科學(xué)與財(cái)富 2018年20期
    關(guān)鍵詞:收益分配

    蔣潮

    摘要:當(dāng)前農(nóng)村土地增值收益出現(xiàn)的分配不公,其原因主要包括以下幾個(gè)方面:a.征地補(bǔ)償過(guò)低;b.利益分配不合理;c.失地安置不合理;d.增值收益分配監(jiān)督不足。鑒于這些情況,我們需要做得就是做到公平、按貢獻(xiàn)分配的原則,從以下幾個(gè)方面來(lái)提高農(nóng)村土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、保證農(nóng)民共享這個(gè)增值收益、建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)用地大市場(chǎng),通過(guò)這些方面,不斷完善農(nóng)村土地增值收益分配制度,促使整個(gè)土地的增值收益的分配越來(lái)越合理。

    關(guān)鍵詞:農(nóng)村土地增值,征地補(bǔ)償,收益分配

    1前言:

    我國(guó)現(xiàn)行的是二元土地的制度,我們目前的土地主要分為國(guó)有的和農(nóng)村集體制的土地。農(nóng)業(yè)中的用地在此過(guò)程必須通過(guò)政府的征收變?yōu)閲?guó)有土地,最后才能進(jìn)入土地市場(chǎng)來(lái)進(jìn)行交易,在此過(guò)程中,廣大農(nóng)民并沒(méi)有權(quán)利對(duì)土地用途的改變,也沒(méi)有土地交易的決定權(quán)。每個(gè)地方的政府通過(guò)土地二元市場(chǎng)來(lái)取得價(jià)格比較低的農(nóng)用地,廣大農(nóng)民確承受著非常大的成本。當(dāng)前,我國(guó)的法律以及相關(guān)政策都把該事實(shí)的存在忽略了,這使得廣大農(nóng)民的利益受到嚴(yán)重的損失。這根本的原因是在農(nóng)地非農(nóng)化過(guò)程中缺乏農(nóng)地發(fā)展權(quán)這樣一種產(chǎn)權(quán)制度,最后使得農(nóng)地用途的轉(zhuǎn)變后,整個(gè)增值收益分配出現(xiàn)混亂的狀況,導(dǎo)致土地權(quán)利的主體之間的無(wú)序爭(zhēng)奪。

    2.土地增值收益分配不均的根源:

    (1)利益主體分配比例不合理:不可否認(rèn),不同利益主體地位的不平等,必然會(huì)引起對(duì)土地增值收益分配不公問(wèn)題。在現(xiàn)行土地制度安排下,土地征收是農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建沒(méi)用地的必經(jīng)程序,這就意味著政府必然要在土地一級(jí)市場(chǎng)充當(dāng)壟斷者與支配者。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析,政府也是“經(jīng)濟(jì)人”,擁有很強(qiáng)的以權(quán)博利的自身利益最大化動(dòng)機(jī),所獲取的土地增值收益往往是建立以土地出讓基礎(chǔ)之上的。企業(yè)往往是通過(guò)降低土地出讓金來(lái)獲取高額利潤(rùn),或者依托政府采用強(qiáng)制拆遷等措施來(lái)降低額外成本,以此來(lái)分享土地增值收益。作為代表農(nóng)民利益的集團(tuán),農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是受制于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的特殊集團(tuán),當(dāng)農(nóng)民與政府之間出現(xiàn)矛盾的時(shí)候,更多的時(shí)候則是選擇向政府看齊,最終難免會(huì)從不同程度上損害到農(nóng)民利益。對(duì)于失地農(nóng)民而言,即便他們是土地的直接經(jīng)營(yíng)者與直接使用者,但由于其處于天然的弱勢(shì)地位,不僅無(wú)法分享到土地征收所帶來(lái)的增值利益,甚至無(wú)法抵御對(duì)自己權(quán)益的侵害。

    (2)對(duì)失地農(nóng)民的安置方式不合理:當(dāng)前,我國(guó)針對(duì)失地農(nóng)民所采用的安置方式多種多樣,如貨幣安置、社會(huì)保險(xiǎn)安置、征地補(bǔ)償款入股安置、用地單位安置以及留地安置等等。在實(shí)踐中,貨幣安置是使用頻率最高的方式。之所以如此,就其根本原因在于貨幣安置具有操作便利、使用成本低廉等優(yōu)勢(shì)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度分析,貨幣安置方式具有許多弊端,難以從根本上保護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益。通常,貨幣安置總是根據(jù)被征用土地原有用途進(jìn)行計(jì)算,并一次性補(bǔ)償給失地農(nóng)民相應(yīng)的補(bǔ)助費(fèi),而這種補(bǔ)助費(fèi)的數(shù)額是很少的,僅僅能夠維持失地農(nóng)民當(dāng)下的基本生活。據(jù)調(diào)查,多數(shù)農(nóng)民在失去土地之后因文化水平低下、職業(yè)技能缺乏等原因,難以找到能夠勝任的工作;一些農(nóng)民選擇自主創(chuàng)業(yè),卻沒(méi)有足夠的資金作為支撐,最后難以會(huì)陷入失地又失業(yè)的境地。

    (3)土地增值收益分配監(jiān)督缺失:在分配土地增值收益的過(guò)程中,缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。首先,在征地之前,需要就征地原因、征地用途、征地過(guò)程等問(wèn)題進(jìn)行規(guī)劃與決策。理論上,整個(gè)土地征收過(guò)程都應(yīng)當(dāng)允許土地利益相關(guān)者如農(nóng)民、集體組織等參與其中,但實(shí)踐中,處于絕對(duì)主導(dǎo)地位的地方政府憑借其對(duì)土地合法的征收權(quán)利,自行決定土地征收的各種重要問(wèn)題,而這一過(guò)程中是沒(méi)有其他主體參與監(jiān)督的。其次,在征地過(guò)程中,相當(dāng)一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用土地“尋租”,以此來(lái)牟取更多經(jīng)濟(jì)利益,個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部非法挪用土地增值收益款,或者歸為己有,或者隱形進(jìn)入政府財(cái)政,既嚴(yán)重?fù)p害了公共利益,還有效逃避了上級(jí)政府的監(jiān)督。最后,針對(duì)土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題,交易者雙方總是傾向于通過(guò)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心來(lái)確定土地價(jià)值、租金等等問(wèn)題,這顯然逃避了來(lái)自土地所有者(即集體組織)的有效監(jiān)督。

    3.土地增值收益分配機(jī)制構(gòu)建的路徑:

    針對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)土地增值收益分配不公及由此造威的諸多社會(huì)問(wèn)題的客觀現(xiàn)實(shí),在深入分析導(dǎo)致土地增值收益分配不公的主要根源基礎(chǔ)上,提出如下幾點(diǎn)建議:

    (1)提高農(nóng)村土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn):不可否認(rèn),現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不僅僅低于土地供應(yīng)的市場(chǎng)價(jià)格,還難以滿足失地農(nóng)民日常生產(chǎn)與生活需要,這種不合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在給農(nóng)民帶來(lái)諸多困難的同時(shí),為地方政府帶來(lái)了巨大的利益空間,從客觀上刺激了政府盲目擴(kuò)張建設(shè)用地的利益激勵(lì)?;诖?,提高農(nóng)村土地征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)勢(shì)在必行。從總體上看,征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要突出公平性,在此基礎(chǔ)上確保失地農(nóng)民能夠維持長(zhǎng)久生計(jì)。在確定征地補(bǔ)償費(fèi)用的時(shí)候,不僅僅要考慮土地補(bǔ)償、附著物補(bǔ)償?shù)?,還應(yīng)當(dāng)考慮失地農(nóng)民的安置補(bǔ)助、社會(huì)保障等方面,盡可能做到全方位補(bǔ)償。為順應(yīng)市場(chǎng)化要求,建議各級(jí)政府綜合考慮多種因素如當(dāng)?shù)厥杖胨?、土地資源條件、市場(chǎng)供求關(guān)系等來(lái)確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在這里,可以采用財(cái)產(chǎn)性補(bǔ)償與安置補(bǔ)償相結(jié)合的方式。

    (2)確保失地農(nóng)民共享土地增值的收益:黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào),要建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制,合理提高個(gè)人收益。對(duì)于政府而言,要積極探索增加農(nóng)民土地增值收益的有效途徑,盡陜實(shí)現(xiàn)單一補(bǔ)償?shù)介L(zhǎng)期共享機(jī)制的轉(zhuǎn)化,放寬農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的門檻。針對(duì)以商業(yè)開發(fā)為目的的土地征收,建議采用農(nóng)民入股形式或者鼓勵(lì)農(nóng)民參與土地開發(fā)經(jīng)營(yíng),以此來(lái)確保被征地農(nóng)民獲取更多的土地增值收益,從而實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)與保障農(nóng)民權(quán)益之間的相對(duì)平衡。另外,考慮到失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì),建議在土地征收時(shí),允許農(nóng)民選擇留地安置方式,并盡量擴(kuò)大留地安置比例,從而讓失地農(nóng)民能夠分享因土地升值而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益,這顯然對(duì)城市化建設(shè)具有積極的促進(jìn)作用。

    (3)建立政府行為激勵(lì)和約束機(jī)制必須承認(rèn),在過(guò)去的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi),基于GDP增長(zhǎng)而制定的激勵(lì)機(jī)制的確對(duì)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有一定作用,但隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、社會(huì)改革的深入,這種機(jī)制所產(chǎn)生的消極影響漸漸凸顯。相當(dāng)一部分地方官員為尋求政治前途的更大發(fā)展,迫切需要在其任職期內(nèi)做出“顯著”成績(jī),其中,最為常見(jiàn)的做法便是以公共利益為借口,積極推進(jìn)土地征收工作,于是,便產(chǎn)生了大量的政績(jī)工程或者形象工程?;诖?,應(yīng)當(dāng)盡快修正官員政績(jī)考核機(jī)制,建議將環(huán)境保護(hù)、公眾福利、社會(huì)公正等納入考核標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)而是更多群眾享受社會(huì)發(fā)展成果。另外,針對(duì)地方政府的行政運(yùn)作機(jī)制,首要健全相關(guān)法律制度,分別從實(shí)體、程序等層面來(lái)進(jìn)一步規(guī)范政府的自由裁量權(quán)。最后,強(qiáng)化各級(jí)人大的行政監(jiān)督職能,增強(qiáng)行政工作的透明度,必要的時(shí)候可以依靠各種處罰手段來(lái)降低政府代理人的機(jī)會(huì)主義行為取向。

    4.結(jié)束語(yǔ):

    通過(guò)以上的探討,我們能夠了解土地增值分配的不均的原因,并對(duì)此提出了相關(guān)的分配機(jī)構(gòu)建路徑,通過(guò)這些討論,我們?cè)谝院蟮耐恋卦鲋凳找孢^(guò)程中,能夠很好地處理這些不公平的現(xiàn)象。

    參考文獻(xiàn):

    [1]王文革.建立合理的城市土地增值回收制度.

    [2]楊麗麗.城市土地價(jià)值增值的原因及收益分配探微.2010(35)

    [3]王文革.城市土地所有者與使用者之間的利益博弈衡平.政治與法律。2005(4)

    [4]王德起.城市化進(jìn)程中土地增值機(jī)制的理論探析.城市經(jīng)濟(jì).2010(04)

    [5]胡士戡,石來(lái)德,胡際峰.城市土地增值收益管理研究綜述與經(jīng)驗(yàn)借鑒.經(jīng)濟(jì)論壇.2009(04)

    [6]田莉.從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看城市土地增值收益管理水平.

    [8]郭玉坤.加強(qiáng)地價(jià)管理,提高土地收益.

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