參與式治理視野下貧困地區(qū)農(nóng)民參與扶貧項(xiàng)目的機(jī)制研究

王峰

摘要：在我國(guó)，扶貧是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，政府一直是扶貧參與主體的重要角色。精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略，從救濟(jì)式扶貧、開發(fā)式扶貧到參與式扶貧，是一種扶貧模式的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)貧困治理政府一直是扶貧治理的主導(dǎo)角色，隨著參與式發(fā)展理念的引入，參與式扶貧治理在精準(zhǔn)扶貧和農(nóng)民脫貧中發(fā)揮著積極的作用。通過(guò)對(duì)相關(guān)理論的梳理，具體實(shí)施過(guò)程的研究以及精準(zhǔn)扶貧中呈現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)困境，積極尋找解決扶貧的真正之道，使得貧困地區(qū)的農(nóng)民不再只作為扶貧政策的接受者，而是作為扶貧的重要參與者，在整個(gè)扶貧治理過(guò)程中起到相應(yīng)的作用，進(jìn)而改善治理貧困的局面。

關(guān)鍵詞：參與式治理；農(nóng)民參與；扶貧項(xiàng)目；參與式發(fā)展

一、參與式扶貧概念

扶貧作為一項(xiàng)國(guó)家治理貧困的行為，目的是通過(guò)一系列相關(guān)的政策解決貧困地區(qū)人口經(jīng)濟(jì)、生活的困難，克服社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)-社會(huì)分化的嚴(yán)重性。在我國(guó)扶貧是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，政府一直是扶貧參與主體的重要角色。精準(zhǔn)扶貧作為一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略，被推到前沿。

與傳統(tǒng)政府主導(dǎo)的單一扶貧模式不同是另一種扶貧，參與式扶貧模式，也稱為“參與式發(fā)展”，是參與式發(fā)展理論被應(yīng)用于解決貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)生活困難的實(shí)踐。參與式發(fā)展理論應(yīng)用于我國(guó)扶貧實(shí)踐中，具有整體性、系統(tǒng)性運(yùn)作的特點(diǎn)。參與式扶貧需要對(duì)貧困地區(qū)困難人口的生活狀況進(jìn)行調(diào)查，從而為參與式發(fā)展扶貧提供有效的模式創(chuàng)建基礎(chǔ)和條件，從當(dāng)前的扶貧情況來(lái)看，資源存在嚴(yán)重的匱乏性，區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡造成了一定扶貧資源分配的不平衡，因此需要政府確定扶貧的目標(biāo)、扶貧對(duì)象的實(shí)際需求，從而制定相應(yīng)的扶貧資源的分配決策和扶貧方案。一項(xiàng)扶貧項(xiàng)目的實(shí)施會(huì)出現(xiàn)多元化的扶貧效果，所以在扶貧工作中，還需要注重對(duì)扶貧結(jié)果的反饋。在扶貧工作中，政府、社會(huì)組織和貧困人員都是扶貧工作的參與者，從而形成一個(gè)扶貧與脫貧的共生系統(tǒng)和協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。一項(xiàng)參與式項(xiàng)目的扶貧是具有多元化的，其決策的過(guò)程本身具有參與性和民族性，同時(shí)決策的方式也有多種形式。

二、參與式扶貧模式的理論基礎(chǔ)

（一）參與式發(fā)展理論

參與式扶貧是20世紀(jì)80年代以來(lái)逐漸發(fā)展起來(lái)的扶貧方式，這種扶貧方式是受參與式發(fā)展理念的啟發(fā)而形成的?！皡⑴c式發(fā)展”理論被應(yīng)用于我國(guó)農(nóng)村扶貧脫貧過(guò)程中，使得貧困地區(qū)人口能夠真正參加到扶貧項(xiàng)目運(yùn)行中，這種扶貧方式是對(duì)傳統(tǒng)輸血式扶貧的一種突破。

“參與式發(fā)展”理念的提出者美國(guó)康奈爾大學(xué)Noman Uphoft教授認(rèn)為：“發(fā)展對(duì)象不僅要執(zhí)行發(fā)展，還要作為受益方參與監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)。”這就意味著項(xiàng)目制定實(shí)施過(guò)程中必須有參與者的監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)。當(dāng)參與式發(fā)展理念應(yīng)用到扶貧實(shí)踐中，參與者能夠?qū)Ψ鲐氻?xiàng)目的計(jì)劃目標(biāo)、項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程進(jìn)行參與，這也是參與式扶貧最大的特點(diǎn)。

從20世紀(jì)90年代開始，一些國(guó)家跨國(guó)組織在扶貧的過(guò)程中將社區(qū)參與作為扶貧領(lǐng)域主要實(shí)踐方式，促進(jìn)當(dāng)?shù)刎毨У貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，解決人民生活的貧困狀態(tài)。李小云在《參與式發(fā)展概論》一書中，結(jié)合我國(guó)實(shí)際的扶貧現(xiàn)狀，通過(guò)對(duì)西方的參與式思想和參與式發(fā)展理論進(jìn)行梳理和引進(jìn)，將參與式扶貧作為是我國(guó)現(xiàn)階段貧困地區(qū)農(nóng)村扶貧模式的重要路徑。《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020 年）》中指出，在扶貧的過(guò)程中，需要積極引導(dǎo)具有勞動(dòng)能力的幫扶對(duì)象積極的參與到扶貧過(guò)程中，使貧困對(duì)象能夠通過(guò)自身的努力逐漸擺脫貧困，提升貧困人員的自我脫貧能力。同時(shí)通過(guò)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，保證公共服務(wù)的普遍化和公平化。

（二）參與式扶貧治理

現(xiàn)代公共管理理論認(rèn)為治理是多元主體之間就共同事務(wù)過(guò)程相互協(xié)調(diào)和相互協(xié)商的過(guò)程。不同于傳統(tǒng)公共行政理論模式治理理論的產(chǎn)生，注重多元主體的參與，區(qū)別于傳統(tǒng)政府單一行政命令的模式。有學(xué)者將治理的定義理解為，對(duì)一系列活動(dòng)的管理和治理機(jī)制，雖然沒有得到正式的授權(quán)，但是在管理的過(guò)程中卻能夠發(fā)揮積極的作用。而參與式扶貧其實(shí)質(zhì)就是一種治理理論的實(shí)踐模式。

三、參與式扶貧的特點(diǎn)

參與式扶貧開發(fā)模式的應(yīng)用中，主要是以村為單位進(jìn)行扶貧規(guī)劃，通過(guò)綜合的分析后，確定需要幫助的貧困村。在貧困村確定后，需要針對(duì)貧困村建立參與式貧困幫扶和開發(fā)規(guī)劃，同時(shí)還需要完善參與式貧困村開發(fā)過(guò)程。

我國(guó)傳統(tǒng)扶貧模式是“輸血式扶貧”，即由政府主導(dǎo)扶貧，政府是控制和分配資源的主要角色人，而參與式扶貧模式突破傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)的單一扶貧模式，強(qiáng)調(diào)被扶貧者主動(dòng)參與到扶貧活動(dòng)，能夠在扶貧項(xiàng)目中獲得精神和物質(zhì)的滿足，是一種新型的一種互動(dòng)型扶貧模式。其主要特點(diǎn)如下：

1. 與傳統(tǒng)政府主導(dǎo)的角色相比，農(nóng)民是參與的主體

相對(duì)于傳統(tǒng)的扶貧方式來(lái)說(shuō)，參與式扶貧方式還需要注重農(nóng)民的主體性，貧困群體的參與程度被作為反貧困治理活動(dòng)能否取得成功的關(guān)鍵性因素。相比較于政府主導(dǎo)的資源扶貧，如果貧困地區(qū)的貧農(nóng)能夠積極參與扶貧項(xiàng)目中，就能夠和政府在扶貧過(guò)程中形成互動(dòng)，因?yàn)檗r(nóng)民最了解自己的貧困情況，一旦農(nóng)民自己在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中得到物質(zhì)和精神的滿足，就會(huì)感受美好生活的幸福感。在參與式扶貧中，農(nóng)民是反貧困的主導(dǎo)力量，與“輸血式扶貧”不同的是，參與式扶貧式一種“造血式”扶貧，凸顯貧困地區(qū)農(nóng)民的“自救”地位。

2. 參與式扶貧的核心是“賦權(quán)”，農(nóng)民全程參與

參與式扶貧核心的理念是賦權(quán)。扶貧項(xiàng)目的實(shí)施絕不是讓農(nóng)民一味的被動(dòng)接受，農(nóng)民不能在扶貧過(guò)程中享受到參與扶貧的權(quán)利，其扶貧項(xiàng)目的實(shí)施也就不能真正讓農(nóng)民過(guò)上幸福的生活。在參與式扶貧治理中反貧困對(duì)象具有參與到扶貧治理中的權(quán)利，同時(shí)也是參與式扶貧中急需要解決的問(wèn)題之一。從扶貧的目標(biāo)群體來(lái)看，賦予其一定的權(quán)利也就表示，其可以全程的參與到扶貧工作的規(guī)劃以及實(shí)施過(guò)程中。

3. 參與式扶貧形成參與主體之間的互動(dòng)機(jī)制

貧困群體是我國(guó)扶貧工作的最終受益主體。隨著我國(guó)扶貧政策的變遷，扶貧模式和機(jī)制開始出現(xiàn)轉(zhuǎn)變，從救濟(jì)式扶貧，到開發(fā)式扶貧，再到參與式扶貧。參與式扶貧不僅是接受政府、市場(chǎng)等外部援助的誘導(dǎo)，同時(shí)更注重參與扶貧受益群體內(nèi)在的能動(dòng)性。參與式扶貧通過(guò)接受外來(lái)援助所帶來(lái)的資金、技術(shù)，先進(jìn)的發(fā)展理念，將這些外部力量同貧困地區(qū)的人們追求美好生活的愿望結(jié)合在一起，激發(fā)貧困地區(qū)人群參與到扶貧工作中，并積極的學(xué)習(xí)先進(jìn)的技術(shù)和現(xiàn)代化的發(fā)展理念，同時(shí)在扶貧活動(dòng)中通過(guò)與援助者的交流和信息共享等，促進(jìn)其思維的發(fā)展，提升參與式扶貧的效率。

4. 參與式扶貧注重提升農(nóng)民的能力

國(guó)家扶貧政策的主要目的是為了幫助貧困地區(qū)的農(nóng)民脫離貧困的生活，過(guò)上幸福美好的生活，最主要的完成扶志，不是為一味的給予幫助，而是使農(nóng)民自身有能力擺脫貧困的帽子。而參與式扶貧方式就是在這種理念下提出來(lái)的，通過(guò)引導(dǎo)貧困農(nóng)民的積極參與，不僅為其提供救濟(jì)式的幫助手段，同時(shí)也推出一系列的扶貧項(xiàng)目，使農(nóng)民自身參與到扶貧項(xiàng)目中，提升農(nóng)民的脫貧能力。貧困地區(qū)農(nóng)民能夠自己主動(dòng)參與扶貧過(guò)程，扶貧的效果真正受益于農(nóng)民自己。授以魚不如授之以漁，在扶貧項(xiàng)目開發(fā)中如果貧困地區(qū)人群不能提高自我發(fā)展能力，返貧還是會(huì)出現(xiàn)的。

四、參與式扶貧實(shí)踐的困境與機(jī)制創(chuàng)新

（一）參與式扶貧的現(xiàn)實(shí)困境

1. 參與式扶貧行動(dòng)主體參與地位的失衡。參與式扶貧參與主體有政府、社會(huì)組織、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社、農(nóng)民，在我國(guó)精準(zhǔn)扶貧中，各個(gè)扶貧參與主體之間利益是不平衡的，尤其是參與扶貧的接受者即反貧困對(duì)象在扶貧治理中處于劣勢(shì)地位，以至于被動(dòng)接受扶貧政策執(zhí)行，導(dǎo)致扶貧績(jī)效低下，農(nóng)民一度出現(xiàn)返貧的現(xiàn)象。政府層面：面臨獨(dú)角戲的困境；社會(huì)組織層面：面臨自彈自唱的尷尬；貧困群體層面：參與性不足。

2. 參與扶貧目標(biāo)呈現(xiàn)工具性。工具理性下的主體參與難以產(chǎn)生共通性、制定出解決問(wèn)題的規(guī)則，使得各主體之間的溝通參與不足。從貧困群體的角度出發(fā)來(lái)看，這些群體由于缺乏文化知識(shí)和勞動(dòng)技能，導(dǎo)致思想落后，無(wú)法用長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光去看待問(wèn)題，只是將目光聚集在現(xiàn)有的資源上。對(duì)基層政府和村委會(huì)干部等行為主體而言，對(duì)于扶貧資金的管理和分配缺少技術(shù)管理，而且當(dāng)前的扶貧方式也使得政府在扶貧村的項(xiàng)目申報(bào)和落實(shí)中存在盲目的情況，造成這個(gè)問(wèn)題的主要原因?yàn)榉鲐氋Y金的誘惑。同時(shí)從扶貧項(xiàng)目的協(xié)調(diào)方面來(lái)看，政府和民間以及村莊組織間的協(xié)調(diào)性出現(xiàn)絮亂，這是由于制度規(guī)范缺乏所導(dǎo)致的我，使得短期性整合資源不能依據(jù)貧困地區(qū)的實(shí)際情況。

（二）參與式扶貧現(xiàn)實(shí)困境的解決

1. 加強(qiáng)村民參與理念，重視貧困人口的參與。參與式理論認(rèn)為，受益群眾是發(fā)展過(guò)程中的主體，是發(fā)展的建議者、計(jì)劃者、執(zhí)行者、管理者和受益者，倡導(dǎo)發(fā)動(dòng)主要利益相關(guān)群體參與項(xiàng)目的決策。貧困人口是精準(zhǔn)扶貧脫貧的主體，在整個(gè)扶貧項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、規(guī)劃、實(shí)施、監(jiān)管和驗(yàn)收過(guò)程中，將“參與式”理念和工作方法貫穿始終，充分發(fā)揮貧困人口在扶貧中的“決策作用”，尊重群眾意愿，激發(fā)受眾人群的積極性和參與性，以提高扶貧精準(zhǔn)度和扶貧資金使用效率。

2. 加強(qiáng)參與主體間的溝通，保證扶貧政策的落實(shí)

在扶貧政策中，需要保證扶貧政策的統(tǒng)合性，進(jìn)而充分發(fā)揮政策的規(guī)范性和整體性作用。通過(guò)對(duì)各主體間的協(xié)調(diào)以及對(duì)資源控制和需求方面的差異性分析等，保證個(gè)體和集體利益的統(tǒng)一性。同時(shí)在扶貧項(xiàng)目的策劃和執(zhí)行過(guò)程中，要注重營(yíng)造良好的公共環(huán)境，使得各參與主體在扶貧政策的制定和執(zhí)行過(guò)程中，通過(guò)溝通解決貧困群體被動(dòng)接受的弱地狀態(tài)，在集體行動(dòng)引導(dǎo)下，積極參與扶貧項(xiàng)目中去看，提升自身的組織和協(xié)作能力，進(jìn)而更好的參與到扶貧項(xiàng)目的開發(fā)、實(shí)施和評(píng)估過(guò)程中，提高自身的能力，充分了解扶貧的政策，真正享受到扶貧的經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)利益。

3. 注重內(nèi)源式發(fā)展，加強(qiáng)農(nóng)民的能力建設(shè)

貧困地區(qū)自主建設(shè)發(fā)展的能力是比較低的，由此專題培訓(xùn)、政策宣講、實(shí)地考察等形式是必不可少的。在這一系列能力建設(shè)中，基層政府應(yīng)該發(fā)揮重要的角色，通過(guò)調(diào)查、培訓(xùn)、教育等形式提高農(nóng)民的自主建設(shè)能力。能力建設(shè)是循序漸進(jìn)的，只有通過(guò)不斷的重復(fù)過(guò)程，讓農(nóng)民不斷積累經(jīng)驗(yàn)，吸取教訓(xùn)，才能提高脫貧的能力。

4. 突破多元主體參與的障礙，提高多元主體的參與互動(dòng)能力

地方政府轉(zhuǎn)變絕對(duì)主導(dǎo)的角色，并尊重對(duì)自身角色的規(guī)范，保證權(quán)力只在權(quán)力范圍內(nèi)實(shí)施。尊重貧困人口，加強(qiáng)與貧困人口的交流與合作。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織看作是貧困農(nóng)戶脫貧的試驗(yàn)組織平臺(tái)，通過(guò)組織內(nèi)部的合作和實(shí)踐，引導(dǎo)貧困農(nóng)戶通過(guò)自身的努力擺脫貧困的狀態(tài)。

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（作者單位：貴州大學(xué)公共管理學(xué)院）