已入庫(kù)PPP項(xiàng)目在建設(shè)期被清退后的路徑思考

李一珊 劉志恒

PPP模式在我國(guó)以其獨(dú)特的合作模式和投資回報(bào)機(jī)制，吸引了大量投資者與政府在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域展開(kāi)合作。然而，在政府職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，由于缺少市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及財(cái)政承受能力風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，地方政府極易陷入財(cái)政危機(jī)。2017年財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)文件《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（以下簡(jiǎn)稱“92號(hào)文”）出臺(tái)后，一大批已經(jīng)進(jìn)入執(zhí)行階段的PPP項(xiàng)目被清退出庫(kù)，這些項(xiàng)目在失去PPP身份后如何實(shí)現(xiàn)和平解決，并對(duì)社會(huì)資本和政府都能做到相對(duì)合理，在國(guó)家尚未出臺(tái)指導(dǎo)性法律文件之前，筆者從實(shí)踐角度提出回購(gòu)路徑的思考。

一、92號(hào)文出臺(tái)的目的及影響

（一）目的

92號(hào)文出臺(tái)的主要目的是規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作，防止PPP項(xiàng)目異化為新的融資平臺(tái)，從而導(dǎo)致地方政府隱性債務(wù)增量風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大。

92號(hào)文出臺(tái)后，2018年2月24日，財(cái)政部下發(fā)財(cái)預(yù)〔2018〕34號(hào)《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱“34號(hào)文”），對(duì)地方政府債務(wù)管理工作進(jìn)行了專門(mén)規(guī)定。文件中明確：全國(guó)金融工作會(huì)議及國(guó)務(wù)院常務(wù)委員會(huì)均高度重視地方政府債務(wù)管理工作，要求依法規(guī)范地方政府債務(wù)限額管理和預(yù)算管理，及時(shí)完成存量地方政府債務(wù)置換工作，著力加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和防范及進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府債券管理。

因此，92號(hào)文的出臺(tái)是對(duì)地方政府在PPP項(xiàng)目的不規(guī)范運(yùn)作中產(chǎn)生的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的遏制，34號(hào)文則是對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的全面規(guī)范。

（二）影響

全國(guó)政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2017年12月末，平臺(tái)收錄管理庫(kù)和儲(chǔ)備清單PPP項(xiàng)目共14424個(gè)。而PPP項(xiàng)目核查清理完成后，截至2018年5月31日，平臺(tái)收錄管理庫(kù)和儲(chǔ)備清單PPP項(xiàng)目變?yōu)?2467個(gè)。財(cái)金〔2018〕54號(hào)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》對(duì)核查存在問(wèn)題的173個(gè)示范項(xiàng)目分類(lèi)進(jìn)行處置，其中不再繼續(xù)采用PPP模式項(xiàng)目實(shí)施的30個(gè)示范項(xiàng)目被直接清退出項(xiàng)目庫(kù)；尚未完成社會(huì)資本方采購(gòu)或項(xiàng)目實(shí)施發(fā)生重大變化的54個(gè)示范項(xiàng)目被調(diào)出示范項(xiàng)目名單，保留在項(xiàng)目庫(kù)，繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施；對(duì)于運(yùn)作模式不規(guī)范、采購(gòu)程序不嚴(yán)謹(jǐn)、簽約主體存在瑕疵的89個(gè)項(xiàng)目，須于6月底前完成整改，逾期仍不符合相關(guān)要求的，調(diào)出示范項(xiàng)目名單或清退出項(xiàng)目庫(kù)。由此可見(jiàn)財(cái)政部對(duì)PPP項(xiàng)目管理庫(kù)清理決心之大、清理力度之強(qiáng)。

已入庫(kù)的PPP項(xiàng)目被清退出庫(kù)后當(dāng)然地失去PPP項(xiàng)目身份，即成為“假PPP”。假PPP項(xiàng)目該如何實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)資本的和平退出，對(duì)此，國(guó)家尚未出臺(tái)明確的指導(dǎo)性法律文件，這也直接導(dǎo)致假PPP項(xiàng)目解決路徑缺失。

二、已入庫(kù)PPP項(xiàng)目建設(shè)期被清退的原因

根據(jù)92號(hào)文規(guī)定，已入庫(kù)PPP項(xiàng)目在建設(shè)期被清退出庫(kù)的原因可分為兩種：一是政府方原因，二是社會(huì)資本方原因。

（一）政府方原因

1.未按規(guī)定開(kāi)展“兩個(gè)論證”

根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的財(cái)金〔2014〕113號(hào)文《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱“113號(hào)文”），PPP項(xiàng)目的運(yùn)作程序分為項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交等階段。項(xiàng)目識(shí)別的發(fā)起主體主要是政府財(cái)政部門(mén)（政府和社會(huì)資本合作中心），盡管實(shí)踐中存在由社會(huì)資本向政府推薦潛在PPP項(xiàng)目后政府發(fā)起項(xiàng)目識(shí)別的可能，但實(shí)際上項(xiàng)目識(shí)別發(fā)起人都是政府，因此在項(xiàng)目識(shí)別階段未按規(guī)定開(kāi)展“兩個(gè)論證”的責(zé)任主要在政府。

113號(hào)文明確在PPP項(xiàng)目識(shí)別發(fā)起后，政府財(cái)政部門(mén)只有在通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證后方可進(jìn)行項(xiàng)目準(zhǔn)備。92號(hào)文將2015年已入庫(kù)但缺少“兩個(gè)論證”的情況進(jìn)行除外，意味之后的所有PPP項(xiàng)目必須按規(guī)定開(kāi)展“兩個(gè)論證”。

2.項(xiàng)目準(zhǔn)備階段超過(guò)一年無(wú)實(shí)質(zhì)進(jìn)展

通過(guò)項(xiàng)目識(shí)別后，到項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，此階段主要任務(wù)是在項(xiàng)目具體開(kāi)展實(shí)施以前，針對(duì)項(xiàng)目的具體情況，建立項(xiàng)目協(xié)調(diào)機(jī)制，編制項(xiàng)目實(shí)施方案。項(xiàng)目實(shí)施方案一般包括了項(xiàng)目運(yùn)作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系及雙方風(fēng)險(xiǎn)分配框架，基本可以視為PPP合同的雛形，直接影響項(xiàng)目采購(gòu)階段的順利進(jìn)行。92號(hào)文規(guī)定，若項(xiàng)目在入庫(kù)起一年內(nèi)無(wú)實(shí)質(zhì)進(jìn)展，則可推定為不適宜繼續(xù)采用PPP模式，項(xiàng)目將被清退出庫(kù)。

3.超過(guò)財(cái)政承受能力10%上線

2018年5月4日，財(cái)政部網(wǎng)站掛出《筑牢PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力10%限額的“紅線”——PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力匯總分析報(bào)告》一文（以下簡(jiǎn)稱“報(bào)告”）。

在報(bào)告中指出，開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證是保障項(xiàng)目合同履行，防控中長(zhǎng)期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵。財(cái)政承受能力10%的限額，有力控制了各地PPP項(xiàng)目的數(shù)量、規(guī)模，但部分市縣支出已超出限額，須引起警惕。同時(shí)財(cái)政部還表示，下一步將完善財(cái)政承受能力論證制度，加快建立PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任監(jiān)測(cè)預(yù)警體系；完善項(xiàng)目庫(kù)功能，對(duì)支出占比7%～10%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，對(duì)超過(guò)10%限額的地區(qū)暫停新項(xiàng)目入庫(kù)。

4.采用建設(shè)—移交（BT）方式實(shí)施的

在BT（建設(shè)—轉(zhuǎn)讓）模式中，政府缺乏應(yīng)有的監(jiān)管，難以有效控制債務(wù)規(guī)模，可能導(dǎo)致后期政府債務(wù)壓力過(guò)大。2012年12月24日，財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行及銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布財(cái)預(yù)[2012]463號(hào)文件《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，嚴(yán)格規(guī)范地方政府以回購(gòu)方式舉借政府性債務(wù)的行為，這實(shí)際上是對(duì)BT項(xiàng)目的限制性政策。此后，地方政府也開(kāi)始對(duì)BT項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格審查與限制。92號(hào)文的出臺(tái)實(shí)質(zhì)上是對(duì)BT項(xiàng)目的明確否定，這直接導(dǎo)致BT項(xiàng)目無(wú)法通過(guò)地方財(cái)政預(yù)算安排支付。

5.采購(gòu)文件中設(shè)置歧視性條款，影響社會(huì)資本平等參與的

PPP項(xiàng)目采購(gòu)指的是政府或其授權(quán)主體依照規(guī)范的競(jìng)爭(zhēng)性程序選擇社會(huì)資本的過(guò)程，由于PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的資質(zhì)要求較高，因此為保證高效完成具有真正競(jìng)爭(zhēng)性的社會(huì)資本選擇工作，一般都會(huì)進(jìn)行實(shí)施主體資格預(yù)審。項(xiàng)目資格預(yù)審公告應(yīng)在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門(mén)指定的媒體上發(fā)布，且提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件的時(shí)間自公告發(fā)布之日起不得少于15個(gè)工作日。在資格預(yù)審?fù)瓿珊?，政府或其授?quán)主體應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施方案確定的采購(gòu)方式，按照《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例、《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例或其他法律法規(guī)的規(guī)定選擇社會(huì)資本。因此，PPP項(xiàng)目的采購(gòu)文件主要是資格預(yù)審文件要求和招標(biāo)文件，資格預(yù)審文件要求是為了選拔出真正具有競(jìng)爭(zhēng)性的社會(huì)資本，招標(biāo)文件是在具有競(jìng)爭(zhēng)性的社會(huì)資本中正式選擇的重要依據(jù)，兩份文件都必須保證客觀與公正，設(shè)置歧視性條款的行為是違背公平公正原則的。

6.構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保

這其中包括：由政府或政府指定機(jī)構(gòu)回購(gòu)社會(huì)資本投資本金或兜底本金損失的，政府向社會(huì)資本承諾固定收益回報(bào)的，政府及其部門(mén)為項(xiàng)目債務(wù)提供任何形式擔(dān)保的，存在其他違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為的。這些情況都使地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不可控制，是與中央金融政策相違背的。

7.未按規(guī)定進(jìn)行信息公開(kāi)

這其中包括：違反國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)，所公開(kāi)信息與黨的路線方針政策不一致或涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私和知識(shí)產(chǎn)權(quán)，可能危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定或損害公民、法人及其他組織合法權(quán)益的；未準(zhǔn)確完整填寫(xiě)項(xiàng)目信息，入庫(kù)之日起一年內(nèi)未更新任何信息，或未及時(shí)充分披露項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證、政府采購(gòu)等關(guān)鍵信息的。

（二）社會(huì)資本方原因

1.未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺(tái)公司作為社會(huì)資本方的

92號(hào)文在第三部分“集中清理已入庫(kù)項(xiàng)目”中，明確不符合規(guī)范運(yùn)作的情況包括“未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺(tái)公司作為社會(huì)資本方的”。文件并未明確何種情形為未按規(guī)定轉(zhuǎn)型，筆者從54號(hào)文附件3“限期整改項(xiàng)目清單”中查閱得知，在其中10個(gè)被以“主體不合規(guī)”為原因要求整改的項(xiàng)目中，有7戶為社會(huì)資本不合規(guī)。通過(guò)查證得知這幾個(gè)PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方為銀監(jiān)會(huì)名單內(nèi)的監(jiān)管類(lèi)融資平臺(tái)或?yàn)闆](méi)有采取公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性方式采購(gòu)社會(huì)資本。由此可知，92號(hào)文所要求的轉(zhuǎn)型指的是已按照銀監(jiān)發(fā)[2013] 10 號(hào)文要求完成平臺(tái)公司退出的審批程序，即意味著實(shí)現(xiàn)商業(yè)化運(yùn)營(yíng)，可按照一般公司來(lái)管理，不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能。

2.資金不到位

92號(hào)文規(guī)定的資金不到位情況主要為兩種：未按合同約定落實(shí)項(xiàng)目債權(quán)融資的；違反相關(guān)法律和政策規(guī)定，未按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會(huì)資本方股份的。融資不到位將直接導(dǎo)致項(xiàng)目面臨夭折，在92號(hào)文明確禁止地方政府為社會(huì)資本背書(shū)的前提下，社會(huì)資本自身無(wú)強(qiáng)大的資金實(shí)力，將不可避免地被淘汰出局。未按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會(huì)資本方股份這3種情形也足以說(shuō)明，若社會(huì)資本資金實(shí)力薄弱，將難以保證項(xiàng)目能夠順利進(jìn)行。

三、已入庫(kù)PPP項(xiàng)目被清退后的路徑思考

已入庫(kù)項(xiàng)目在92號(hào)文發(fā)布且財(cái)政部核查清理后有3種結(jié)果：一是符合PPP規(guī)范模式，繼續(xù)在庫(kù)并推進(jìn)；二是存在不規(guī)范的情形，但在2018年3月31日前已完成項(xiàng)目整改，繼續(xù)在庫(kù)并推進(jìn)；三是根本違背PPP模式，直接被清退出庫(kù)或2018年3月31日未完成整改，被清退出庫(kù)。

針對(duì)第3種情況發(fā)生后政府和社會(huì)資本應(yīng)當(dāng)如何處理假PPP項(xiàng)目，目前尚未有正式政策文件出臺(tái)，筆者認(rèn)為，政府與社會(huì)資本可采取由政府方對(duì)社會(huì)資本已發(fā)生的投資進(jìn)行合理補(bǔ)償，對(duì)已實(shí)際發(fā)生的假PPP項(xiàng)目投資成本進(jìn)行回購(gòu)，回購(gòu)結(jié)束后雙方共同解除原“PPP項(xiàng)目合同”。主要理由如下。

被清退出庫(kù)的PPP項(xiàng)目必定存在難以整改完成的硬傷，比如項(xiàng)目本身不適宜采用PPP模式實(shí)施或項(xiàng)目所在地區(qū)PPP政府支出超過(guò)10%上限。第1種情況是不存在重新打包入庫(kù)可能的，社會(huì)資本方面臨著投資成本無(wú)法收回的風(fēng)險(xiǎn)；第2種情況目前屬于政策紅線，財(cái)政部對(duì)政府債務(wù)管理力度不斷加大，短期內(nèi)無(wú)法預(yù)見(jiàn)財(cái)政部將提高紅線的可能性。因此，被清退出庫(kù)后政府和社會(huì)資本已無(wú)繼續(xù)合作的合法合理依據(jù)。

建設(shè)期屬于項(xiàng)目執(zhí)行階段，此階段雙方均依照簽訂的“PPP合同”履行雙方權(quán)利義務(wù)，筆者認(rèn)為項(xiàng)目被清退后在國(guó)家未出臺(tái)指導(dǎo)性政策文件之前，雙方應(yīng)當(dāng)繼續(xù)按照“PPP合同”執(zhí)行。財(cái)政部下發(fā)的文件具有法律效力，被清退出庫(kù)的項(xiàng)目存在違反文件規(guī)定的情況。盡管根據(jù)我國(guó)《合同法》第五十二條的規(guī)定，違反法律、行政法規(guī)的合同無(wú)效，但若合同簽訂在法律文件出臺(tái)之前，根據(jù)“法不溯及既往”的效力原則，筆者認(rèn)為文件的法律效力不應(yīng)溯及合同本身。故筆者認(rèn)為合同依然有效，雙方應(yīng)當(dāng)按照合同約定繼續(xù)執(zhí)行，直至建設(shè)完成。

建設(shè)完成后，由于PPP項(xiàng)目被清退出庫(kù)，原則上政府已無(wú)法通過(guò)PPP付費(fèi)模式安排財(cái)政支付，故項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)已無(wú)實(shí)際意義。政府和社會(huì)資本均不應(yīng)該再要求對(duì)方繼續(xù)履行合同，互相增加資金壓力。因此，筆者認(rèn)為建設(shè)期完成后雙方應(yīng)當(dāng)簽訂解除協(xié)議，將PPP合同效力終止，同時(shí)在解除協(xié)議中約定政府對(duì)社會(huì)資本完成的建設(shè)工程進(jìn)行回購(gòu)，具體可要求政府通過(guò)分期形式支付社會(huì)資本方投資成本及合理收益。

結(jié)語(yǔ)

PPP項(xiàng)目以其復(fù)雜性著稱，內(nèi)容涵蓋設(shè)計(jì)咨詢、征地拆遷、設(shè)立公司、建設(shè)工程、融資貸款、人員管理、專業(yè)運(yùn)營(yíng)、經(jīng)營(yíng)權(quán)移交等多種法律關(guān)系及合同。PPP項(xiàng)目在我國(guó)發(fā)展時(shí)間較短，隨著政策的密集出臺(tái)，越來(lái)越多的疑難雜癥暴露出來(lái)，實(shí)踐中的很多難題都只能在摸索中由政府和社會(huì)資本協(xié)商處理。筆者相信，在不久的將來(lái)，PPP在我國(guó)必將迎來(lái)一個(gè)成熟的秋天！