我國(guó)垃圾分類(lèi)的現(xiàn)狀及對(duì)策

陳靜 龐新躍

一、垃圾分類(lèi)的意義及作用

2016年，習(xí)近平總書(shū)記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議上提出：“要加快建立分類(lèi)投放、分類(lèi)收集、分類(lèi)運(yùn)輸、分類(lèi)處理的垃圾處理系統(tǒng)，形成以法治為基礎(chǔ)，政府推動(dòng)、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜的垃圾分類(lèi)制度，努力提高垃圾分類(lèi)制度覆蓋范圍?！?017年3月，國(guó)家發(fā)改委、住建部公布《生活垃圾分類(lèi)制度實(shí)施方案》，對(duì)垃圾分類(lèi)工作提出了具體要求，為垃圾分類(lèi)工作指明了方向，凸顯了國(guó)家對(duì)垃圾分類(lèi)工作的高度重視。

根據(jù)中國(guó)再生資源回收利用協(xié)會(huì)和中國(guó)環(huán)衛(wèi)協(xié)會(huì)對(duì)我國(guó)15個(gè)主要城市進(jìn)行的調(diào)研數(shù)據(jù)，2015年我國(guó)人均垃圾產(chǎn)生量為1.13公斤/日，全國(guó)城鄉(xiāng)生活垃圾產(chǎn)生量約4.28億噸，且仍保持著8%-10%的年增長(zhǎng)率，全國(guó)2/3以上的城市面臨“垃圾圍城”的困境。

我國(guó)人均資源相對(duì)貧乏，通過(guò)垃圾分類(lèi)，可以實(shí)現(xiàn)垃圾減量，減少垃圾給環(huán)境帶來(lái)的污染，解決“垃圾圍城”等問(wèn)題，節(jié)約垃圾無(wú)害化處理費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)資源的重復(fù)利用。

據(jù)粗略測(cè)算，我國(guó)城市每年丟棄的可回收垃圾價(jià)值在300億元左右，通過(guò)垃圾分類(lèi)可進(jìn)一步推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)垃圾的減量化和資源化。

二、我國(guó)垃圾分類(lèi)存在的問(wèn)題

（一）分類(lèi)知曉率、參與率低

我國(guó)部分城市自2000年開(kāi)始試點(diǎn)進(jìn)行垃圾分類(lèi)，但歷經(jīng)十七年，垃圾分類(lèi)效果并不理想，調(diào)查顯示，約四分之一的受訪者認(rèn)為垃圾分類(lèi)的效果不明顯或完全沒(méi)效果。

（二）管理不規(guī)范

對(duì)生活垃圾在概念上的分割，導(dǎo)致了我國(guó)現(xiàn)行垃圾管理體制呈現(xiàn)“多頭管理”局面。習(xí)慣上理解的垃圾特指生活垃圾，由市政部門(mén)監(jiān)管；廢舊物資歸商務(wù)部門(mén)監(jiān)管；電子垃圾歸工信部門(mén)監(jiān)管；有害垃圾歸環(huán)保部門(mén)監(jiān)管等等。這種“政出多門(mén)，多頭管理”的模式，溝通難度大，很難有效實(shí)現(xiàn)垃圾分類(lèi)。

（三）法律不健全

盡管我國(guó)頒布了《生活垃圾分類(lèi)制度實(shí)施方案》，但垃圾分類(lèi)的法律體系還不健全，對(duì)垃圾分類(lèi)的標(biāo)準(zhǔn)和具體做法，相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施沒(méi)有明確規(guī)定。

（四）基礎(chǔ)設(shè)施不匹配

垃圾分類(lèi)從投放、收集、運(yùn)輸?shù)教幚?，整個(gè)流程必須配備相應(yīng)的設(shè)備和設(shè)施，任何一個(gè)環(huán)節(jié)的缺失，都會(huì)導(dǎo)致分類(lèi)失敗。我國(guó)目前關(guān)于分類(lèi)設(shè)施的配備投入主要在前端的投放設(shè)備上，在分類(lèi)回收體系及分類(lèi)處理體系上，還有很大的差距，導(dǎo)致了前端分類(lèi)投放后，到了收運(yùn)環(huán)節(jié)又進(jìn)行了混合裝運(yùn)，到了末端又進(jìn)行混合處理。

（五）政策措施不配套

財(cái)政政策方面，以往對(duì)垃圾分類(lèi)主要以市場(chǎng)為導(dǎo)向，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)廢舊物資回收和利用。近年來(lái)隨著人們生活水平的提高，勞動(dòng)成本上漲，如塑料袋、玻璃等低值的廢品無(wú)人回收，混入生活垃圾中。對(duì)低值廢品的分類(lèi)回收，需要政府出臺(tái)相應(yīng)的政策，給予補(bǔ)償，才能實(shí)現(xiàn)有效回收。同時(shí)缺少對(duì)再生資源回收網(wǎng)點(diǎn)規(guī)劃政策的支持，導(dǎo)致回收網(wǎng)點(diǎn)沒(méi)有生存空問(wèn)，難以持續(xù)經(jīng)營(yíng)。

三、垃圾分類(lèi)經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）日本

日本是當(dāng)今世界上垃圾分類(lèi)做得較好的國(guó)家，其所采用的是無(wú)限分類(lèi)模式，主要分為四大類(lèi)100多個(gè)細(xì)項(xiàng)，包括一般垃圾、可燃性資源垃圾、不燃性資源垃圾、可破碎處理的大件垃圾等。日本資源稀缺，垃圾首先考慮資源化利用，無(wú)法再利用的垃圾進(jìn)行焚燒。日本垃圾分類(lèi)得益于：一是健全的法律體系，具有非常詳盡的分類(lèi)手冊(cè)，大部分城市采取垃圾收費(fèi)制度，對(duì)不按照要求進(jìn)行分類(lèi)也規(guī)定了嚴(yán)格的懲罰制度；二是科學(xué)的管理體系，實(shí)現(xiàn)垃圾的分類(lèi)投放、收集、運(yùn)輸和處理；三是良好的教育、宣傳和社會(huì)輿論，通過(guò)各種途徑進(jìn)行教育和宣傳，調(diào)動(dòng)公民積極性，不履行垃圾分類(lèi)義務(wù)的公民會(huì)受到社會(huì)輿論的譴責(zé)。

（二）德國(guó)

德國(guó)早在1904年就開(kāi)始進(jìn)行垃圾分類(lèi)，是世界上第一個(gè)為“垃圾經(jīng)濟(jì)”立法的國(guó)家，1991年出臺(tái)《包裝條例》，要求廠家和承銷(xiāo)商要對(duì)產(chǎn)品包裝負(fù)責(zé)。生活類(lèi)垃圾分為6種，生物垃圾、廢紙、包裝類(lèi)垃圾、剩余垃圾、廢舊玻璃、有毒廢物，還有4種特殊垃圾：裝修垃圾、舊衣物垃圾、舊輪胎和舊家具家電。德國(guó)實(shí)行產(chǎn)生者付費(fèi)的制度，平均每人每年繳納的垃圾處理費(fèi)大約50歐元，如果分類(lèi)錯(cuò)誤最高可罰款2500歐元。在垃圾處理上遵循減量化和資源化的理念。綜合運(yùn)用法律、政策、教育等軟硬結(jié)合的手段，首先在生產(chǎn)和消費(fèi)環(huán)節(jié)盡量減少垃圾的產(chǎn)生，其次在垃圾處理環(huán)節(jié)優(yōu)先采用分類(lèi)回收利用技術(shù)和堆肥（生化）技術(shù)，最后無(wú)法資源化的垃圾才焚燒或衛(wèi)生填埋。

（三）美國(guó)

美國(guó)生活垃圾的分類(lèi)比較簡(jiǎn)單，可分為2-4類(lèi)，各州、城市有所不同，各州都制定了適合本地的地方立法，形成了有法可依、社區(qū)管理和居民自覺(jué)維護(hù)環(huán)境相結(jié)合的垃圾處理機(jī)制。在美國(guó)亂丟垃圾屬于犯罪，除了罰款外，嚴(yán)重者還可能入獄。美國(guó)生活垃圾處理以衛(wèi)生填埋為主約40%；焚燒為輔約10%，回收利用占50%。

不同國(guó)家垃圾分類(lèi)方法和管理是由各個(gè)國(guó)家的基本情況決定的，包括垃圾成分、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、資源狀況、生態(tài)和環(huán)境、公民素質(zhì)等。研究我國(guó)垃圾分類(lèi)如何開(kāi)展，在對(duì)比發(fā)達(dá)國(guó)家做法的基礎(chǔ)上，必須符合我國(guó)的國(guó)情，不可照抄照搬。

四、垃圾分類(lèi)對(duì)策分析

根據(jù)我國(guó)國(guó)情，結(jié)合發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，糾正對(duì)“垃圾分類(lèi)”概念理解上的誤區(qū)；從制度建設(shè)著手，做好頂層設(shè)計(jì)；要因地制宜做好垃圾分類(lèi)，充分考慮當(dāng)?shù)氐睦M分和基礎(chǔ)設(shè)施情況，從分類(lèi)投放、分類(lèi)收集、分類(lèi)運(yùn)輸?shù)椒诸?lèi)處置要系統(tǒng)考慮；要從教育和宣傳入手，提高全民的分類(lèi)意識(shí)和參與熱情；要由簡(jiǎn)入繁，循序漸進(jìn)做好垃圾分類(lèi)，不急于求成。

（一）規(guī)范認(rèn)知

由于拾荒者的存在，我國(guó)生活垃圾中可資源化的成分已經(jīng)非常有限，生活垃圾分類(lèi)已經(jīng)達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家的水準(zhǔn)，如果繼續(xù)強(qiáng)調(diào)在生活垃圾上做文章，無(wú)異于南轅北轍，做無(wú)用功。垃圾分類(lèi)應(yīng)與國(guó)際接軌，從概念上糾正以往的認(rèn)識(shí)，將再生資源納入生活垃圾系統(tǒng)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行垃圾分類(lèi)。

（二）建立完善的法律法規(guī)及相關(guān)制度

1.明確分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)

首先應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況，進(jìn)入深入調(diào)研，明確適合當(dāng)?shù)氐姆诸?lèi)標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)目前主要的垃圾分類(lèi)方式包括二分法、三分法和四分法等，無(wú)論采用哪種方式，務(wù)必要仔細(xì)調(diào)查當(dāng)?shù)氐纳盍?xí)慣、垃圾組分、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、基礎(chǔ)設(shè)施配套、處理設(shè)施情況等。垃圾分類(lèi)是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要進(jìn)行全盤(pán)考慮，分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)符合末端導(dǎo)向思維，即根據(jù)末端處理設(shè)施，來(lái)確定前端如何分類(lèi)，如果沒(méi)有末端的合理利用，前端的分類(lèi)則毫無(wú)意義。

例如根據(jù)北京市的垃圾組分，垃圾含水率較高，有機(jī)質(zhì)含量高，應(yīng)實(shí)行“干濕分離”，把以廚余垃圾為主的濕垃圾分為一類(lèi)，把可回收的廢舊物資分為一類(lèi)，把其他干燥的生活垃圾分為一類(lèi)，在此基礎(chǔ)上再分選出有害垃圾。

2.制定強(qiáng)制性懲處措施

我國(guó)目前大部分城市對(duì)垃圾分類(lèi)還處于鼓勵(lì)階段，沒(méi)有制定相應(yīng)的懲處措施。從國(guó)際慣例看，要做好垃圾分類(lèi)工作，一定要有一套強(qiáng)制性的懲罰措施。

3.探索垃圾收費(fèi)制度

由產(chǎn)生者付費(fèi)，探索實(shí)行分類(lèi)計(jì)費(fèi)，按量計(jì)費(fèi)。目前北京市生活垃圾處理費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是3元/戶(hù)/月，相比較每人每天1kg左右的產(chǎn)生量來(lái)說(shuō)，收取的處理費(fèi)遠(yuǎn)不夠垃圾的處理成本。引入垃圾收費(fèi)制度，通過(guò)市場(chǎng)化的方式回收廢舊物資，采用相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)措施；對(duì)于塑料袋和玻璃瓶等低值的可回收廢舊物資和不可回收的生活垃圾，應(yīng)采取收費(fèi)制度，且與產(chǎn)生量掛鉤，多產(chǎn)生者多付費(fèi)。

4.配套相關(guān)政策

以政策扶持、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)和全民參與為原則，配套相關(guān)的支持政策。例如：高價(jià)值的垃圾可以通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作，一些低價(jià)值的垃圾需要由政府出臺(tái)相關(guān)政策。建立針對(duì)低價(jià)值可回收物（如塑料袋、玻璃瓶等）和廚余垃圾的政策支撐保障體系，政府支付一定的補(bǔ)貼，依托專(zhuān)業(yè)企業(yè)進(jìn)行處理，形成長(zhǎng)效處理機(jī)制。政府在行業(yè)規(guī)劃、行政措施、稅費(fèi)減免、政策機(jī)制保障發(fā)揮推動(dòng)和引導(dǎo)作用，企業(yè)根據(jù)政府規(guī)劃進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化運(yùn)營(yíng)。

（三）明確責(zé)任

1.政府責(zé)任

明確政府等相關(guān)部門(mén)責(zé)任，制定牽頭部門(mén)，明確其主要職責(zé)，對(duì)生活垃圾的全產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和管理。北京市已將再生資源回收管理職能由商務(wù)委劃出，成立了市城市管理委，統(tǒng)籌管理北京市垃圾分類(lèi)相關(guān)工作。

2.產(chǎn)品生產(chǎn)者責(zé)任

明確產(chǎn)品生產(chǎn)者的相關(guān)責(zé)任，要求廠家在生產(chǎn)環(huán)節(jié)減少垃圾的產(chǎn)生量，從源頭上限制生產(chǎn)者的包裝數(shù)量，包裝物使用可循環(huán)的材料，在包裝物上印制相應(yīng)標(biāo)識(shí)，便于后續(xù)的垃圾分類(lèi)；引入生產(chǎn)者延伸制度，要求生產(chǎn)者承擔(dān)其產(chǎn)品和包裝物的回收和資源化利用責(zé)任。

3.垃圾產(chǎn)生者責(zé)任

明確垃圾產(chǎn)生者的相關(guān)責(zé)任。源頭分類(lèi)投放是垃圾分類(lèi)工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，要明確相關(guān)責(zé)任主體責(zé)任，要求企業(yè)、工廠、機(jī)關(guān)、商場(chǎng)、市場(chǎng)、車(chē)站及居民等按照相關(guān)要求和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類(lèi)投放，對(duì)不按照要求投放的居民通過(guò)勸說(shuō)、制止及強(qiáng)制性措施。

（四）垃圾分類(lèi)管理要點(diǎn)

1.配套基礎(chǔ)設(shè)施

要統(tǒng)籌考慮，科學(xué)規(guī)劃做好垃圾分類(lèi)工作。配備相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施，包括前端分類(lèi)垃圾桶垃圾站的設(shè)置，中端分類(lèi)垃圾車(chē)的配備，垃圾分揀打包中心的設(shè)置，到末端分類(lèi)垃圾處置設(shè)施的構(gòu)建等。充分利用現(xiàn)有環(huán)衛(wèi)設(shè)施設(shè)備及場(chǎng)地，包括生活垃圾收集場(chǎng)站、壓縮站、中轉(zhuǎn)站、運(yùn)輸車(chē)等，進(jìn)行必要的升級(jí)或改造，實(shí)現(xiàn)兩網(wǎng)合一。統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)垃圾焚燒、衛(wèi)生填埋、廚余垃圾資源化利用、再生資源加工利用、有害垃圾無(wú)害化處置的終端處理設(shè)施。

2.設(shè)定減量目標(biāo)

按照當(dāng)?shù)氐睦煞?，設(shè)定明確的減量化指標(biāo)，分步驟實(shí)施，并將該指標(biāo)作為相關(guān)政府部門(mén)的考核標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)落實(shí)。

3.做好宣傳推廣

加大宣傳力度，通過(guò)各種宣傳推廣方式，多渠道加強(qiáng)垃圾分類(lèi)的宣傳和推廣工作，提高全民分類(lèi)意識(shí)，營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍。

4.采取激勵(lì)措施

通過(guò)多種方式進(jìn)行物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)垃圾分類(lèi)分得精細(xì)、合理，給予積分兌換禮品等獎(jiǎng)勵(lì)，提高收集水平，實(shí)現(xiàn)回收過(guò)程成本和運(yùn)營(yíng)的平衡。

五、要積極發(fā)揮傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)企業(yè)作用

（一）垃圾分類(lèi)對(duì)環(huán)衛(wèi)企業(yè)的影響

開(kāi)展垃圾分類(lèi)后，將使生活垃圾實(shí)現(xiàn)減量30%-60%，對(duì)于傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)企業(yè)來(lái)講，減少垃圾清運(yùn)量和處理量，將對(duì)其收入產(chǎn)生直接影響。環(huán)衛(wèi)企業(yè)面臨巨大挑戰(zhàn)，必須參與到垃圾分類(lèi)業(yè)務(wù)中，取得相應(yīng)收入抵消垃圾分類(lèi)帶來(lái)的垃圾量減少。

（二）推進(jìn)生活垃圾和再生資源收運(yùn)兩網(wǎng)合一

在分類(lèi)前端，環(huán)衛(wèi)企業(yè)可利用人員優(yōu)勢(shì)，讓環(huán)衛(wèi)工人兼職垃圾分類(lèi)工作，除對(duì)作業(yè)面積進(jìn)行日常清掃保潔外，還進(jìn)行垃圾分類(lèi)監(jiān)督指導(dǎo)、分類(lèi)收集工作；在分類(lèi)中端，對(duì)垃圾收集車(chē)進(jìn)行更新或升級(jí)改造，擴(kuò)大再生資源回收空間，實(shí)現(xiàn)生活垃圾和再生資源運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的整合，實(shí)現(xiàn)一車(chē)兩用，進(jìn)行垃圾及廢品的物流整合；對(duì)垃圾房、中轉(zhuǎn)站和轉(zhuǎn)運(yùn)站進(jìn)行升級(jí)改造，實(shí)現(xiàn)一場(chǎng)兩用，進(jìn)行垃圾和廢品的場(chǎng)地整合。

六、結(jié)語(yǔ)

做好垃圾分類(lèi)工作是實(shí)現(xiàn)垃圾無(wú)害化、減量化和資源化的重要途徑。盡管我國(guó)推行垃圾分類(lèi)工作已經(jīng)有十七年，但是垃圾分類(lèi)并不理想。要做好垃圾分類(lèi)工作，必須認(rèn)真分析垃圾分類(lèi)工作存在的各種問(wèn)題，做好頂層設(shè)計(jì)，系統(tǒng)考慮，統(tǒng)籌兼顧，因地制宜，不能照抄照搬發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，更不能搞一刀切；要制定符合我國(guó)垃圾成分的相關(guān)制度，明確相關(guān)方的責(zé)任，積極發(fā)揮環(huán)衛(wèi)企業(yè)優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)兩網(wǎng)合一，形成符合我國(guó)國(guó)情的垃圾分類(lèi)體系。