農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革困境與策略研究

潘全有

摘要：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革是集體經(jīng)濟(jì)組織在堅(jiān)持農(nóng)民集體所有的前提下，按照股份合作制的原則，將集體資產(chǎn)折股量化到人，由農(nóng)民共同共有的產(chǎn)權(quán)制度轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民按份共有的產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)民變股民，按份享受集體資產(chǎn)收益的分配制度。這項(xiàng)改革將有效保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利，激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展內(nèi)在活力，對促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、建立城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。本文對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革困境與策略進(jìn)行分析研究。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)；制度改革；困境；策略

產(chǎn)權(quán)是所有制的核心。健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，是激發(fā)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展活力的內(nèi)在要求。黨的十八屆三中全會(huì)決定提出“完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度”，“賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)”，“建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行”，這是對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提出的新要求，也是賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利的新舉措。

1農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革困境

1.1集體產(chǎn)權(quán)歸誰所有

我國兩大公有制形式之一就是集體所有制，但是有史以來，我國對于集體財(cái)產(chǎn)歸誰所有的問題一直存在爭論?！皠趧?dòng)群眾集體所有”“集體經(jīng)濟(jì)所有”“村農(nóng)民集體所有”等都是集體產(chǎn)權(quán)的權(quán)利主體。相關(guān)專家主張依據(jù)《物權(quán)法》對集體產(chǎn)權(quán)進(jìn)行規(guī)定，但是這樣的規(guī)定是否科學(xué)也值得進(jìn)一步的商榷。

1.2集體產(chǎn)權(quán)歸誰支配

到底誰應(yīng)該作為“集體成員”的主體來支配所述的“集體產(chǎn)權(quán)”，也是有史以來困擾相關(guān)改革者的一大難題?！睹穹ㄍ▌t》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》都認(rèn)為村民委員會(huì)應(yīng)該行使這一權(quán)利，對集體產(chǎn)權(quán)進(jìn)行支配，但是其他的文件認(rèn)為“村民集體經(jīng)濟(jì)組織”也可以行使權(quán)利。目前，農(nóng)村人口不能大規(guī)模的流動(dòng)，因此上述兩項(xiàng)支配主體之間的區(qū)別就顯得相對較小。然而一旦農(nóng)村人口流動(dòng)速度加快，城郊結(jié)合部的集體成員以及自治成員之間基本沒有大規(guī)模的交集，那么村民委員會(huì)一旦對集體資產(chǎn)行使支配權(quán)，就會(huì)侵犯村民集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)益。因此到底誰應(yīng)該作為權(quán)利行使的主體，是一項(xiàng)應(yīng)該重點(diǎn)面對與解決的問題。

1.3集體產(chǎn)權(quán)歸誰用益

成員權(quán)制度是農(nóng)村集體所有制當(dāng)中的一大特色，是這項(xiàng)制度區(qū)別與其他制度的顯著標(biāo)志。成員權(quán)制度對于界定集體成員、集體成員的權(quán)利，以及推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)改革制度的發(fā)展具有十分重要的意義。盡管《物權(quán)法》當(dāng)中有對成員權(quán)制度的良好規(guī)定，但是它的內(nèi)容只有經(jīng)過細(xì)化才能真正發(fā)揮出應(yīng)有的價(jià)值。這是之后工作當(dāng)中需要面對的重點(diǎn)內(nèi)容。

2基本操作程序

2.1建立班子

產(chǎn)權(quán)制度改革的村集體經(jīng)濟(jì)組織要在村黨組織及村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，建立由村黨組織書記、村委會(huì)主任、村民主理財(cái)小組成員和村集體經(jīng)濟(jì)組織成員代表等共同組成的村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革小組和工作班子，組織實(shí)施改制工作。

2.2清產(chǎn)核資

即在縣、鄉(xiāng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理部門、經(jīng)管部門的指導(dǎo)下，由村產(chǎn)權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組組織清產(chǎn)核資小組，對村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的各類資產(chǎn)進(jìn)行全面清理核實(shí)。要區(qū)分經(jīng)營陛資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)，針對不同類型分別登記造冊，進(jìn)行全面清理核實(shí)。對不良資產(chǎn)嚴(yán)格按程序核銷，對違法違規(guī)流失的資產(chǎn)依法依規(guī)追繳，對成員個(gè)人享有使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)或所有權(quán)的資產(chǎn)，如農(nóng)村耕地、林地、宅基地等各類土地，在登記造冊時(shí)要做到賬、物、表、證四個(gè)相符，避免登記不清，日后產(chǎn)生糾紛。

2.3界定成員權(quán)

集體產(chǎn)權(quán)制度改革有一個(gè)前置條件，即誰屬于這個(gè)集體，誰不屬于這個(gè)集體。這個(gè)環(huán)節(jié)相對比較復(fù)雜，成員權(quán)決定著能否享受成員權(quán)資格。真正界定起來會(huì)比較麻煩。

2.4設(shè)置股權(quán)，量化資產(chǎn)

絕大多數(shù)情況下量化時(shí)不設(shè)置集體股，獲得利潤之后，先提取公積金，再分紅。對于個(gè)人股，大多數(shù)地區(qū)按人頭設(shè)，少數(shù)地方設(shè)置勞動(dòng)年齡股、工齡股、勞動(dòng)貢獻(xiàn)股等。在量化方法上，基本按人頭量化。但量化的是份額，不是絕對數(shù)。份額作為集體經(jīng)濟(jì)分紅的依據(jù)，絕對數(shù)則在某種意義上為股權(quán)流轉(zhuǎn)提供可能。在股權(quán)管理上，多數(shù)是靜態(tài)管理。即量化到人，落權(quán)到戶以后，生不增死不減。少數(shù)是動(dòng)態(tài)管理，如上海，生的要增，死了要減。

2.5建章立制，建立新的產(chǎn)權(quán)集體

通常叫股份合作社或者經(jīng)濟(jì)合作社，而且是建在過去大隊(duì)層級(jí)上。少的地方直接建立有限責(zé)任公司，登記為企業(yè)法人，且建立股東代表大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，聘請經(jīng)理。這樣就形成了一個(gè)資產(chǎn)的權(quán)利制衡機(jī)制。

3農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革策略

3.1民主確定成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

按照現(xiàn)行法律，村集體所有的土地是由村集體成員共同擁有而非由村集體管理組織實(shí)體擁有。盡管《物權(quán)法》在明確村集體成員與村集體管理組織實(shí)體在所有權(quán)上的關(guān)系時(shí)，規(guī)定了被授權(quán)代表集體成員的村集體管理組織實(shí)體可以行使所有權(quán)，但是對這一規(guī)定存在的普遍誤解是，村集體所有權(quán)就是村集體管理組織實(shí)體擁有的所有權(quán)。因此有必要在對集體產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行改革的過程中，進(jìn)一步明晰和確定集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格，澄清集體所有權(quán)主體和行使主體之間的關(guān)系。明晰和確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，對于推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革具有重要意義。集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定應(yīng)在堅(jiān)持尊重歷史、權(quán)利義務(wù)對等、標(biāo)準(zhǔn)一致、程序公開的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)情況、對集體積累作出的貢獻(xiàn)以及有關(guān)法律政策規(guī)定等條件，由集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員民主決定。同時(shí)，還應(yīng)妥善處理外嫁女、義務(wù)兵、遷入戶等特殊群體的成員身份界定問題，防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人權(quán)益。

3.2加強(qiáng)對產(chǎn)權(quán)制度改革完成村的后續(xù)管理

加強(qiáng)對新組建的農(nóng)村股份公司指導(dǎo)，使其管理逐步規(guī)范；及時(shí)發(fā)現(xiàn)解決問題，逐步完善監(jiān)督制約機(jī)制；形成股東代表大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的董事長負(fù)責(zé)制，建議逐步引入職業(yè)經(jīng)理人從事中高級(jí)管理，向現(xiàn)代企業(yè)方向發(fā)展。加強(qiáng)對股份公司管理人員、財(cái)務(wù)人員、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等管理人員經(jīng)濟(jì)合同法、財(cái)務(wù)管理等法律、法規(guī)的培訓(xùn)，積極引導(dǎo)股份公司管理人員轉(zhuǎn)變觀念，不斷增強(qiáng)經(jīng)營管理的素質(zhì)和能力，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

3.3調(diào)整完善現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定

從法律規(guī)定看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有法律地位，有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，有獨(dú)立的民事權(quán)利和民事行為能力，具備了作為法人的實(shí)質(zhì)性要件。只有解決好農(nóng)村集體“三資”管理現(xiàn)狀、政策要求與法律法規(guī)之間的銜接問題，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的方案才能得以順利實(shí)施并取得良好的效果。按照黨的十八屆四中全會(huì)提出的“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。

結(jié)束語：

加快推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作是健全中國特色社會(huì)主義農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體系的必然要求，是增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力的迫切需要，也是維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)民增收的有效途徑和提高農(nóng)村治理能力的重要舉措。作為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期深化農(nóng)村改革非常重要的內(nèi)容，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革有其歷程和基礎(chǔ)，改革需注意充分考慮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的合作性和社區(qū)性兩個(gè)特性，因地制宜，循序漸進(jìn)。

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