和諧共生進程中的發(fā)展困境

自然保護區(qū)已經(jīng)成為環(huán)境保護與資源管理的最有效形式。中國是世界自然資源和生物多樣性最豐富的國家之一，中國生物多樣性保護對世界生物多樣性保護具有十分重要的意義。

我國的自然保護區(qū)經(jīng)歷了半個多世紀的建設和發(fā)展，取得了豐碩的成果。在取得顯著成效的同時，自然保護區(qū)的生存與發(fā)展依然面臨困境和問題。

目前，全世界的保護區(qū)都受到程度不同的破壞和威脅。威脅主要有以下方面：資源管理不善，包括缺乏足夠的和適當?shù)墓芾?；人類的侵害，主要是大量的游人的侵入；水系的改變和水力發(fā)電的發(fā)展，比如水庫修建和發(fā)電廠的建設；開礦、探礦；鄰近土地的開發(fā)；對森林的破壞；外來物種的入侵等。

2017年7月至12月，原環(huán)境保護部、原國家林業(yè)局等7部門聯(lián)合組織開展了“綠盾2017”國家級自然保護區(qū)監(jiān)督檢查專項行動，行動調(diào)查處理了20800多個涉及自然保護區(qū)的問題線索，關停取締企業(yè)2460多家，強制拆除590多萬平方米建筑設施。這是我國自然保護區(qū)建立以來檢查范圍最廣、查處問題最多、追查問責最嚴、整改力度最大的一次專項行動。

在不久前召開的全國生態(tài)環(huán)境保護大會上提出，“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境，加快制度創(chuàng)新，強化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線?！?/p>

目前，在做到科學保護、將保護區(qū)監(jiān)管統(tǒng)起來、嚴起來的道路上，又面臨怎樣的現(xiàn)實難題和困境？

“自然保護區(qū)”是如何被保護的？

根據(jù)我國的《自然保護區(qū)條例》（以下簡稱《條例》），自然保護區(qū)可以劃分成三個區(qū)域，分別是核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)。

核心區(qū)的保護級別最為嚴格，“禁止任何人進入自然保護區(qū)的核心區(qū)”，科研需求也需要相應的上級主管部門批準。但這一條對保護區(qū)內(nèi)原有居民網(wǎng)開一面：“自然保護區(qū)核心區(qū)內(nèi)原有居民確有必要遷出的，由自然保護區(qū)所在地的地方人民政府予以妥善安置?！边@意味著核心區(qū)內(nèi)原有居民不是“確有必要遷出”的可以留在保護區(qū)內(nèi) ，因此許多保護區(qū)的核心區(qū)里還有村莊和農(nóng)田。

緩沖區(qū)位于核心區(qū)外，條例規(guī)定“禁止在自然保護區(qū)的緩沖區(qū)開展旅游和生產(chǎn)經(jīng)營活動”。因為教學科研需要進入進行非破壞性的活動，經(jīng)自然保護區(qū)自己的管理機構(gòu)批準即可。

實驗區(qū)是保護區(qū)的最外緣，規(guī)定也最寬松，可以參觀、旅游，但是都需要主管部門批準，而且不能是有污染和破壞性質(zhì)的。有的保護區(qū)沒有這樣分區(qū)，按照緩沖區(qū)和核心區(qū)的規(guī)定進行管理。

根據(jù)《條例》，在保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)不得建設任何生產(chǎn)設施。保護區(qū)任何范圍內(nèi)，都“禁止進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動”。

重疊職能區(qū)域引發(fā)管理困境

最近，中央環(huán)保督察“回頭看”現(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)，一些地方和企業(yè)對中央環(huán)保督察整改存在虛假應對及走形式、打折扣、搞變通的現(xiàn)象。

比如，在長江上游珍稀特有魚類國家級自然保護區(qū)重慶段，盡管近幾年保護力度加大，魚類資源銳減態(tài)勢得到一定遏制，但由于保護區(qū)地處長江干流“黃金水道”，沿岸城鎮(zhèn)眾多，人員活動、開發(fā)建設頻繁，珍稀特有魚類及其生存環(huán)境仍面臨諸多威脅。保護區(qū)重慶段為長江干流，面積8000多公頃，涉及永川、江津、九龍坡、大渡口四個區(qū)。保護區(qū)雖然設置了不少界碑標牌，但瀕江城鎮(zhèn)密布，雖有界碑卻無界限，人員進出擾動非常頻繁。

江津、永川兩地在保護區(qū)成立之后，管理部門大力實施增殖放流、建設人工魚礁魚巢，持續(xù)打擊電魚等非法捕撈行為，近兩年又全面禁止了保護區(qū)內(nèi)河道采砂等行為，使野生漁業(yè)資源銳減趨勢得到遏制，但面臨的首要問題是法律障礙。例如，參照林業(yè)自然保護區(qū)法律法規(guī)來管理水生生物保護區(qū)會帶來諸多難題，一方面相關法律法規(guī)執(zhí)行難度大，違法行為多發(fā)，影響法律權(quán)威；另一方面難以科學有效護漁。此外，保護區(qū)重慶段，既是國家級保護區(qū)又是黃金水道，嚴格的保護規(guī)定和區(qū)域功能發(fā)生沖突。

針對長江上游珍稀特有魚類保護存在的問題，保護區(qū)干部和專家呼吁，宜進一步科學規(guī)劃保護模式，優(yōu)化管理機制，嚴格監(jiān)管執(zhí)法，使保護工作見實效、可持續(xù)。

制度保障方面存在滯后問題

隨著地方政府和公眾對經(jīng)濟社會快速發(fā)展需求與自然保護區(qū)生態(tài)保護之間矛盾的日益凸顯，自然保護區(qū)條例和配套補充的系列文件在很大程度上已經(jīng)不能適應自然保護區(qū)研究、保護、管理和開發(fā)利用的制度保障需求，逐漸出現(xiàn)法律失效和失靈的尷尬局面。比如，多年來，國家林業(yè)局等部委多次聯(lián)合發(fā)文對自然保護區(qū)有關問題進行解釋、補充、規(guī)范。但從公開數(shù)據(jù)看，自然保護區(qū)內(nèi)違法違規(guī)現(xiàn)象仍然比較普遍。

我國設立了大量的不同級別、不同類別的自然保護區(qū)，保護區(qū)條例也明確了國家級、地方級自然保護區(qū)由有關主管部門進行管理，但對自然保護區(qū)的權(quán)利人身份、主管部門的權(quán)責，權(quán)利受損如何維權(quán)等問題未進行明確，這就導致自然保護區(qū)在管理上比較松散，無權(quán)利人對權(quán)利受損進行維權(quán)，各類違法違規(guī)問題不斷出現(xiàn)。

其次，條例與其他法律銜接不暢的問題比較普遍。部分行業(yè)的法律對保護區(qū)內(nèi)規(guī)劃項目的審批實施有著嚴格的要求，但由于條例位階相對較低，有的法律、部門規(guī)章等對自然保護區(qū)的保護未提及，致使其他部門尤其是規(guī)劃、項目的審批部門，對其認識不到位，在審批過程中容易忽略。

此外，隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展轉(zhuǎn)型、對生態(tài)環(huán)境價值認識的不斷提高，當年立法時所規(guī)定的違法責任和違法成本相對違法行為已經(jīng)太低，無法對違法行為進行有效引導和規(guī)范。

社區(qū)共管仍處于探索階段

“社區(qū)參與”這一概念來源于社會科學領域，目前被很多學科拿來使用。自然保護區(qū)學領域的社區(qū)參與指自然保護區(qū)內(nèi)或自然保護區(qū)周邊社區(qū)與保護區(qū)一起共同參與保護區(qū)資源的管理和保護，從而使自然保護區(qū)的自然資源得以合理的開發(fā)、利用和保護區(qū)的生物多樣性得以保護，并促使社區(qū)居民的生活水平得以提高。

在我國，自然保護區(qū)社區(qū)參與是個舶來品，是通過國際環(huán)保組織對我國的援助項目而引入的。1995年8月，GEF（全球環(huán)境組織）中國自然保護區(qū)管理項目正式啟動，社區(qū)共管是其中的重要內(nèi)容之一，在10個保護區(qū)開展社區(qū)共管項目，從此開始了中國自然保護區(qū)社區(qū)參與的新時期。但關于保護區(qū)內(nèi)社區(qū)參與從理論到實踐目前都還處于探索階段，多數(shù)保護區(qū)內(nèi)的社區(qū)參與存在著嚴重不足的現(xiàn)狀，具體表現(xiàn)為參與意愿不高、參與行為不多、參與深度不夠、參與持續(xù)性不足等。

比如，關于居民參與的具體權(quán)利沒有明確的規(guī)定，如對于環(huán)境保護的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)等；其次，關于居民參與保護的方式和方法、形式和途徑等內(nèi)容同樣沒有具體規(guī)定；最后，對于妨礙社區(qū)參與保護的個人和單位沒有具體的制裁措施。這些問題直接導致社區(qū)參與的制度保障力度不夠。

一些學者認為，分析國內(nèi)社區(qū)參與的困境，追根溯源有其文化方面的原因。比如，西方的管理理念和模式，引入到中國，必然面臨文化沖突，引起“水土不服”。

自黨的十八大以來，生態(tài)環(huán)境保護方面的制度日益嚴格，法治日益嚴密，已變成“長出尖牙利齒的真老虎”“通上了電的高壓線”。自覺不去觸碰生態(tài)環(huán)境保護“高壓線”，咬緊牙關爬坡過坎，處理好綠水青山和金山銀山的關系，才能早日走上高質(zhì)量發(fā)展的康莊大道，迎來人與自然和諧共生的嶄新局面。