“新環(huán)保法”之“按日計罰”淺析

張進

摘要：隨著我國新《環(huán)境保護法》的頒布，按日計罰制度成為了新亮點被學界廣泛關(guān)注。按日計罰制度是解決舊有的環(huán)境行政處罰不利的重要措施之一。有“史上最嚴環(huán)保法”之稱的新環(huán)保法表明我國社會各界對國內(nèi)環(huán)保事業(yè)的高度重視。針對我國日益嚴峻的環(huán)境客觀現(xiàn)狀，“按日計罰”很好地適應(yīng)了我國環(huán)境形勢，增強了執(zhí)法權(quán)威性，沉重打擊了環(huán)境違法行為，本文從“按日計罰”的背景、國內(nèi)外的相關(guān)實踐、以及入法的意義和制度缺陷及完善這幾個方面對環(huán)境法按日計罰制度進行深入研究，可以填補我國對環(huán)境法按日計罰制度研究的空白，對我國環(huán)境法按日計罰制度的構(gòu)架意義重大且影響深遠。

關(guān)鍵詞：按日計罰；環(huán)境違法行為；執(zhí)法權(quán)威

一、“按日計罰”的提出背景

新環(huán)保法第6章“法律責任”部分共11條，第59條規(guī)定了按日連續(xù)處罰制度，適用的違法情形即違法排污受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，起始期限自責令改正之日的次日起。計算標準為“防治污染設(shè)施的運行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得”。

我國最初的環(huán)境法并未涉及“按日計罰”，一些規(guī)定僅散見于一些單行法里，并且對罰款具體數(shù)額都設(shè)置有上限。這造成守法成本遠高于違法成本的現(xiàn)象比比皆是。為解決這一問題，“按日計罰”制度應(yīng)運而生。

（一）政治理論層面

黨的十八大提出，建設(shè)中國特色社會主義事業(yè)總體布局納入生態(tài)文明建設(shè)，提出要從源頭扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，努力建設(shè)美麗中國，為“按日計罰”制度的提出提供了理論支撐。

（二）法學理論層面

早在2006年，現(xiàn)任環(huán)境保護部政策法規(guī)司副司長別濤教授就已經(jīng)提出將“按日計罰”納入現(xiàn)行環(huán)境法中；汪再祥曾發(fā)表文章《我國現(xiàn)行連續(xù)罰制度之檢討——基于行政法體系與規(guī)范本質(zhì)的思考》；另外還有其他一些環(huán)境法領(lǐng)域的學者對該制度的具體內(nèi)容進行了詳盡的闡述和探討。

（三）國內(nèi)執(zhí)法實踐層面

我國重慶市、深圳市等城市實施按日計罰的實踐證明了按日計罰制度應(yīng)用于我國是切實可行的。另外，在新環(huán)保法出臺之前，北京市的一家發(fā)電廠持續(xù)超標排放，當?shù)丨h(huán)保局對其按月處罰多次，實際上已經(jīng)突破了對持續(xù)環(huán)境違法行為只能處罰一次的束縛。

（四）國內(nèi)立法探索層面

2009年，深圳開始實施《深圳經(jīng)濟特區(qū)環(huán)境保護條例》，當?shù)乇姸嗥髽I(yè)紛紛積極響應(yīng)，相關(guān)的環(huán)境違法案件數(shù)量大大減少，為“按日計罰”的提出奠定了實踐基礎(chǔ)?？紤]到上位法和下位法的銜接問題，新環(huán)保法第59條授權(quán)地方立法可以根據(jù)實際需要，增加按日連續(xù)處罰的違法行為的種類。如《深圳經(jīng)濟特區(qū)環(huán)境保護條例》規(guī)定了違反排污許可、環(huán)境影響評價、試生產(chǎn)、三同時等制度都要實施按日連續(xù)處罰。

（五）國外立法借鑒層面

一些發(fā)達資本主義國家產(chǎn)生環(huán)境問題的時間更早，在環(huán)境立法方面更加完善、成熟，很多國家均已經(jīng)在法律法規(guī)中規(guī)定了“按日計罰”制度。如美國的《清潔水法》，規(guī)定如某個環(huán)境違法行為處于持續(xù)狀態(tài)，便實行“按日計罰”，每天不超過三萬七千五百美金；英國《清潔空氣法》中規(guī)定了對于持續(xù)性違法行為的累積計罰規(guī)定。

二、“按日計罰”制度入法的必要性

（一）提高執(zhí)法權(quán)威

環(huán)境執(zhí)法行為是環(huán)保工作的重中之重。新《環(huán)保法》中的“按日計罰”制度及相應(yīng)的實施辦法對適用對象及計罰方法做出了明確具體的規(guī)定。與此同時，“處罰不設(shè)上限”這一點加強了執(zhí)法力度，在很大程度上改變了屢教不改的現(xiàn)象，也可降低執(zhí)法成本，提高執(zhí)法效率，使環(huán)保工作可以順利展開。新《環(huán)保法》賦予了環(huán)境執(zhí)法新的武器，全國各地的環(huán)境保護行政主管部門均可依法利用法律賦予的職權(quán)，增強行政主管部門的執(zhí)法權(quán)威。

（二）嚴厲打擊環(huán)境違法行為

“按日計罰”對于排污行為“零容忍”，生產(chǎn)經(jīng)營主體的環(huán)境違法成本大大提升，促使拒不改正其環(huán)境違法行為的企業(yè)盡可能改正環(huán)境違法行為，同時積極引進先進的生產(chǎn)設(shè)備、改進生產(chǎn)技術(shù)，以減少對環(huán)境的污染，從而減少違法成本，在激烈的市場競爭中占據(jù)優(yōu)勢地位。

（三）促進環(huán)境與經(jīng)濟的平衡發(fā)展

環(huán)境行政處罰制度的制定務(wù)必綜合考慮經(jīng)濟與環(huán)境的平衡發(fā)展問題，在遏制環(huán)境違法行為的同時不能阻礙經(jīng)濟的健康發(fā)展。“按日計罰”制度要求生產(chǎn)經(jīng)營者依照法定程序安排生產(chǎn)經(jīng)營活動，運行環(huán)境污染防治設(shè)備，如若不然則需承受高額罰單?！鞍慈沼嬃P”實現(xiàn)了罰責相適應(yīng)，可迫使生產(chǎn)經(jīng)營者自發(fā)提高工藝技術(shù)，積極尋求環(huán)保的生產(chǎn)模式，使環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展相輔相成，促進環(huán)境與經(jīng)濟的平衡發(fā)展。

三、現(xiàn)行“按日計罰”制度的缺陷與完善

（一）“按日計罰”的性質(zhì)及適用范圍

我國現(xiàn)行的“按日計罰”制度屬于執(zhí)行罰性制度。這是由我國當前落后的環(huán)境保護技術(shù)、相關(guān)法律法規(guī)較單一的特征決定的。新《環(huán)保法》規(guī)定，對受到行政處罰要求改正卻拒不改正的違法排污行為實施 “按日計罰”，根據(jù)環(huán)保部發(fā)布的處罰辦法，該行為具體包括：超過法定標準或重點污染物排放總量排放污染物，通過暗管等方式逃避監(jiān)管，排放違禁污染物，違法傾倒危險廢物及其他違法排污行為。實施連續(xù)處罰的對象主要是那些主觀惡意較大的企業(yè)。

（二）針對“按日計罰”制度缺陷完善的幾點構(gòu)想

1.應(yīng)適當拓寬其適用范圍

我國當前的“按日計罰”僅針對的是違法排污，對于環(huán)境信息違法行為并不適用。我國應(yīng)將環(huán)境信息違法行為均納入其中以進一步提高威懾力。應(yīng)明確對各環(huán)境領(lǐng)域的違法行為進行按日連續(xù)處罰，從而擴大其影響力和威懾力，減少各領(lǐng)域的環(huán)境違法行為，進一步促進環(huán)境狀況的改善。

2.在專門法中增設(shè)專門條款，協(xié)調(diào)基本法與單行法的關(guān)系

環(huán)保法對“按日計罰”僅做了宏觀性的規(guī)定，需要其他相關(guān)單行法對具體的實施進一步明確。應(yīng)盡可能擴大環(huán)保法的適用范圍，并在專門法中增設(shè)相關(guān)條款，提供細則，增強可操作性和適用性。另一方面，環(huán)保行政主管部門作為按日計罰制度的執(zhí)行者，應(yīng)被授權(quán)制定具體規(guī)則?？赏ㄟ^授權(quán)環(huán)保部門制定具體規(guī)則以保證環(huán)境執(zhí)法的有效性。

3.對污染環(huán)境主觀惡意大的企業(yè)單位從重處罰

應(yīng)分兩種情況區(qū)別對待：一是在對違法企業(yè)送達責令改正違法行為決定書后，要規(guī)定時效期間內(nèi)的復查次數(shù)和具體日期，以防排污者故意增加污染物的排放。一經(jīng)發(fā)現(xiàn)應(yīng)予以從重處罰；而是在被依法進行處罰后明知故犯、屢教不改，很短時間內(nèi)繼續(xù)超標排放、違規(guī)排放的，應(yīng)當予以從重處罰，可以考慮同時建立信譽檔案制度，對主觀惡意大的企業(yè)進行通報批評，并在處以財產(chǎn)罰的同時吊銷其執(zhí)照。

4.設(shè)置合理的罰款數(shù)額

根據(jù)經(jīng)濟學原理，一定要使違法成本高于收益，這樣可規(guī)避以往違法成本遠低于守法成本的弊病。同時，在數(shù)額的設(shè)定過程中，不能遠超違法經(jīng)營者的負擔能力，逾越罰款的最高限度，以防挫傷企業(yè)守法的積極性和給相關(guān)部門執(zhí)法帶來困擾。綜上，最適宜的罰款數(shù)額應(yīng)該等于違法所得收益和被處罰的概率的商加上環(huán)境行政主管部門執(zhí)法的成本。

5.建立環(huán)境罰款的專項基金制度

應(yīng)制定相關(guān)的財務(wù)制度對環(huán)境罰款的用途以及適用范圍做出規(guī)定，切實落實專款專用，審計單位應(yīng)定期對行政部門進行審計?？稍谶`法經(jīng)營者主動采取措施予以改正的情況下對這一部門企業(yè)實行基金獎勵，還可從罰款中撥出固定的一部分當做專業(yè)經(jīng)費，用來提升執(zhí)法的技術(shù)，增強執(zhí)法的效能。最后，鼓勵公眾參與和監(jiān)督，對舉報者應(yīng)給予一定的獎金激勵。

6.按日計罰制度與其他行政處罰制度相結(jié)合

可以結(jié)合其他一些行政措施，例如：限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治、停業(yè)甚至關(guān)閉違法企業(yè)增加經(jīng)營者的違法成本，從源頭斷絕經(jīng)營者的利益來源，從而迫使企業(yè)主動及時地停止違法行為，并按照相關(guān)法律進行整改。同時，對那些拒不改正的經(jīng)營者，采取加重處罰。