政府投資項目概預(yù)算管理存在的問題及對策研究
——以代建制為例

文/肖亮 湖南省輕工紡織設(shè)計院 湖南長沙 410000

政府投資項目“三超”即概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算問題是長期以來形成的一種痼疾，過去各級政府主管部門盡管采取了相應(yīng)的治理措施，但最終績效欠佳，仍是困擾政府投資部門在管理過程中的突出矛盾。

1、政府投資項目概預(yù)算管理過程中存在的問題

1.1 政府投資項目界定不夠清晰

政府所出臺的與之相關(guān)規(guī)定中，并沒有對投資項目及各類補(bǔ)貼財政項目做出細(xì)致劃分[1]。特別是針對于當(dāng)前財政部門便明確提出的項目內(nèi)容中，很多項目支出需由政府予以引導(dǎo)，且政府實(shí)施資金的宏觀調(diào)控。

比如物流企業(yè)中所設(shè)置的倉儲設(shè)施項目建設(shè)期間，多在明確總項目建設(shè)資金額度基礎(chǔ)上進(jìn)行宏觀管理。但是因為政府投資項目與財政補(bǔ)貼項目存在界定不夠清晰的問題，故而項目建設(shè)期間財政投入的資金數(shù)額難以得到保證，在一定程度上會影響政府管理的效果，不利于良好市場發(fā)展環(huán)境的構(gòu)建。

1.2 項目概預(yù)算管理重視不足

政府投資項目概預(yù)算管理期間，相關(guān)部門更加重視施工安全管理以及施工進(jìn)度管理[2]。但是對投資項目預(yù)算管理全過程的重視程度則相對不足，基于其實(shí)際管理情況，其問題突出表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.2.1 項目概預(yù)算設(shè)計階段重視程度不足

項目概預(yù)算管理期間設(shè)計階段中，政府多比較重視技術(shù)應(yīng)用、整體規(guī)劃等，“先建設(shè)后算賬”的問題普遍存在[3]。這種問題影響下，則會造成項目建設(shè)期間資源浪費(fèi)問題的頻繁發(fā)生。

1.2.2 項目概預(yù)算招投標(biāo)階段重視程度不足

很多項目建設(shè)單位在實(shí)際的管理期間，沒有基于設(shè)計單位所給予的招投標(biāo)建設(shè)開展工作，未能夠結(jié)合自身實(shí)際情況進(jìn)行資金合理應(yīng)用，故而大量低價中標(biāo)、無原因更變合同等問題時有發(fā)生。

1.2.3 項目概預(yù)算施工階段重視程度不足

項目施工階段中會因為受到新技術(shù)、新材料的影響，市場變化因素的影響等等，造成施工階段概預(yù)算與初期設(shè)計存在差異等問題[4]。一些項目建設(shè)單位為了自身利益而不規(guī)范操作等問題影響下，則會造成概預(yù)算顯著超標(biāo)的問題，嚴(yán)重影響財政資金的投入與控制效果。

1.3 合同管理與控制效果不佳

政府所參與到投資項目多為大型項目，簽訂合同數(shù)量較多，但是基于當(dāng)前合同管理的實(shí)際情況來看，卻普遍存在著重復(fù)簽訂合同、合同計算不準(zhǔn)確等等問題，致使成大量的投資失控、預(yù)算管理失效問題發(fā)生。

2、政府投資建設(shè)項目“三超”的原因分析

通過對政府投資建設(shè)項目各個管理及施工環(huán)節(jié)運(yùn)行情況進(jìn)行解剖和分析，認(rèn)為政府投資建設(shè)項目產(chǎn)生“三超”的原因主要有以下方面

2.1 項目前期準(zhǔn)備工作不到位

1)項目可行性研究、初步設(shè)計及概算編制工作具有粗放性特點(diǎn)，致使其項目控制的效果“大打折扣”。比如某項目建設(shè)期間立項申報完成后，為了追趕進(jìn)度而對項目地質(zhì)未能進(jìn)行全面勘察，便委托設(shè)計部門進(jìn)行施工圖設(shè)計，設(shè)計單位根據(jù)提供的勘察資料，進(jìn)行了主體工程設(shè)計。但項目在施工過程中，發(fā)現(xiàn)地下部分出現(xiàn)淤泥層等不良地質(zhì)情況，原設(shè)計基礎(chǔ)形式已不能滿足結(jié)構(gòu)安全要求，只好作基礎(chǔ)變更，將由獨(dú)立基礎(chǔ)改為人工挖孔樁。因此，造成基礎(chǔ)變更工程數(shù)量變化大，相應(yīng)配套的防護(hù)工程等也隨之發(fā)生變化等。項目申報概算時按原設(shè)計計算費(fèi)用，基礎(chǔ)工程大約為166萬元。項目審批完成后，因為項目實(shí)施期間基礎(chǔ)量發(fā)生變化，防護(hù)工程相關(guān)設(shè)施、費(fèi)用等也有所變化，故而項目完成后，結(jié)算基礎(chǔ)工程投資總額為348萬元，高于原概算投資比例達(dá)109%。

2)施工設(shè)計不到位，成本控制意識不足，致使項目投資概算失去控制?；诋?dāng)前建設(shè)項目施工的現(xiàn)狀來看，很多設(shè)計單位沒有堅持“限額設(shè)計”的原則，僅僅較為重視設(shè)計，但是對投資的投資控制、環(huán)節(jié)設(shè)計等重視程度卻相對不足。比如項目辦公樓，招標(biāo)前各個設(shè)計專業(yè)已按實(shí)際需要完成了初步設(shè)計，擬定好了概算造價，其中弱電工程按150萬元考慮。在施工圖設(shè)計時，又根據(jù)項目情況調(diào)整增加了部分使用功能，同時又提高了設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，使項目限額設(shè)計失去準(zhǔn)則，增加投資約100萬元。

3)工程量清單編制、工程招標(biāo)及合同控管不力導(dǎo)致的投資控制潛在風(fēng)險

因為很多建筑的業(yè)主對工程管理專業(yè)知識掌握程度不足，相關(guān)專業(yè)工作經(jīng)驗匱乏，故而在實(shí)際的合同簽訂期間，可能會出現(xiàn)漏洞百出的問題，對現(xiàn)代項目工程管理活動會帶來諸多不良影響。施工企業(yè)需要在明確各類常見問題基礎(chǔ)上予以整改，規(guī)避各類不良問題的發(fā)生。例如某市改擴(kuò)建項目期間，針對于土石方工程招標(biāo)活動，工程量清單編制采用的是挖掘機(jī)挖土自卸汽車運(yùn)土定額。為了進(jìn)一步加強(qiáng)渣土砂石運(yùn)輸管理，切實(shí)減少揚(yáng)塵污染，該市規(guī)定在所在區(qū)域內(nèi)必需要使用新型智能環(huán)保渣土專用運(yùn)輸車輛運(yùn)輸渣土、砂石。而實(shí)際施工采用的是挖掘機(jī)挖土智能渣土車運(yùn)土定額。按相同時期價格計算，挖掘機(jī)挖土智能渣土車運(yùn)土綜合單價20.39元/m3，挖掘機(jī)挖土自卸汽車運(yùn)土綜合單價,11.09元/m3，兩者相差9.30元/m3。由于工程量清單編制失誤，使實(shí)際投資變化較大，造成投資控制存在潛在的風(fēng)險也大。還有的項目是工程招標(biāo)及合同控管不力，為了節(jié)約時間，減少招投標(biāo)費(fèi)用，一些改擴(kuò)建工程需通過招投標(biāo)的，沒有進(jìn)行公開招投標(biāo)，直接交由施工隊伍施工，導(dǎo)致工程招標(biāo)及合同控管不力，也使投資失去有效的控制力度。

2.2 項目業(yè)主流程管理不規(guī)范

1）施工過程中隨意變更設(shè)計，擴(kuò)大投資規(guī)模或標(biāo)準(zhǔn)

一些項目實(shí)踐操作期間，業(yè)主單位可能會基于自身的需求或者是現(xiàn)場發(fā)展情況，直接做出各類審查、設(shè)計的決定等。在實(shí)際的施工開展期間，需要相關(guān)單位予以核對，且進(jìn)行簽字處理，降低各類不良問題發(fā)生率。

比如某學(xué)生公寓項目建設(shè)期間，針對于其地面工程項目，施工圖設(shè)計為300×300的普通防滑地面磚，施工單位投標(biāo)綜合單價為68元/m2，然而在實(shí)際的施工現(xiàn)場開展期間，施工單位提出這種地面磚防滑功能不足，且美觀度較差，可以轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)用600×600防滑地面磚，建設(shè)業(yè)主通過現(xiàn)場辦公同意了這種建議。施工結(jié)束后，最后該項目結(jié)算綜合單價達(dá)到120元/ m2。防滑地面磚面積2000平方，僅此一項增加投資約10萬多元。使投資控制管理既不規(guī)范，也不嚴(yán)謹(jǐn)。

2）工程現(xiàn)場計量和計價不遵守合同約定

工程計量和計價現(xiàn)場簽證如果不嚴(yán)格依照施工合同的計量和計價約定，以及國家規(guī)定的計量或計價規(guī)范辦理簽證，必然會帶來結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)不清、數(shù)量不實(shí)等問題，有的甚至造成違規(guī)操作，違反工程量計算規(guī)則或清單計價原則進(jìn)行簽證，導(dǎo)致結(jié)算價款虛高。例如：某項目室外管道工程，按清單計價規(guī)范要求，管道及構(gòu)筑物土石方開挖工程量，管道溝槽及構(gòu)筑物土方開挖工程量，應(yīng)按設(shè)計斷面尺寸進(jìn)行計量，如需要放坡時，在交接處的重復(fù)工程量不予扣除，如挖溝槽需支擋土板時，如支擋土板后，就不再計算放坡系數(shù)。而在實(shí)際簽證過程中，對工程量的計量，既計算了放坡系數(shù)，又計算了支擋土板的量，現(xiàn)場計量的工程量被放大不少，同時也造成重復(fù)計價及多次計價等現(xiàn)象，使原有的綜合單價內(nèi)涵失去意義，也沒有遵守合同約定。

3、完善政府投資建設(shè)項目概預(yù)算管理的對策建議

從上述分析結(jié)果可以看出，政府投資建設(shè)項目“三超”問題涉及到與項目建設(shè)相關(guān)的各個部門和各個管理環(huán)節(jié)，要解決政府投資建設(shè)項目“三超”問題，必須堅持系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，多管齊下，實(shí)行綜合治理。結(jié)合工程實(shí)踐，主要管理途徑可根據(jù)不同復(fù)雜程度的項目內(nèi)在特征組合優(yōu)化選擇。

3.1 設(shè)置規(guī)范的界定標(biāo)準(zhǔn)，提升資金利用率

政府投資建設(shè)項目期間，需要基于《政府采購法》中的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理，基于我國實(shí)際國情與項目建設(shè)的需求實(shí)施綜合性分析，設(shè)置嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕缍?biāo)準(zhǔn)，將政府投資規(guī)劃項目與財政補(bǔ)貼項目等融入到界定標(biāo)準(zhǔn)范圍當(dāng)中。

政府投資建設(shè)期間需要制定“權(quán)責(zé)分明”的管理制度，政府投資項目主管部門需要負(fù)責(zé)立項審批及具體投資計劃的設(shè)計，從項目建設(shè)前期、設(shè)計采購階段，到施工階段、竣工階段，實(shí)施全面的概預(yù)算管理，基于項目建設(shè)的要求與詳細(xì)內(nèi)容進(jìn)行分析，發(fā)揮政府概預(yù)算全面管理的價值（詳見圖1）。

圖1 政府概預(yù)算管理的流程

3.2 實(shí)施限額設(shè)計的原則，保證造價有效性

政府項目概預(yù)算管理期間可以采用限額設(shè)計的原則，對所投資的工程項目采用縱向與橫向雙重管理的模式，以保證技術(shù)投資與總體管理的價值，保證工程概預(yù)算管理的作用能夠得到凸顯。

在全面收集項目信息的基礎(chǔ)上，需要對各類影響因素進(jìn)行綜合性分析，嚴(yán)格把握施工階段工程變更與簽證審核工作，且按照分級控制、限額簽證的規(guī)定開展各項工作。

3.3 明確合同管理的意義，保證內(nèi)容精細(xì)化

建立科學(xué)的接通管理規(guī)范是提升項目概預(yù)算管理效果的重要途徑，故而需要制定切實(shí)可行的合同管理、審核標(biāo)準(zhǔn)，對各個結(jié)算環(huán)節(jié)、支付環(huán)節(jié)等進(jìn)行嚴(yán)格審核。

完善招投標(biāo)管理的程序，嚴(yán)格按照概預(yù)算編碼體系簽訂合同，且通過合同信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)合同精細(xì)化的管理。

3.4 政府投資建設(shè)項目建議推行代建制

國務(wù)院在發(fā)布完成投資體制制度之后，全國各個范圍中均開展了大量的投資建設(shè)改革與試點(diǎn)工作，其工作效果比較理想。投資體制改善是一項需要長時間發(fā)展、變革的工作內(nèi)容。

政府投資建設(shè)項目管理期間，需要予以不斷研究，基于建設(shè)制度進(jìn)行深入改革，切實(shí)發(fā)揮其實(shí)踐應(yīng)用價值，在投資、管理及控制方面發(fā)揮更好的作用價值，提升其影響效果。

總結(jié)：

政府投資項目概預(yù)算管理對現(xiàn)代政府執(zhí)行能力的提升能夠產(chǎn)生重要影響，也是城市構(gòu)建與城市發(fā)展的基礎(chǔ)。在全面認(rèn)識政府投資項目概預(yù)算管理價值基礎(chǔ)上，需要不斷通過加強(qiáng)合同管理，設(shè)置規(guī)范的界定標(biāo)準(zhǔn)等方式，為城市的持續(xù)發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。