關于我國機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革推進的現(xiàn)狀、難點及化解之策的探討

姚露

摘 要：事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革已經(jīng)成為我國社會保障制度改革過程中的重要內(nèi)容，受到我國政府乃至社會各界人士的廣泛關注。2015 年初，國務院正式頒布《國務院關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)[2015]2 號）（以下簡稱《決定》），并于2014 年10月1日起實施。該決定一經(jīng)公布立刻受到社會各界的極大關注，考慮到我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的涉及面較廣，此外，改革所帶來的影響也不容小視。因此，擬就我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的推進現(xiàn)狀、改革難點以及化解對策進行一一探討。

關鍵詞：事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度；推進現(xiàn)狀；改革難點；化解之策

中圖分類號：F840 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）04-0038-03

早在2008年，我國便拉開了新一輪事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點計劃的序幕。2009年1月，人社部正式出臺《事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革方案》，方案明確要求在廣東、上海、浙江、重慶、山西五省市進行改革試點工作。隨后，國務院又于2014年正式頒布《事業(yè)單位人事管理條例》，首次從立法層面對我國事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會保險，依法享受社會保險待遇做出相關規(guī)定。2015年初，國務院發(fā)布《國務院關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》（以下簡稱《決定》），明確提出事業(yè)單位建立與企業(yè)相同的基本養(yǎng)老保險制度，實行單位和個人繳費的辦法，并且確定了實施事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的時間從2014年10月1日起。后續(xù)，人社部陸續(xù)出臺《關于貫徹落實〈國務院關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定〉的通知》等一系列政策文件，進一步明確了事業(yè)單位養(yǎng)老保險的養(yǎng)老待遇計發(fā)辦法。由此可見，黨和國家政府對于改革我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的決心。盡管如此，我國現(xiàn)階段事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的改革進展仍然較為緩慢，社會各界對于《決定》方案能否切實可行解除養(yǎng)老金“雙軌制”提出了質(zhì)疑。鑒于此，本文在分析當前我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革推進現(xiàn)狀的基礎上，著重探討《決定》方案在實施過程中可能面臨的難點所在，并有針對性地提出完善我國事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險制度改革的對策建議。

一、我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革推進的現(xiàn)狀

在此次《決定》方案出臺前，早在2008年3月，國務院便頒布了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》，決定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5個省市先行開展事業(yè)單位養(yǎng)老保障改革試點。各試點地區(qū)認真貫徹落實黨中央關于推動事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的精神，對本地區(qū)推進事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革做出了總體部署。經(jīng)過七年的改革實地實踐，5個試點省市的各項養(yǎng)老保障制度改革工作有序進行，取得了下述階段性成效：

（一）增強了事業(yè)單位員工的自我參保意識

目前，我國試點地區(qū)普遍實行的是由國家、單位和個人共同承擔責任的事業(yè)單位養(yǎng)老保險模式。如上海市現(xiàn)行的具體做法為：養(yǎng)老保險繳費由國家、單位與職工共同負擔。其中用人單位按本單位從業(yè)人員月工資總額的20%繳納基本養(yǎng)老保險費，職工個人按本人月工資總額的8%繳納基本養(yǎng)老保險費，并為職工設立個人養(yǎng)老金賬戶，個人繳費部分全部記入個人賬戶。該種做法改變了事業(yè)單位員工傳統(tǒng)的依賴國家和單位的觀念，一定程度上增強了個人的自我參保意識。

（二）有效促進了我國事業(yè)單位的人事制度改革

長期以來，我國事業(yè)單位的人事制度改革一直受到人員流動問題的困擾。各試點地區(qū)通過實施事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，為事業(yè)單位職工在機關、事業(yè)與企業(yè)之間的合理流動解除后顧之憂，從而有效地促進了我國事業(yè)單位人事制度改革的順利進行。

（三）推動了我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的社會化管理

從試點地區(qū)的實際情況來看，目前，許多改革試點地區(qū)積極探索實行社會化管理的事業(yè)單位養(yǎng)老保險體系。如上海市成立了專門的社會保險管理局，統(tǒng)籌負責社會保險體系的建設與維護工作，同時成立養(yǎng)老保險管理服務中心，加強養(yǎng)老保險的管理與經(jīng)辦能力建設。事業(yè)單位養(yǎng)老保險社會化管理不僅能夠降低管理成本，提高管理效率，更是今后改革工作的方向和趨勢。

（四）有助于發(fā)揮我國養(yǎng)老保險制度的社會互濟功能

養(yǎng)老保險制度通過對養(yǎng)老基金采取統(tǒng)一的管理和支出模式，可以有效發(fā)揮社會保障的互助共濟功能，從而實現(xiàn)高效保障退休職工的基本生活目標?，F(xiàn)階段，我國改革試點地區(qū)大都建立了事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金，采取以支定收，略有結余的部分積累原則，徹底改變了傳統(tǒng)的事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金分散在各單位的局面，有利于發(fā)揮我國養(yǎng)老保險制度的社會互濟功能。

二、我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革推進過程中的難點

綜上所述，我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革在試點推進過程中取得了一定的成效，但是也存在著一系列問題。《決定》方案的出臺有助于深化我國當前事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的改革，社會各界對此也給予了諸多期待。然而，縱觀《決定》全文，不難看出其只是規(guī)定了機關和事業(yè)單位在養(yǎng)老保險制度改革方面的總體框架，而對具體的細則和操作條款卻無明確的安排，這難免會給改革的順利推行帶來諸多障礙。為此，筆者接下來將著重探討在《決定》出臺的背景下，我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革在推進過程中可能會遇到的一些難點和障礙，總結起來，主要有以下幾個方面：

（一）在統(tǒng)籌對象和保險范圍統(tǒng)一劃分的前提下未表現(xiàn)出地區(qū)間的實質(zhì)公平

就目前而言，盡管我國已經(jīng)明確提出了事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的總體框架和方案，但就具體的實施細則卻并未出臺統(tǒng)一的可行性措施。從以往改革的地區(qū)看，上海市將事業(yè)單位全部納入到養(yǎng)老保險范圍；而合肥市則將全額撥款事業(yè)單位排除在外，僅將差額事業(yè)單位和自收自支事業(yè)單位納入保險范疇；還有地方甚至出現(xiàn)了在同一統(tǒng)籌地區(qū)將正式職工納入保險范疇，而將合同制職工排除在外的現(xiàn)象。上述情況均會導致不同地區(qū)同類事業(yè)單位人員以及同一地區(qū)的同類事業(yè)單位人員在享受養(yǎng)老待遇方面存在差距，此次改革并未解決這個問題。

（二）個人賬戶空賬運行問題潛行存在，轉軌成本巨大

現(xiàn)階段，由于我國已進入深度老齡化社會，據(jù)相關資料統(tǒng)計，我國當前企業(yè)的撫養(yǎng)比例大概為 3∶1，而機關事業(yè)單位的撫養(yǎng)比例則低至 2.5∶1。機關事業(yè)單位一直實行現(xiàn)在現(xiàn)付制，個人賬戶“空賬”將養(yǎng)老金的支付風險轉移到了后代，形成養(yǎng)老金隱形的支付風險。隨著我國新增勞動力的逐年減少，退休人員的逐年遞增，這個問題會顯現(xiàn)。改革要坐實個人賬戶，實行基金積累制，學術界預計，一次性支付轉軌成本將需要9.1萬億，而2010年我國的財政收入總額為8.31萬億，也就意味著改革需要國家一年的財政收入來彌補，如何消化轉軌成本，是目前面臨的難點。

（三）待遇下降與福利剛性的沖突

長期以來，養(yǎng)老保險雙軌制的運行造成了我國機關事業(yè)單位退休金普遍高于企業(yè)退休金的二元格局，如今實行養(yǎng)老改革，事業(yè)單位養(yǎng)老保險由單位保障轉向社會保障，個人每月分別按照工資的8%和4%繳納基本養(yǎng)老保險費和職業(yè)年金，即相當于月工資12%用于繳費，勢必會降低事業(yè)單位工作人員的待遇，其退休后的待遇也會受到影響。然而，福利存在卻是剛性的，原本我國事業(yè)單位職工的福利就比較高，現(xiàn)在實行改革，待遇反而降低了，難免會產(chǎn)生抵觸心理。消費需求的增加、物價水平的上漲等現(xiàn)實問題會挫傷員工的工作積極性和工作效率。雖然《辦法》要求建立職業(yè)年金，但是職業(yè)年金如何建立，如何運行，還需要進一步解決。

（四）基金的保值增值問題

社?；鹱畛Ｓ玫谋Ｖ翟鲋凳侄尉褪菍⒒鸫嫒脬y行或者購買國債，收益不佳，我國證券和股票市場體制和監(jiān)管也都不成熟。存款和國債利率一直低于通貨膨脹率，社?；饘嶋H上一直處于貶值狀態(tài)。與原有的社?；鹨粯?，機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金也面臨保值增值的難題。

（五）事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險制度轉移接續(xù)困難

《決定》里規(guī)定：“參保人員跨統(tǒng)籌范圍流動或在機關事業(yè)單位與企業(yè)之間流動，在轉移養(yǎng)老保險關系的同時，基本養(yǎng)老保險個人賬戶儲存額隨同轉移，并以本人改革后各年度實際繳費工資為基數(shù)，按12%的總和轉移基金，參保繳費不足一年的，按實際繳費月數(shù)計算轉移基金。轉移后基本養(yǎng)老保險繳費年限（含視同繳費年限）、個人賬戶儲存額累計計算?！钡聵I(yè)單位管理制度和企業(yè)管理制度的存在根本區(qū)別，如果不能出臺具體的轉移接續(xù)辦法，企事業(yè)之間養(yǎng)老保險制度的轉移接續(xù)勢必困難重重，由此也會導致事業(yè)單位和企業(yè)之間的人才流動受到阻礙。

三、我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的優(yōu)化策略

（一）盡快完善關于事業(yè)單位養(yǎng)老保險的相關法律法規(guī)

在我國目前的社會主義市場經(jīng)濟不斷發(fā)展，全球經(jīng)濟一體化導致自由競爭加劇的情況下，社會的正常運轉和經(jīng)濟的正常運行離不開完善的法律制度的保證。2011年7月的《社會保障法》并沒有包含公務員和事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險實施辦法，而是授權給國務院另行規(guī)定。但由于我國養(yǎng)老保險制度在部分法制上的缺失，加之新政策出臺，相關的法律法規(guī)未跟上改革的步伐，會導致改革缺少法律的保障而難以順利進行大面積的推行。另外，此次養(yǎng)老保險制度改革作為一次社會利益的再分配，完善的法律制度能穩(wěn)固改革的意志和決心，成為改革順利進行的有力保障。所以在事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的法律問題上，可以考慮盡快將事業(yè)單位養(yǎng)老保險加入《社會保障法》范疇，統(tǒng)一社會各機構部門的養(yǎng)老保險法律。

（二）填補改革形成的成本和財政空賬

在財政空賬的問題上我國可以借鑒瑞典、波蘭、意大利等留個國家實行的“名義賬戶制度”。名義賬戶制是現(xiàn)收現(xiàn)付制度和儲蓄制度的混合型，這種“記賬式”而非真正存儲的模式來緩解我國目前改革養(yǎng)老的壓力。

（三）逐步成立專門的事業(yè)單位養(yǎng)老保險管理機構

事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金因按規(guī)定納入統(tǒng)一的賬戶進行管理，收支兩條線，?？顚Ｓ?。而事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金的征繳是剛性政策，所以需要賦予事業(yè)單位養(yǎng)老保險機構合理的執(zhí)法權，保證事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金的征繳力度，確保工作的順利進行。事業(yè)單位養(yǎng)老金的發(fā)放應從原單位發(fā)放交由社會服務機構發(fā)放，比如銀行郵儲等機構。退休人員的管理也應該成立專門的管理部門，統(tǒng)一管理，減少各單位的工作量，提高工作效率。養(yǎng)老金的計發(fā)也要根據(jù)實時物價以及當?shù)氐墓べY水平進行調(diào)整，保障事業(yè)單位人員的養(yǎng)老水平。

（四）提高事業(yè)單位養(yǎng)老保險統(tǒng)籌水平

事業(yè)單位養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低，養(yǎng)老金項目單一。我國機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險都是地方統(tǒng)籌，而各地方的制度參差不齊，地方基金存儲規(guī)模小且分散。有的地方基金使用率低，財政負擔過重，而有的地方基金的使用率高，養(yǎng)老負擔較大，這些將導致養(yǎng)老保險基金貶值等風險。在改革運行過程中出現(xiàn)地方管理沖突。在解決這個問題的時候國家可以借鑒企業(yè)改革的辦法，逐步實現(xiàn)統(tǒng)籌互濟的社會化養(yǎng)老保險制度。從試點地區(qū)的實際情況來看，經(jīng)濟上比較寬裕的地方，可以考慮實行省級，財力相對而言較緊張的地方，則實行市縣級統(tǒng)籌。

（五）職業(yè)年金制度及輔助養(yǎng)老保險制度的完善

職業(yè)年金的繳納應以單位繳費為主，職工個人繳費為輔。自愿存儲養(yǎng)老保險，常見形式為商業(yè)保險。就目前形式來看，我國商業(yè)保險存在很大的發(fā)展空間，但是我國目前的商業(yè)保險普及率還比較低，從人均持有人壽保單數(shù)量看，日本人均持有 7 張，而我國卻只有0.2張。在這種情況下，國家可以出臺政策支持商業(yè)保險的發(fā)展，支持鼓勵事業(yè)單位人員購買商業(yè)保險，提高養(yǎng)老金水平。

（六）完善改革配套措施

配套制度改革隨行，事業(yè)單位人事制度改革：盡快分類公益性、行政性和盈利性事業(yè)單位，對公益性事業(yè)單位人員保留事業(yè)單位人員聘任制度，對行政性事業(yè)單位人員實行公務員制度，對盈利性事業(yè)單位人員實行勞動合同制度。工資制度改革，為了提高事業(yè)單位人員的工作積極性及工作效率，可實行激勵性績效工資制度。退休制度改革，據(jù)統(tǒng)計，2013年我國60歲以上的老年人有2億，預計到2050年，會提高到4.87億，中國人的平均壽命也在不斷提升，所以為了應對我國即將到來的老齡化社會，我國可以采取逐步提高退休年齡的辦法，減緩我國養(yǎng)老負擔和壓力。

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[責任編輯 吳高君]