行政程序法中聽證制度的完善

摘要：中國法治的弘揚(yáng)與發(fā)展關(guān)鍵在于民眾的政治參與，參與是民主法治的應(yīng)有之義。聽證作為民主政治的重要制度，已經(jīng)成為當(dāng)今世界法治國家公認(rèn)的行政程序法的核心內(nèi)容。雖然不同的國家，對于聽證的定義、范圍、形式和程序的各有其特色的規(guī)定，但從制定聽證制度的目的，我們可以看出：，聽證制度的制定者希望通過公開、合理的程序形式將行政行為建立在合法適當(dāng)?shù)幕A(chǔ)上，通過公眾參與監(jiān)督，發(fā)表自己的建議，從而約束行政行為。本文從分析聽證制度的概念入手，討論現(xiàn)行制度中聽證的立法缺陷以及改進(jìn)的建議。

關(guān)鍵詞：行政程序法；立法；聽證制度

公眾參與地方立法是地方立法體現(xiàn)民主，提高質(zhì)量的重要保障。而行政法中聽證作為民眾直接參與立法的一項(xiàng)制度，近年來，各級地方立法機(jī)關(guān)在實(shí)踐中積極探索聽證的完善方式，取得了一定的成果，而聽證制度作為這幾年民眾最關(guān)心的制度，存在一些明顯的缺陷，急需加以完善。

一、行政法中“聽證”概述

（一）含義

聽證制度：屬于行政程序中的基本制度，是指在法律規(guī)定的條件下，由非本案調(diào)查人為主持人，采用準(zhǔn)司法的方式聽取利害關(guān)系人的申辯的制度。“在行政法上，聽證一般有兩種形式：一是正式聽證，指行政機(jī)關(guān)在制定法規(guī)或作出裁決時(shí)，應(yīng)給予當(dāng)事人及其他利害關(guān)系人提出證據(jù)、反證、對質(zhì)或詰問證人的機(jī)會，然后基于聽證記錄作出決定的程序。一是非正式聽證，是指行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)或作出裁決時(shí)，只須給予當(dāng)事人及利害關(guān)系人口頭或書面陳述意見的機(jī)會，以供行政機(jī)關(guān)決定時(shí)參考，不須基于聽證記錄作出決定的程序”[1]

（二）聽證會

聽證會是一個新生事物，因此有必要明確它的含義。聽證會有幾層意思：第一，立法聽證是由誰來聽？示范稿規(guī)定是由立法機(jī)關(guān)的主體來聽證，不是工作人員來聽證。第二，聽證會聽什么？既包括對與立法有關(guān)的客觀事實(shí)的描述和反映，又包括聽證陳述人從自身出發(fā)提出的包含個人價(jià)值取向的主觀意見；第三，聽證會與其他聽取意見的方式，如座談會、論證會相比，最大的區(qū)別在于公開性，聽證陳述人是從報(bào)名的公眾中產(chǎn)生的，而不是由會議的舉辦者在小范圍內(nèi)邀請的，會議的舉行也是公開的，允許公眾旁聽，允許記者采訪和報(bào)道；第四，強(qiáng)調(diào)聽證會的作用，聽證會中獲取的信息和公眾意見，應(yīng)當(dāng)作為立法的重要依據(jù)。對聽證會中公眾反映強(qiáng)烈的、重要的意見，法案沒有采納的應(yīng)當(dāng)做出說明。

二、聽證對于行政程序法的意義

（一）聽證是現(xiàn)代行政程序法上一項(xiàng)重要的法律制度

聽證制度并非一直存在于行政程序中的，它是隨著法治的發(fā)展和時(shí)代的進(jìn)步，民眾意識到自己是法律的制定者，行政行為的結(jié)果和自己息息相關(guān)，所以，為了防止公權(quán)力的恣意妄為，確保公眾能及時(shí)參與立法并發(fā)表自己的建議，以自然公正等法學(xué)思想浪潮的推動下，聽證制度在英美國家開始有了生存的土壤，后來隨著我國改革開放和對西方國家法律制度的借鑒和學(xué)習(xí)，這項(xiàng)先進(jìn)的制度被我國法律接納，成為行政法中保證程序合理的核心內(nèi)容。對行政程序法來說，設(shè)定行政聽證的基本程序固然必要，但是，如何讓聽證程序在行政立法的過程中更好的發(fā)揮作用，以及保證聽證會公正有序的進(jìn)行顯得尤為重要。

（二）聽證是一項(xiàng)具體的行政活動程序

聽證，在程序法意義上指的是聽證主持人在當(dāng)事人及其他利害關(guān)系人參加下就相關(guān)的事實(shí)及法律問題聽取意見、獲取證據(jù)并做出行政決定或行政建議的活動過程。聽證程序是聽證制度的在行政程序法上的具體化，是聽證制度的具體運(yùn)用和實(shí)施。從各國的立法及實(shí)踐看，正式聽證一般分為三個階段：一是聽證前的準(zhǔn)備，二是正式舉行聽證，三是聽證后的處理意見。

（三）聽證是行政相對方當(dāng)事人的一項(xiàng)重要的行政權(quán)利

在行政程序法律關(guān)系中，聽證又是行政相對一方當(dāng)事人的一項(xiàng)重要的行政權(quán)利即聽證權(quán)，在法律上，聽證權(quán)通常由一系列程序性權(quán)利組合而成。在立法上明確行政相對一方當(dāng)事人的聽證權(quán)利之所以必要，在于聽證權(quán)是行政程序法律關(guān)系主體法律地位平等原則的體現(xiàn)，是聽證程序得以順利進(jìn)行的基本條件，是程序公正的有效保障。

三、中國聽證制度的完善建議

行政權(quán)作為一種公權(quán)力，具有擴(kuò)張性和侵犯性，如果我們不將行政權(quán)力關(guān)在籠子里，行政主體就容易濫用權(quán)力，這必然將損害行政相對人的合法權(quán)益。為了避免這種情況的發(fā)生，許多學(xué)者從各國汲取經(jīng)驗(yàn)，提出了各種方法將行政權(quán)加以規(guī)范和抑制。程序正義從某種意義上為實(shí)體正義做了必要的鋪墊，所以學(xué)界公認(rèn)對行政機(jī)關(guān)增加更多的程序上的義務(wù)，而對行政相對人賦予更多對行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的權(quán)利，從而盡量保持行政法律關(guān)系中雙方當(dāng)事人的相對平衡，促使行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時(shí)達(dá)到公開、公正和民主、高效。人們到此已經(jīng)認(rèn)識到：“一個健全的法律，如果使用武斷的專橫的程序去執(zhí)行，不能發(fā)生良好的效果。一個不良的法律，如果用一個健全的程序去執(zhí)行，可以限制或削弱法律的不良效果?！盵2]

第一，當(dāng)務(wù)之急在于完善正式聽證制度。在國外的行政制度中，根據(jù)聽證程序的嚴(yán)格程度和繁簡程度將行政聽證制度分為正式聽證和非正式聽證。非正式聽證的規(guī)定相對隨意，在對制定法規(guī)或者行政機(jī)關(guān)作出決定進(jìn)行聽證的時(shí)候，當(dāng)事人只具有口頭或書面陳述意見的機(jī)會，參加聽證的當(dāng)事人所陳述的意見，僅供行政機(jī)關(guān)在制定行政法規(guī)和作出決定時(shí)參考。與之相反，正式聽證會程序相對嚴(yán)格，當(dāng)事人在聽證會上提出證據(jù)，對證人進(jìn)行質(zhì)證、詢問，且針對當(dāng)事人發(fā)言所做的記錄是行政機(jī)關(guān)最后作出決定的唯一證據(jù)。

第二，逐步擴(kuò)大聽證程序的適用范圍。國外行政法律中，聽證程序在適用范圍上具有三個特點(diǎn)：首先，聽證不僅僅針對具體行政處分，而且權(quán)力人在制定行政法規(guī)等抽象行為時(shí)，聽證也被廣泛。其次，聽證適用范圍非常廣泛，一般不對其加過多的限制。最后，聽證會的舉行，主要是為了解決對行政相對人處理不當(dāng)?shù)臓幾h問題。參照國外成熟的經(jīng)驗(yàn)，我國行政法中也應(yīng)該盡量擴(kuò)大聽證的范圍，對參加聽證會議的人嚴(yán)格規(guī)定，讓其盡量代表民眾真實(shí)的想法。對行政相對人不利處理的時(shí)候，都應(yīng)該允許相對人申請聽證。還應(yīng)特別注意，避免將行政法規(guī)等制定過程中的聽證會流于形式。

第三，聽證主持人的嚴(yán)格規(guī)定。學(xué)界一致認(rèn)為行政聽證制度和司法具有相同性，聽證主持人的身份和法官的身份有一定的相同性，所以人們往往很由于行政聽證制度具有準(zhǔn)司法的屬性，這也使得人們特別關(guān)注聽證過程中聽證主持人的身份問題，同法官一樣，聽證主持人也有回避制度，也要保持中立性與公開性。綜上所述，對于聽證會議主持人制度的完善可以借鑒美國式行政法官的做法，實(shí)行只能分離制度，以避免行政主持人有先入為主的觀念。

第四，建立完善的聽證程序?qū)彶橹贫?。不僅要對每一次聽證審查其程序是否合法，對于其實(shí)質(zhì)是否合法也要審查。更高的要求是不僅要合法，且要合理、適當(dāng)。這是對行政行為的一種監(jiān)督，也是對受侵害的相對人的一種救濟(jì)。聽證制度從在我國創(chuàng)始后，一直處于發(fā)展階段，許多民眾對其都沒有正確認(rèn)識，更談不上參與其中。我國現(xiàn)如今還處于摸索階段，對很多制度設(shè)置都沒有充分的認(rèn)識，也沒有許多經(jīng)驗(yàn)，所以在執(zhí)行過程中難免有差錯，違反聽證程序的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。因此，建立適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督制約機(jī)制勢在必行。

結(jié)語

“理論在一個國家的實(shí)現(xiàn)程度，決定于理論滿足這個國家的需要的程度?！盵3]

參考文獻(xiàn)：

[1]王克穩(wěn).略論行政聽證[J].中國法學(xué).1996.第27頁

[2]王名揚(yáng).美國行政法[M].中國法制出版社.1995.第382頁

[3]馬克思恩格斯全集：第1卷[M].人民出版社.1972.第462頁

作者簡介：郭香伶（1993-），女，漢族，四川宜賓人，四川省社會科學(xué)院法學(xué)所，碩士研究生，從要從事民商法研究