“一田二主”是否是“房地分離”方向

雷淥瑨

十一屆三中全會之后，我國正式確立城市土地國家所有制度，事實上造成了城市土地所有權(quán)和使用權(quán)分屬不同行為人的現(xiàn)狀，即“房地二元格局”或“房地分離”。根據(jù)新制度經(jīng)濟學(xué)理論框架，產(chǎn)權(quán)清晰是效率的前提，因此房地分離現(xiàn)象造成的產(chǎn)權(quán)認定困難亟待得到制度層面的解決。隨著城市住宅用地70年使用期限即將到來，如何破解房屋續(xù)期的政策和現(xiàn)實困境，房產(chǎn)使用權(quán)和所有權(quán)如何重新界定，將具有更強的現(xiàn)實意義。

一、背景

“房地分離”現(xiàn)象的形成源于城市土地全盤國有政策。70年代中后期，大規(guī)模經(jīng)濟建設(shè)需要對土地進行重新配置。國家計劃對全國土地實行國有，以便對其進行統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)。但考慮涉及面太廣，將城市土地國有作為緩沖方案，希望以此過渡到農(nóng)村土地國有。但后來由于種種原因，全國范圍內(nèi)的土地國有并沒有實現(xiàn)（農(nóng)村土地實行集體所有），但城市中房屋、土地二元分離的格局卻延續(xù)了下來。“房地二元格局”具體是指，建筑物所在土地的所有權(quán)屬于國家，土地的使用權(quán)和土地之上建筑物的所有權(quán)屬于個人或企業(yè)，在購買房屋時需要同時辦理土地使用證和房屋產(chǎn)權(quán)證。

二、城鎮(zhèn)土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)政策的梳理

“房地分離”是對城鎮(zhèn)土地使用權(quán)和所有權(quán)關(guān)系的形象說法。正式規(guī)定城鎮(zhèn)土地使用權(quán)關(guān)系的是國務(wù)院于1990年頒布的《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（中華人民共和國國務(wù)院令第55號）。該條例第一章第二條規(guī)定：“國家按照所有權(quán)與使用權(quán)分離的原則，實行城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓制度，但地下資源、埋藏物和市政公用設(shè)施除外。前款所稱城鎮(zhèn)國有土地是指市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)范圍內(nèi)屬于全民所有的土地。”

1994年頒布的《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》正式界定了土地使用出讓行為，即“國家將國有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權(quán)出讓金的行為”。當(dāng)“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請續(xù)期，除根據(jù)社會公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金”。《城市房地產(chǎn)管理法》首次提出了社會普遍關(guān)心的土地使用權(quán)“續(xù)期”問題。這一政策缺口的打開，使得土地使用權(quán)的續(xù)期問題成為“房地分離”在當(dāng)前形勢下討論的焦點。

2016年《中共中央國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》隨即引發(fā)了對廣泛關(guān)注的土地續(xù)期問題提出進行“法律安排”的部署，以“推動形成全社會對公民財產(chǎn)長久受保護的良好和穩(wěn)定預(yù)期”，但其具體內(nèi)容和時間表尚未出臺。

十九大報告提出，“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”。農(nóng)村土地使用權(quán)延期對農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟起到了穩(wěn)定器作用，這一政策紅利或可對城鎮(zhèn)土地使用權(quán)和所有權(quán)現(xiàn)狀產(chǎn)生輻射。

三、“一田二主”制度的啟示

目前“房地分離”的現(xiàn)狀和明末清初農(nóng)村租佃關(guān)系中的“一田二主”現(xiàn)象頗為類似。

“一田二主”是指同一塊田地擁有法律上和事實上兩個“所有人”。法律上的所有人是地主，根據(jù)當(dāng)時的法律，地主擁有無限期收回土地的權(quán)利，即“典權(quán)”。根據(jù)黃宗智的定義，“典”是一種可以回贖的有保留出售的土地交易。而土地使用權(quán)的所有者和實際支配者是擁有永佃權(quán)的雇農(nóng)。隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟和商業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，在雇農(nóng)和雇主的角逐博弈中，雇農(nóng)在宋代取得了“常為佃戶，不失居業(yè)”的較長時間（甚至是永久）耕種地主土地的權(quán)利，從而保證了農(nóng)業(yè)長期投入和佃農(nóng)的穩(wěn)定可預(yù)期收入。宋代的永佃制尚不包括永佃權(quán)的轉(zhuǎn)讓、典當(dāng)、轉(zhuǎn)租等附屬權(quán)利。由于天災(zāi)人禍、婚喪嫁娶等無預(yù)期性開支，使得佃農(nóng)常有將租佃土地變現(xiàn)的需求，由此產(chǎn)生“私相授受”行為?！八较嗍谑堋敝饾u轉(zhuǎn)變成了一種鄉(xiāng)規(guī)俗例，永佃制也演化為其成熟形態(tài)的“一田二主”制，佃農(nóng)可以自由處分其永久耕作權(quán)，包括出售、贈與、遺贈等?！耙惶锒鳌敝贫认拢恋禺a(chǎn)權(quán)被分割為土地所有權(quán)和土地使用權(quán)，土地所有權(quán)為地主所有，被稱為田底權(quán)或田骨權(quán)；土地使用權(quán)為佃農(nóng)所有，被稱為田面權(quán)或田皮權(quán)，包括可以自由處分土地的權(quán)利，主佃雙方可以獨立自主地處分其各自的產(chǎn)權(quán)。

房屋使用權(quán)和土地所有權(quán)爭議的法理基礎(chǔ)是法定地上權(quán)。羅馬法規(guī)定“根據(jù)自然地，地面上的物品添附于地皮……建筑物添附于地皮，一切被建筑在地皮上的物添附于地皮”，一個人擁有了土地所有權(quán)就依據(jù)符合原理可以主張其上建筑物的權(quán)利。而德國民法典在繼承“土地吸附建筑物”原則的基礎(chǔ)上，首次確定了地上權(quán)的概念，即采用建筑物和土地不可分原則，但將所有權(quán)和使用權(quán)可分別獨立存在作為例外。此舉是為“限制土地所有權(quán)人的權(quán)利，擴張土地利用人的權(quán)利”。

美國經(jīng)濟學(xué)家埃里克森認為，人們選擇單一的私人地權(quán)，因為他們往往發(fā)現(xiàn)這樣的產(chǎn)權(quán)安排是對農(nóng)民激勵最“簡明而有效”的。他認為，隨著時間的流逝，在復(fù)雜產(chǎn)權(quán)制度上的合同持有人可能會越來越關(guān)注如下議題：合同持有人能否強迫國家延長合同期限；如果能，合同持有人最早和最晚可以提出申請的日期；在批準(zhǔn)延期時，國家是否以及會收取何種費用；在國家不同意延長合同期限的情況下，它是否需要補償合同持有人對原土地的改良。

歷史上“一田二主”制度對當(dāng)前的啟示在于：

第一，城市政府擁有對土地的回贖權(quán)，對未來城市經(jīng)濟帶來不穩(wěn)定預(yù)期?！斗康禺a(chǎn)管理法》規(guī)定了國有土地使用權(quán)期限：當(dāng)為商業(yè)用途時，最高年限為40年，工業(yè)用地為50年，住宅用地為70年。如果政府到期對土地所有權(quán)變現(xiàn)是可置信威脅，利益相關(guān)人將相應(yīng)調(diào)整投資決策和對未來的預(yù)期。因此，政府是否會將“回贖權(quán)”變現(xiàn)，以及何時變現(xiàn)，是關(guān)系當(dāng)期和未來決策的最重要影響因素。

第二，土地所有者和使用者都不掌握穩(wěn)定可預(yù)期的未來收益。產(chǎn)權(quán)雙方，即政府和房產(chǎn)所有者，雖處于已知的產(chǎn)權(quán)協(xié)議框架下，但由于回贖權(quán)的不確定和不定期，房產(chǎn)所有者面臨土地使用權(quán)到期后喪失房產(chǎn)所有權(quán)的擔(dān)憂，土地所有者由于回贖權(quán)的不確定，也面臨“地隨房走”的可能性結(jié)果。

第三，回贖權(quán)體現(xiàn)了對土地所有人的權(quán)利保護傾向，但在當(dāng)前政策環(huán)境下，尤其需要照顧土地使用人利益。黃宗智的研究認為，“典權(quán)”的這一傾向性規(guī)定在現(xiàn)代關(guān)于物權(quán)和物權(quán)法的討論中未得到相應(yīng)重視，而政府作為土地所有者事實上擁有了“典權(quán)”，從而在制度框架中居于“被保護”地位，增加了未來經(jīng)濟的不確定性。

四、破解“房地分離”方向

對于“房地分離”問題的解決，學(xué)者和業(yè)界提出了四種可行方案：

第一，續(xù)繳延期：是指由房屋產(chǎn)權(quán)人按照辦理土地使用權(quán)的手續(xù)重新履行土地使用出讓流程，也重新繳納土地出讓金，但問題在于金額多少，以什么時候為標(biāo)準(zhǔn)，以及若按現(xiàn)期為標(biāo)準(zhǔn)征收產(chǎn)權(quán)人是否還能承擔(dān)；第二，重新購房：若根據(jù)規(guī)劃需要，國家要實現(xiàn)其土地所有權(quán)，收回土地，則對原房屋產(chǎn)權(quán)人進行一定數(shù)額的補償，原產(chǎn)權(quán)人則需重新購房；第三，國家安置：國家對收回土地上建筑物的產(chǎn)權(quán)人進行統(tǒng)一安置；第四，放棄續(xù)期：如果產(chǎn)權(quán)人未提出續(xù)期申請，國家即履行其土地所有權(quán)收回土地及其之上的建筑物。中國人民大學(xué)教授、房地產(chǎn)信息中心主任張占錄預(yù)測有三種方式來實現(xiàn)上述的“法律安排”：一是在一定期限內(nèi)自動無償續(xù)期，如30年或者50年；二是采取年租制，使用權(quán)到期后以收取年費的方式進行續(xù)期；三是采取以稅代費，如通過房地產(chǎn)稅的方式體現(xiàn)土地使用費。

根據(jù)估算，1988年的第一批商品房將在2058年迎來大規(guī)模土地使用權(quán)到期。到時，國家以象征性收費作為續(xù)期費用的形式默許土地使用權(quán)無限期延長或可成為解決方案。在城市化建設(shè)已初步成型的21世紀中期，大規(guī)模重新收回土地所有權(quán)再重新進行產(chǎn)權(quán)劃分無異于一場社會革命，而平穩(wěn)過渡，允許土地使用權(quán)適度擴張，并作為所有權(quán)的代理人事實行使所有權(quán)權(quán)利，才能保證市場預(yù)期，確保法律條文和實踐習(xí)慣和諧運行。