PPP項目的財務(wù)管理及控制措施探討

張建東

摘要：在社會經(jīng)濟飛速發(fā)展的大背景下，當(dāng)前我國政府正在積極大力地推行PPP模式，其目的是將更多的社會資本引入到公共產(chǎn)品以及服務(wù)領(lǐng)域當(dāng)中。PPP模式成功約束了政府出資方和社會資本方的行為，有效保護了社會資本參與的安全性，同時將公權(quán)的強制力控制在最小范圍內(nèi)。

關(guān)鍵詞：PPP項目；財務(wù)管理；控制措施

PPP模式在我國市場經(jīng)濟中的推行，為政府和社會資本方之間的合作共贏創(chuàng)下了非常良好的局面，在很大程度上減輕了社會壓力。本文將就當(dāng)前PPP項目的財務(wù)管理中的關(guān)鍵點以及控制措施提出自己的幾點拙見。

一、PPP模式概述

何為PPP模式，其指的是政府和社會資本合作模式，是在基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)領(lǐng)域建立起來的一種長效緊密的合作關(guān)系。通常情況下，PPP模式是由社會資本來承擔(dān)絕大部分工作的，包括設(shè)計、建設(shè)、運營以及維護基礎(chǔ)設(shè)施，同時會通過“使用者付費”和必要的“政府付費”來獲得理想的投資回報。在PPP模式下，政府部分最重要的任務(wù)就是負責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)價格與質(zhì)量的管理，實現(xiàn)公共利益的最大化。在PPP模式當(dāng)中，政府關(guān)注的焦點是借助PPP模式不僅僅可以成功拓寬基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)類項目領(lǐng)域的融資渠道，有效減輕財政支出的壓力，同時又有效提高了公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給能力、供給水平、供給質(zhì)量與效率。社會資本最關(guān)注的焦點必然是利潤，即從參與投資、建設(shè)和運用公共產(chǎn)品與服務(wù)當(dāng)中獲得多少利益，怎樣實現(xiàn)利潤的最大化。

PPP模式是一種新型的融資與管理的模式，其是以參與方的共贏作為合作目標，盡管一些參與方并不能夠在PPP模式中實現(xiàn)利益的最大化，但是，PPP模式的參與方的整體利益必然會得到最大化的實現(xiàn)。

二、PPP項目運作的特征分析

（一）合同為依據(jù)，約束雙方權(quán)利

現(xiàn)階段，政府通過PPP模式，成功引入了非常多的社會資本來完善公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升公共服務(wù)的供應(yīng)能力，PPP模式是對國家財政內(nèi)容的極大豐富。PPP模式運行的基礎(chǔ)依據(jù)便是市場經(jīng)濟下特有的合同文件，合同文件會對政府與社會資本雙方在實際生產(chǎn)與經(jīng)營過程中的行為起到很好的規(guī)范與約束作用。但是，合同中的雙方主體，即政府和社會資本的目標并不一樣。政府會更加看重公共利益，社會資本則會看重利益問題。

（二）長期性與復(fù)雜性

這里所說的長期性與復(fù)雜性，分別指的是雙方合作的長期性以及雙方關(guān)系的復(fù)雜性。PPP模式下，政府和社會資本建立合作關(guān)系的基礎(chǔ)是合同，二者都需要對整個項目過程負全責(zé)，政府在允許社會資本參與公共生產(chǎn)的同時，也會將合作理念貫穿到公共產(chǎn)品與服務(wù)的全部過程，包括確認、融資、建設(shè)、營運以及移交。此外，PPP項目的全過程所涉及的內(nèi)容是非常多的，不僅僅會涉及到政府和社會資本之間的談判與合作這種基礎(chǔ)事項，同時還會涉及到很多關(guān)聯(lián)性機構(gòu)，諸如，政府的外經(jīng)、土地、稅務(wù)、物價、城市規(guī)劃、項目公司、項目投資者、承包商、貸款等等一些機構(gòu)。所以，在PPP模式下，法律主體并不只是政府和社會資本，還有非常多的主體單位，其法律主體是非常多樣的，而且彼此之間的關(guān)系或者聯(lián)系更是非常復(fù)雜的。

（三）實現(xiàn)資源優(yōu)勢互補，利益共享

PPP模式中，主體之一便是政府，政府手中的籌碼便是權(quán)力。它掌握著政府、資源、信息等等諸多生產(chǎn)要素，同時具備著配置資源的強大能力。而社會資本的優(yōu)勢是在于其擁有建設(shè)與經(jīng)營管理的專業(yè)經(jīng)驗和技能，創(chuàng)新意識和能力非常好。所以，將二者結(jié)合在同一模式當(dāng)中，必然會實現(xiàn)資源的優(yōu)勢互補，進而實現(xiàn)理想的目的。需要特別注意一點，PPP模式中，社會資本分享的利潤是有嚴格限制的，政府會做出最合適的調(diào)控，決不允許社會資本在項目當(dāng)中取得超額利潤。

三、PPP模式中社會資本方存在的主要問題

眾所周知，在PPP模式中，政府和社會資本方對于同一個項目的關(guān)注點是不一樣的，政府關(guān)注的是社會效益，社會資本方關(guān)注的是資本回報率。基于這一原因，社會資本方在實際財務(wù)管理工作當(dāng)中暴露出越來越多的問題。

（一）項目資金管理不規(guī)范

核算管理不規(guī)范、賬目不清晰、相關(guān)票據(jù)的使用和管理出現(xiàn)各種各樣的問題，除此之外，社會資本方并不能夠有效利用好冗余資金，換而言之，資金的使用效率低，同時也會隨之出現(xiàn)資金撥付不到位或者使用期限不明確等問題。

（二）成本管理不健全

一個項目能不能盈利，最關(guān)鍵的工作之一便是成本控制。但是，一些項目在實際建設(shè)的過程當(dāng)中，并沒有意識到成本控制工作的重要價值與意義，在整個過程當(dāng)中，對項目建設(shè)成本也沒有做出整體性的預(yù)算規(guī)劃。

（三）預(yù)算管理不到位

在一些項目當(dāng)中，并沒有按照新的預(yù)算法來執(zhí)行，沒有執(zhí)行全口徑全面預(yù)算管理措施，這就導(dǎo)致一些財務(wù)收支在沒有預(yù)算計劃的情況下就已經(jīng)實際發(fā)生了。

（四）風(fēng)險高、內(nèi)部控制不理想

目前，在我國很多城市與地區(qū)中，有一部分政府部門出現(xiàn)了盲目大建擴建的現(xiàn)象，同時，社會資本又被利益蒙蔽了雙眼，一切以經(jīng)濟利益為導(dǎo)向，只顧一味追求短期的經(jīng)濟回報。這就導(dǎo)致出現(xiàn)了這樣一種現(xiàn)象：一些原本并不適合運用PPP模式的項目也選擇采用PPP模式。因此必然會出現(xiàn)一種負面連鎖問題，前期不進行風(fēng)險預(yù)測、過程不進行風(fēng)險控制、結(jié)果項目運營后出現(xiàn)嚴重虧損，最終資金鏈斷裂，違約收尾。

（五）投資、融資管理有問題

在PPP模式當(dāng)中，是需要大量的資本支撐的，其中，社會資本投入的資金比重非常之高，而政府投入的資本與社會資本投入量相比較則相對少了很多。社會資本的融資成本很高，相關(guān)費用的支出也是數(shù)目驚人，但是，在我國，與之相關(guān)的擔(dān)保體系還處于建設(shè)與完善的過程當(dāng)中，擔(dān)保體系還存在很多弊端和不足，關(guān)于投融資的管理體系很不健全，金融機構(gòu)對提供中長期貸款熱情不高，尤其是隨著利率市場化的深入，金融機構(gòu)對中長期貸款的風(fēng)險進行規(guī)避，不愿意為PPP項目提供中長期融資。與此同時，社會資本所參與的PPP項目基本上都屬于大型的建設(shè)項目，涉及范圍又非常之廣，這就會導(dǎo)致社會資本方的投資回收率很不理想。

四、PPP項目中財務(wù)管理的相關(guān)建議

（一）加強完善的財務(wù)管理制度

要想實現(xiàn)PPP項目運營模式的可持續(xù)發(fā)展，公司內(nèi)部必須要建立起完善的財務(wù)管理制度來約束公司員工的行為，在一些公司當(dāng)中，會出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象，管理人員為了牟取私人利益，便會選擇鉆財務(wù)管理制度的漏洞，私自利用財務(wù)賬面來任意提高建設(shè)的成本，進而實現(xiàn)中飽私囊的目的。要想徹底制止這種現(xiàn)象的發(fā)生，就必須借助完善的財務(wù)制度來實現(xiàn)。此外，公司還要充分利用起內(nèi)部控制制度、監(jiān)督管理制度等輔助類制度，要權(quán)衡好資本投入各方的利益與行為，確保項目財務(wù)和資金的可控性。公司可以引入網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)來實時監(jiān)控財務(wù)管理工作，將公司財務(wù)信息公開化、透明化，將人為因素的干涉降到最低。

（二）加強投資預(yù)算管理和資金管控

在投資PPP項目之前，必須要通過科學(xué)縝密的分析，建立起最完善的預(yù)算管理制度，要提前對工程項目中會涉及到的地理位置、人員、資金、材料、設(shè)備等因素做好全面的籌劃。采用先進的投資和財務(wù)管理模型科學(xué)計算投資回報年限，采取各種措施加強資金的控制管理，找到最合適的投資比例。

（三）制定科學(xué)合理的成本管理方案

之所以要在項目實施過程當(dāng)中，對成本進行科學(xué)有效的規(guī)劃，其主要原因就在于PPP項目的建設(shè)周期、投資回報周期時間太過漫長。關(guān)于成本管理的科學(xué)管控，主要是通過估算項目總成本以及經(jīng)營成本，確定最合理的單位生產(chǎn)成本、整體成本、折舊年限等等一系列成本問題，找到更多更有效的途徑來對項目成本進行控制。除此之外，還可以通過對比銷售收入與投入成本或者估算營業(yè)利潤等方式，來更好地明確投資回收的各項指標數(shù)據(jù)。

（四）加強財務(wù)分析，完善定價機制

公司必須要明確財務(wù)管理的目標，要協(xié)調(diào)好與合作方在財務(wù)管理目標中存在的差異性，盡可能實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，確保經(jīng)濟效益的最大化。公司需要建立一套完備的資產(chǎn)定價機制，加強財務(wù)分析，監(jiān)管好定價機制，一旦發(fā)現(xiàn)問題，必須及時有效解決。同時，要做好和社會物價指標的對比工作，運用市場手段來調(diào)節(jié)，保證公司資本的合理收益。

五、結(jié)語

綜上所述，我國的社會經(jīng)濟正處于飛速發(fā)展的關(guān)鍵階段，對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求非常之大，要求也越來越高，要想充分發(fā)揮出社會資本的力量，就必須要讓市場在資源配置當(dāng)中發(fā)揮根本性作用，政府作為PPP模式的重要主體，必須要采取各種有效措施對社會資本進行有效把控，確保PPP項目的順利實施。

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（作者單位：張家口建設(shè)發(fā)展集團有限公司）