制度創(chuàng)新視角下城市應(yīng)急避難場所管理探討

唐波

一、引言

應(yīng)急避難場所作為城市防災(zāi)和公共安全建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，城市內(nèi)部和外部風(fēng)險不斷提升，對應(yīng)急避難場所的需求、建設(shè)和管理有了新的審視和反思。國內(nèi)外研究學(xué)者對應(yīng)急避難場所的概念內(nèi)涵、空間布局、研究方法等方面做了很多工作，有力地推動了城市應(yīng)急避難場所的建設(shè)。我國應(yīng)急避難場所普遍存在“重建輕管”的現(xiàn)象，城市應(yīng)急避難場所大多停留在建設(shè)與布局層面，忽視了應(yīng)急避難場所運(yùn)行和管理。

國外在應(yīng)急避難場所管理方面做了較多的嘗試，形成了一套有機(jī)、創(chuàng)新、規(guī)范的管理體系，實(shí)現(xiàn)“硬件”建設(shè)和“軟件”管理有機(jī)結(jié)合，為我國應(yīng)急避難場所管理提供了很多啟示。如美國建立了應(yīng)急管理的信息網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)了政府、媒體、社區(qū)、公眾的新型應(yīng)急救災(zāi)合作關(guān)系。特別是社區(qū)民眾可以通過應(yīng)急信息平臺快速找到距離最近的應(yīng)急避難場所，實(shí)現(xiàn)了應(yīng)急信息全民共享。同時，國外應(yīng)急避難場所管理注重應(yīng)急“法制化”和管理“日?；薄Ｈ缛毡镜摹稙?zāi)害對策基本法》對災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害對應(yīng)、災(zāi)后重建和災(zāi)害管理等方面都有明確的規(guī)定，確保了救災(zāi)工作得以有條不紊地開展，提高了救災(zāi)效率。國外很多國家專門設(shè)立了分級和職能明確的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，如美國應(yīng)急建立了聯(lián)邦、州、市（縣）、地方四個層級的管理和響應(yīng)的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，在共同制定救援計(jì)劃，協(xié)同救災(zāi)中發(fā)揮了重要的作用。學(xué)校、社區(qū)、企業(yè)的應(yīng)急演習(xí)已成為每個城市的“日常化”，國外救災(zāi)管理將民眾的主動性和積極性擺在重要的位置。

近幾年，我國在城鎮(zhèn)應(yīng)急避難場所運(yùn)行管理成果也較多，楊國斌等總結(jié)了我國應(yīng)急避難場所管理的現(xiàn)狀、內(nèi)容與問題，從平時準(zhǔn)備和災(zāi)時運(yùn)行兩方面提出應(yīng)急避難場所管理建議；錢洪偉將熵和耗散結(jié)構(gòu)理論介入城鎮(zhèn)應(yīng)急避難場所管理機(jī)制研究，提出城鎮(zhèn)應(yīng)急避難場所運(yùn)營管理機(jī)制設(shè)計(jì)邏輯關(guān)系，并進(jìn)行實(shí)證研究，為應(yīng)急避難場所管理提供了一種新思路；楊桂英提出災(zāi)民參與對應(yīng)急避難場所管理的可行性、必要性和合理性，從災(zāi)民分類的視角提高應(yīng)急避難場所運(yùn)行效率。這些研究為應(yīng)急避難場所的管理提供了很多經(jīng)驗(yàn)，然而在制度層面上特別是從制度創(chuàng)新的角度探討應(yīng)急避難場所的管理較少。

本文嘗試?yán)弥贫葎?chuàng)新理論，從強(qiáng)制性制度創(chuàng)新和誘致性制度創(chuàng)新兩方面，從技術(shù)、體制、文化、法律等角度探討新時期城市應(yīng)急避難場所管理框架體系，完善應(yīng)急避難場所管理模式，提高城市韌性。

二、制度創(chuàng)新與區(qū)域公共管理

制度創(chuàng)新理論的形成和發(fā)展開始于20世紀(jì)70年代，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展最重要的動因。傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為技術(shù)進(jìn)步和勞動分工是經(jīng)濟(jì)增長的原因，忽視了制度因素。20世紀(jì)80年代以來，制度創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)學(xué)家開始重視社會制度、文化環(huán)境，提出了備受各國政府和企業(yè)重視的制度創(chuàng)新理論。其中最具有代表性的是諾思的制度變遷理論，指出制度創(chuàng)新是指制度創(chuàng)新主體為獲得潛在收益而進(jìn)行的制度安排，有效地推動了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與區(qū)域公共管理。

近幾年制度創(chuàng)新理論廣泛應(yīng)用于創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長和區(qū)域發(fā)展。在制度創(chuàng)新理論的發(fā)展過程中，創(chuàng)新制度環(huán)境、實(shí)現(xiàn)治理機(jī)制多元化和規(guī)范治理主體等成為區(qū)域管理的重要思路。其中著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家林毅夫?qū)⒅贫葎?chuàng)新具體劃分為強(qiáng)制性制度創(chuàng)新和誘致性制度創(chuàng)新。強(qiáng)制性制度創(chuàng)新的主體是政府，這類制度創(chuàng)新通過政府的強(qiáng)制力短期內(nèi)快速完成，可以降低創(chuàng)新的成本，具有強(qiáng)制性、規(guī)范性，制度化水平高；而誘致性制度創(chuàng)新的主體是個人、社會團(tuán)體或者組織、基層地方政府，在響應(yīng)獲利機(jī)會時自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行，其特點(diǎn)是利益性、自發(fā)性、漸進(jìn)性。但這兩種制度創(chuàng)新各自存在不足，強(qiáng)制性制度創(chuàng)新過分強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)型，忽視了公眾參與，誘致性制度創(chuàng)新具有自身的自發(fā)性和不規(guī)范性，制度化水平不高。但誘致性制度創(chuàng)新是強(qiáng)制性制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)和前提，強(qiáng)制性制度創(chuàng)新是誘致性制度創(chuàng)新的完善和保證，所以在區(qū)域發(fā)展和區(qū)域公共管理的過程中，應(yīng)該把強(qiáng)制性與誘致性的制度創(chuàng)新結(jié)合起來，形成自上而下與自下而上相統(tǒng)一，通過這種漸進(jìn)性制度創(chuàng)新制定相應(yīng)的區(qū)域管理政策促進(jìn)協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展。應(yīng)急避難場所作為城市公共基礎(chǔ)設(shè)施之一，其管理也是城市公共管理的重要組成部分，制度創(chuàng)新將在一定程度上為應(yīng)急避難場所管理提供新思路。

三、制度創(chuàng)新視角下城市應(yīng)急避難場所管理

（一）體制路徑創(chuàng)新——應(yīng)急避難場所管理的中心

我國應(yīng)急避難場所管理體制存在“重應(yīng)急，輕預(yù)防”的問題，針對應(yīng)急避難場所事務(wù)的復(fù)雜性，我國已形成以“一案三制”（即應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急體制、機(jī)制與法制）為基礎(chǔ)的多層次、多部門、多災(zāi)種的應(yīng)急管理體系，可以整合各部門資源，參考國外經(jīng)驗(yàn)建立多部門、分級管理的應(yīng)急響應(yīng)體系，如“四委員會（防災(zāi)減災(zāi)委員會、安全生產(chǎn)委員會、食品安全委員會、社會管理綜合治理委員會），一應(yīng)急辦”的應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。應(yīng)急避難場所體制創(chuàng)新還需要結(jié)合自身在不同階段的功能適時地有重點(diǎn)地進(jìn)行轉(zhuǎn)變和調(diào)整，形成彈性和靈活的體制框架。

根據(jù)對災(zāi)害危機(jī)事件的應(yīng)對，應(yīng)急避難場所大致具備預(yù)防、準(zhǔn)備、救援、善后四大功能。預(yù)防功能需要應(yīng)急避難場所做好風(fēng)險防范機(jī)制和區(qū)域脆弱性評價，做好重要基礎(chǔ)設(shè)施的保護(hù)；準(zhǔn)備功能主要指應(yīng)急避難場所要做好資源整備，有日常化的培訓(xùn)演練機(jī)制，有較為完善的預(yù)警機(jī)制；救援是應(yīng)急避難場所最重要功能和核心，需要有條不紊地運(yùn)營組織管理機(jī)制和人力資源（救助、醫(yī)療、衛(wèi)生人員、志愿者）管理機(jī)制，這些都需要地方政府主管部門主導(dǎo)下加強(qiáng)與完善應(yīng)急反應(yīng)所需的各項(xiàng)機(jī)制；善后功能則主要包括應(yīng)急避難場所心理救援機(jī)制和風(fēng)險管理反思機(jī)制，如成立心理疏導(dǎo)小組、舉辦心理健康教育培訓(xùn)，關(guān)注弱勢群體的災(zāi)后生活。災(zāi)后管理反思機(jī)制則客觀評價應(yīng)急管理制度的績效，實(shí)施官員問責(zé)和風(fēng)險問責(zé)，促進(jìn)后期應(yīng)急管理的良性循環(huán)。

（二）法律路徑創(chuàng)新——應(yīng)急避難場所管理的保障

20世紀(jì)80年代以來，我國相繼出臺了一系列防災(zāi)減災(zāi)的法律法規(guī)，《中華人民共和國城市規(guī)劃法》、《關(guān)于推進(jìn)地震應(yīng)急避難場所建設(shè)的意見》等對應(yīng)急避難場所的規(guī)劃和建設(shè)工作提出了要求。但在應(yīng)急避難場所管理方面較少有法律或者法規(guī)約束，導(dǎo)致現(xiàn)有的一些應(yīng)急避難場所配套設(shè)備的不完善和功能利用不合理。

我國應(yīng)急避難場所主要依托學(xué)校、公園綠地、體育場所等資源，但因?yàn)檫@些資源在平時和災(zāi)時的功能不一樣，導(dǎo)致應(yīng)急避難場所平時和災(zāi)時管理內(nèi)容模糊，管理責(zé)任人不明確，維護(hù)經(jīng)費(fèi)來源未知，使應(yīng)急避難場所后期維護(hù)和管理遇到了較大的阻礙。所以在法律途徑創(chuàng)新方面，首先建議實(shí)行“以政府牽頭，以社區(qū)或街道為單位”明確應(yīng)急避難場所的維護(hù)和管理義務(wù)；其次根據(jù)“誰投資誰管理維護(hù)”的原則，明確管理責(zé)任人；最后要明確應(yīng)急避難場所維護(hù)資金來源，將這部分經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算。通過“義務(wù)劃分、責(zé)任歸屬、資金預(yù)算”三個層面進(jìn)行創(chuàng)新，同時后期也需要各自的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件，為應(yīng)急避難場所應(yīng)急管理提供法制保障。

（三）技術(shù)路徑創(chuàng)新——應(yīng)急避難場所管理的手段

應(yīng)急避難場所是為了人們在災(zāi)害發(fā)生時能在最快的時間內(nèi)找到避難的安全場所，可是在現(xiàn)實(shí)的調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，人們并不知道自己身邊是否有應(yīng)急避難場所，或應(yīng)急避難場所標(biāo)識不清晰，或不知道應(yīng)急避難場所的最佳疏散路徑等。這些都凸顯出應(yīng)急避難場所管理在技術(shù)路徑創(chuàng)新方面還存在很多問題。

在技術(shù)路徑創(chuàng)新方面，首先應(yīng)該建立應(yīng)急避難場所信息數(shù)據(jù)庫并實(shí)現(xiàn)信息共享，將各類應(yīng)急避難場所的類型、規(guī)模、分布、功能和狀態(tài)，進(jìn)行信息公開并動態(tài)更新，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急避難場所的網(wǎng)絡(luò)化管理，讓居民清楚知道周邊應(yīng)急避難場所的信息；其次采取地理信息空間技術(shù)分析，做好應(yīng)急避難場所功能分區(qū)和疏散路徑設(shè)計(jì)；最后加強(qiáng)應(yīng)急避難場所標(biāo)識系統(tǒng)的設(shè)計(jì)，提高應(yīng)急避難標(biāo)識推廣應(yīng)用。

（四）文化路徑創(chuàng)新——應(yīng)急避難場所管理的內(nèi)核

國外非常重視應(yīng)急管理文化建設(shè)，注重安全減災(zāi)文化素養(yǎng)和應(yīng)急管理知識教育。我國在應(yīng)急管理文化方面存在應(yīng)急教育和應(yīng)急意識缺乏、主動性較差，這些都不利于應(yīng)急避難場所管理。所以在文化途徑創(chuàng)新方面，建議把應(yīng)急管理培訓(xùn)納入政府機(jī)關(guān)教育培訓(xùn)體系，組織舉辦不同層級的應(yīng)急管理專題培訓(xùn)班，采取多種形式進(jìn)行應(yīng)急宣教，推動應(yīng)急知識進(jìn)企業(yè)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)家庭；在應(yīng)急避難場所定期舉辦應(yīng)急知識的宣傳普及活動，建立創(chuàng)新應(yīng)急管理宣教模式，加強(qiáng)應(yīng)急避難場所的信息公開宣傳報道，提高公眾應(yīng)急避難意識；發(fā)揮社會應(yīng)急志愿者的作用，通過對志愿者組織的培訓(xùn)、演練，使之熟悉防災(zāi)、避難、救災(zāi)程序；嘗試建立示范性的應(yīng)急避難場所，發(fā)揮示范帶動作用，將文化建設(shè)貫穿到整個應(yīng)急管理工作中。

以下基于制度創(chuàng)新的視角，從管理路徑、法律路徑、技術(shù)路徑和文化路徑4個角度，總結(jié)和探討城市應(yīng)急避難場所管理框架（見表）。

四、結(jié)語

針對我國應(yīng)急避難場所管理存在較多問題，本文引入經(jīng)濟(jì)學(xué)中的制度創(chuàng)新理論，從強(qiáng)制性制度創(chuàng)新和誘致性制度創(chuàng)新兩個層面，從機(jī)制路徑、法律路徑、技術(shù)路徑、文化路徑四大方面建立應(yīng)急避難場所管理框架。其中機(jī)制路徑和法律路徑屬于強(qiáng)制性制度創(chuàng)新，需要政府主導(dǎo)；技術(shù)路徑和文化路徑則屬于誘致性制度創(chuàng)新，需要社會組織或團(tuán)體、公眾的參與，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制性制度創(chuàng)新和誘致性制度創(chuàng)新互補(bǔ)結(jié)合。

制度創(chuàng)新理論盡管為應(yīng)急避難場所管理提供了一種新的思路，但應(yīng)急避難場所的管理是一個社會系統(tǒng)工程，參與的主體眾多，涉及的內(nèi)容繁多，該框架很難完整地囊括所有內(nèi)容。今后城市應(yīng)急避難場所管理可以結(jié)合實(shí)際情況，緊抓管理重點(diǎn)內(nèi)容，實(shí)時轉(zhuǎn)變管理思維，提高運(yùn)行效率，為城市在應(yīng)對災(zāi)害或者突發(fā)事件時提供一個安全有保證的“避風(fēng)港”。