論公共價(jià)值管理理論對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化的啟示

摘 要：公共價(jià)值管理理論，是20世紀(jì)末西方公共行政學(xué)發(fā)展過(guò)程具代表性的重要理論產(chǎn)物。2013年11月召開(kāi)的中共十一屆三中全會(huì)提出了："推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化"這一理念，標(biāo)志著中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了"治理時(shí)代"，專家學(xué)者對(duì)這一理念的解讀闡釋，可以幫助對(duì)其內(nèi)涵進(jìn)行更好的理解。在立足于這一本土理念的基礎(chǔ)之上，審視公共價(jià)值管理理論，可以得出一些關(guān)于推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代的啟示，包括政府需要?jiǎng)?chuàng)造公共價(jià)值、國(guó)家公共部門(mén)及人員應(yīng)進(jìn)行職能創(chuàng)新、政府工具需要?jiǎng)?chuàng)新等。

關(guān)鍵詞：公共價(jià)值管理理論；國(guó)家治理現(xiàn)代化；治理體系；治理能力

一、引論

上世紀(jì)末，在信息時(shí)代到來(lái)、全球化日益深化等因素的綜合推動(dòng)之下，西方公共行政學(xué)的理論又迎來(lái)了新的發(fā)展熱潮。這一方面符合公共行政學(xué)理論發(fā)展的邏輯，也是對(duì)西方社會(huì)現(xiàn)實(shí)狀況的產(chǎn)物。從傳統(tǒng)的公共行政理論開(kāi)始，西方公共行政學(xué)理論的發(fā)展體現(xiàn)出了價(jià)值、工具兩種理性逐漸走向融合的趨勢(shì)；在20世紀(jì)90年代后期，因?yàn)槭袌?chǎng)化和私有化的政府改革遭遇發(fā)展瓶頸，所以新公共管理理論走向失靈，現(xiàn)實(shí)狀況呼吁新的指導(dǎo)理論出現(xiàn)，新公共管理逐步轉(zhuǎn)換進(jìn)入為后新公共管理階段；從政府的職能發(fā)展上看，政府職能的統(tǒng)治時(shí)代以及管理時(shí)代已經(jīng)逐漸成為了歷史，目前的處于的時(shí)代則成為治理時(shí)代，而公共價(jià)值管理理論，則是治理時(shí)代產(chǎn)生的眾多治理理論之一。

公共價(jià)值管理理論，是西方公共行政學(xué)理論發(fā)展過(guò)程中價(jià)值理性與工具理性走向融合的最具代表性的理論產(chǎn)物。這一理論正式創(chuàng)立的時(shí)間為1995年，這一理論的最初提出者和最具代表性人物為美國(guó)行政學(xué)家馬克？穆?tīng)?。公共價(jià)值管理理論是對(duì)原有的傳統(tǒng)公共行政理論以及新公共管理理論等的一次超越，在將來(lái)也勢(shì)必會(huì)成為公共管理的主流理論中的一個(gè)。這一新的熱點(diǎn)理論為西方國(guó)家的政府改革以及社會(huì)治理提供了新的思路，在一定程度上將公共管理和公共價(jià)值進(jìn)行了較好的結(jié)合。

雖然公共價(jià)值管理理論是西方行政學(xué)理論發(fā)展的產(chǎn)物，其所針對(duì)的情況和所要解決的問(wèn)題，也是存在于西方社會(huì)的。由于歷史發(fā)展的進(jìn)程不同，中國(guó)的政治社會(huì)現(xiàn)狀、公共管理問(wèn)題與西方世界存在著很大的差別，公共價(jià)值管理理論必然不能完全適用于中國(guó)的公共管理實(shí)踐。然而，作為新穎而先進(jìn)的公共行政理論，其對(duì)于中國(guó)目前的發(fā)展也具有著一定的指導(dǎo)意義。

之所以說(shuō)對(duì)中國(guó)具有指導(dǎo)意義，是因?yàn)橹袊?guó)的治理時(shí)代已經(jīng)來(lái)臨。2013年11月召開(kāi)的中國(guó)共產(chǎn)黨的十一屆三中全會(huì)提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！?這標(biāo)志著中國(guó)也進(jìn)入了治理時(shí)代。之所以進(jìn)入了治理時(shí)代，一方面因?yàn)楦S了公共行政理論的發(fā)展，更重要的是我國(guó)發(fā)展到現(xiàn)在的階段，要想處理好目前面臨的問(wèn)題以及進(jìn)行更深入的改革與發(fā)展，選擇“治理”這一理念是勢(shì)在必行的。

本文從推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一理念出發(fā)出發(fā)，結(jié)合中國(guó)社會(huì)發(fā)展和政府改革的實(shí)際，審視公共價(jià)值管理理論，發(fā)現(xiàn)其對(duì)于中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化所能帶來(lái)的啟示。

二、國(guó)家治理現(xiàn)代化理念的內(nèi)涵

國(guó)家治理現(xiàn)代化，即國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，這一概念的內(nèi)涵非常豐富，無(wú)論要利用包括公共價(jià)值管理理論在內(nèi)的任何理論來(lái)推動(dòng)其實(shí)現(xiàn)，都必須對(duì)其內(nèi)涵進(jìn)行較為充分的理解與把握。

（一）國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵

關(guān)于國(guó)家治理體系與治理能力的基本內(nèi)涵，在這一概念產(chǎn)生之后，中共中央總書(shū)記習(xí)近平就對(duì)其進(jìn)行了闡釋“國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度；國(guó)家治理能力則是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面?！?這一闡釋可以作為理解國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)與出發(fā)點(diǎn)。國(guó)家制度體系、管理各方面事務(wù)的能力可以看做是國(guó)家治理的兩個(gè)基本要素，這二者是相輔相成的關(guān)系，也是現(xiàn)代化的兩大對(duì)象。

（二）理念的深層次挖掘

在對(duì)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化這一理念基本內(nèi)涵的理解基礎(chǔ)上，各方專家學(xué)者們對(duì)其內(nèi)涵、主體與目標(biāo)等進(jìn)行了更加深入的討論，這些討論對(duì)于更高層次的理解國(guó)家治理現(xiàn)代化是必不可少的，也是引進(jìn)公共價(jià)值管理理論的基本前提條件。

1.理念的內(nèi)涵挖掘

從這一理念的內(nèi)涵角度來(lái)講，這一理念的主要理論來(lái)源是21世紀(jì)初進(jìn)入中國(guó)的治理理論。這一理論的優(yōu)勢(shì)在于彌補(bǔ)政府與市場(chǎng)的治理能力欠缺的同時(shí)打開(kāi)社會(huì)主體參與治理的渠道，形成多元主體、動(dòng)態(tài)參與和網(wǎng)絡(luò)化的治理模式。而這一模式的實(shí)現(xiàn)，必須在合理的規(guī)則框架內(nèi)進(jìn)行，約束主體的行為范圍以及其長(zhǎng)期的行動(dòng)軌跡。而現(xiàn)代社會(huì)中最為高級(jí)、明確、具有最強(qiáng)約束力的規(guī)則無(wú)疑是法律。所以，國(guó)家治理現(xiàn)代化在很大程度上意味著法制化，意味著依法治國(guó)方略的真正實(shí)現(xiàn)。

除了法制之外，制度的建設(shè)與應(yīng)用也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。鄭言、李猛認(rèn)為推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的目的是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，國(guó)家治理體系是指“黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系和各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)相互協(xié)調(diào)，日趨合理”，國(guó)家治理能力是“運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力” ，兩者的關(guān)系可以比喻為是“骨與血肉”，治理體系作用的發(fā)揮在于治理能力，二者是互相依靠、緊密相關(guān)的，制度的建設(shè)與良好應(yīng)用也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵與要求。

2.治理主體的現(xiàn)代化

針對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化這一理念，很多學(xué)者對(duì)于其主體，也就是治理的主體進(jìn)行了研究與描述。治理意味著多元化的主體與利益，而不是單一的主體來(lái)履行職能。在中國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程之中，毫無(wú)疑問(wèn)治理的核心是中國(guó)共產(chǎn)黨，而推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的主要主體一般認(rèn)為是政府。除了黨和國(guó)家之外，在治理主體方面，更要強(qiáng)調(diào)其他主體的參與，因?yàn)檫@一點(diǎn)在以前的重視不足，也是最需要跟進(jìn)的部分。包括人民代表大會(huì)制度、多黨合作和政治協(xié)商制度等，都需要更好的發(fā)揮其功效，民主黨派、社會(huì)團(tuán)體、群眾組織、第三部門(mén)以及其他社會(huì)主體都應(yīng)該獲得穩(wěn)定的制度性渠道共同參與到國(guó)家治理中來(lái)，共同推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，達(dá)成治理目標(biāo)。

3.國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)

國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化這一理念的提出，欲在溝通國(guó)家、社會(huì)的基礎(chǔ)上突破之前的權(quán)力政治性與效率主義，實(shí)現(xiàn)治理的最高目標(biāo)“善治”，它力圖在國(guó)家與社會(huì)之間尋找一種平衡點(diǎn)，使得公共利益最大化， “善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與市民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)?！?總而言之，國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心目標(biāo)，就在于實(shí)現(xiàn)“善治”。

三、公共價(jià)值管理理論及其啟示

公共價(jià)值管理理論產(chǎn)生于西方學(xué)界而又針對(duì)于西方社會(huì)的狀況，其內(nèi)容必然不完全契合于中國(guó)實(shí)際，所以以整套公共價(jià)值管理理論為基礎(chǔ)，在此之上對(duì)中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)行整體設(shè)計(jì)，是本末倒置、脫離現(xiàn)實(shí)的做法，缺乏意義。而上一節(jié)描述了國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵以及對(duì)其進(jìn)行的理論上深度挖掘的基本內(nèi)容，正確的途徑是以這些本土理論為基礎(chǔ)，來(lái)對(duì)公共價(jià)值管理理論的內(nèi)容進(jìn)行審視，尋找其與中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化相契合的部分，而后加以引進(jìn)，為我所用，促進(jìn)“善治”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（一）公共價(jià)值管理理論的基本內(nèi)容

公共價(jià)值管理是一個(gè)有關(guān)公共價(jià)值的管理理念，是一種基于公共價(jià)值的公共管理理論，是以公共價(jià)值為基礎(chǔ)和目的的公共管理工具的創(chuàng)新，它是公共價(jià)值思潮的興盛在公共管理領(lǐng)域的體現(xiàn)。 公共價(jià)值管理理論雖然是一套方興未艾的理論，但是到目前為止其內(nèi)容已經(jīng)非常龐雜豐富，很難對(duì)其全部?jī)?nèi)容進(jìn)行總體概括。所以在這里對(duì)其較為基本的內(nèi)容進(jìn)行梳理。

首先，公共價(jià)值管理理論指出了公共價(jià)值的創(chuàng)造過(guò)程，創(chuàng)造公共價(jià)值，是進(jìn)行價(jià)值管理的前提和基礎(chǔ)。公共價(jià)值的創(chuàng)造過(guò)程主要分為三個(gè)部分：第一步是對(duì)公共價(jià)值進(jìn)行認(rèn)知，其中涉及到公共價(jià)值的仲裁者應(yīng)該是誰(shuí)、其應(yīng)該接受怎樣的政府績(jī)效兩個(gè)關(guān)鍵性的問(wèn)題；第二步是對(duì)公共價(jià)值進(jìn)行創(chuàng)造，公共管理的負(fù)責(zé)者在新的環(huán)境之下，需要對(duì)公共組織的公共價(jià)值進(jìn)行多個(gè)維度的闡釋，利用政治協(xié)商機(jī)制來(lái)明晰公眾的期望與偏好；第三步是對(duì)公共價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，理論創(chuàng)始人穆?tīng)栒f(shuō)明了評(píng)估的重要性，并且提出了運(yùn)用公共價(jià)值鏈來(lái)對(duì)組織的績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。

之后，公共價(jià)值管理理論強(qiáng)調(diào)對(duì)了公共管理主體的職能進(jìn)行創(chuàng)新。因?yàn)樗械墓彩聞?wù)的管理必須依靠公共管理主體的行動(dòng)，公共管理主體在很大程度上決定了公共管理的成效和結(jié)果。公共管理者應(yīng)該主動(dòng)在同公眾的互動(dòng)中識(shí)別和發(fā)現(xiàn)公共價(jià)值，并在與上級(jí)公共部門(mén)的互動(dòng)中主動(dòng)爭(zhēng)取政治支持，營(yíng)造有利的授權(quán)環(huán)境，積極整合必要的資源，最終實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的創(chuàng)造。 具體而言，包括公共管理主體的角色、關(guān)注點(diǎn)，以及對(duì)效率、責(zé)任和公平三者的平衡，公共價(jià)值管理理論都進(jìn)行了相關(guān)的探討。

最后，也是最為重要和豐富的部分，公共價(jià)值管理理論闡釋了基于公共價(jià)值而產(chǎn)生的公共管理理念。這樣的理念本質(zhì)上是公共價(jià)值與公共管理的實(shí)踐活動(dòng)相結(jié)合的理論產(chǎn)物。具體而言，其包括以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的戰(zhàn)略管理、績(jī)效管理、網(wǎng)絡(luò)化治理，他們分別是公共價(jià)值和戰(zhàn)略管理思想、績(jī)效管理、網(wǎng)絡(luò)化治理相結(jié)合的產(chǎn)物。另外，這些公共管理理念中，還包括一種對(duì)于公共政策及服務(wù)的有效性的新的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，即以公共價(jià)值的失靈為標(biāo)準(zhǔn)，這本質(zhì)上是公共價(jià)值的失靈與公共政策、服務(wù)互相結(jié)合的產(chǎn)物。

以上便是公共價(jià)值管理理論的基本內(nèi)容，當(dāng)然，公共價(jià)值管理理論的內(nèi)容遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止于此，由于本文的最終目的在于尋找這一理論對(duì)于中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的啟示，所以在這里就不再對(duì)理論內(nèi)容進(jìn)行過(guò)多闡釋。

（二）公共價(jià)值管理理論對(duì)中國(guó)治理現(xiàn)代化的啟示

從推進(jìn)中國(guó)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的角度出發(fā)，結(jié)合中國(guó)公共管理其其他方面的基本情況，來(lái)對(duì)公共價(jià)值管理理論內(nèi)容進(jìn)行觀察，可以得到如下啟示。

1.政府需要?jiǎng)?chuàng)造公共價(jià)值

在中國(guó)，推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主要主體就是政府，目前中國(guó)政府的一大主題，就是推進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)。政府之于社會(huì)和民眾，其角色應(yīng)該是服務(wù)者，而如果像扮演好這一服務(wù)者的角色，一方面要提供更好的服務(wù)，另一方面也要?jiǎng)?chuàng)造公共價(jià)值，要注意構(gòu)建與市場(chǎng)以及社會(huì)的合作關(guān)系，構(gòu)建包含合作信任的共同價(jià)值。

針對(duì)中國(guó)公共管理的實(shí)際狀況，有學(xué)者設(shè)計(jì)了中國(guó)政府創(chuàng)造公共價(jià)值的主要流程，一共分為五個(gè)步驟：第一，認(rèn)知并辨析公共價(jià)值在某一具體公共領(lǐng)域（如經(jīng)濟(jì)管理、教育管理、社會(huì)保障）中的內(nèi)涵；第二，探尋公共價(jià)值在這一公共領(lǐng)域中的具體表現(xiàn)；第三，圍繞公共價(jià)值創(chuàng)建公共政策或公共服務(wù)目標(biāo)；第四，通過(guò)公共政策與公共服務(wù)的供給在具體的公共管理實(shí)踐中落實(shí)公共價(jià)值；第五，在政策執(zhí)行、務(wù)遞送中不斷評(píng)估公共價(jià)值是否得以實(shí)現(xiàn)。

2.國(guó)家公共部門(mén)及人員應(yīng)進(jìn)行職能創(chuàng)新

國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化，更多的在于國(guó)家公共部門(mén)以及其人員能力的提升，在中國(guó)，國(guó)家公共部門(mén)以及其人員就是公共管理的主體。而公共管理主體職能創(chuàng)新則是公共價(jià)值管理理論的主要內(nèi)容之一。所以，可以運(yùn)用公共價(jià)值管理理論中的這一部分，推動(dòng)國(guó)家公共部門(mén)以及其人員的職能創(chuàng)新。

首先，中國(guó)的公共部門(mén)及其人員應(yīng)該重新定義自己的角色，其不應(yīng)該繼續(xù)將自己僅僅看做是一個(gè)簡(jiǎn)單的執(zhí)行者或者說(shuō)技術(shù)官僚，而更應(yīng)該成為一個(gè)探索者和戰(zhàn)略家，與其他主體一起認(rèn)知、定義和創(chuàng)造公共價(jià)值，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略者和技術(shù)人員的有機(jī)結(jié)合；其次，公共部門(mén)及其人員也應(yīng)轉(zhuǎn)移自身的關(guān)注點(diǎn)，為了更好的履行公共價(jià)值的創(chuàng)造工作，其應(yīng)該更加關(guān)注社會(huì)公眾的集體偏好，因?yàn)楣矁r(jià)值的主要來(lái)源之一便是集合之后的公眾集體偏好；最后，公共部門(mén)及其人員在履行職能時(shí)不僅要關(guān)注效率這樣的經(jīng)濟(jì)上的問(wèn)題，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公民權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)、以及社會(huì)主義國(guó)家的要求，也要更加關(guān)注公平這樣的政治問(wèn)題，以及對(duì)社會(huì)和公眾負(fù)責(zé)的責(zé)任問(wèn)題，做到效率、公平、責(zé)任的合理平衡。

3.政府工具需要?jiǎng)?chuàng)新

擁有先進(jìn)的政府工具，是保證國(guó)家治理現(xiàn)代化，特別是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。自新公共管理運(yùn)動(dòng)興起以來(lái)，在公共管理領(lǐng)域，政府工具一直是一個(gè)熱點(diǎn)的問(wèn)題。然而一直以來(lái)政府工具都明顯具有管理主義的色彩，中國(guó)也是如此。在新的時(shí)代中，新公共管理逐漸陷入了困境，而原有的政府工具也已經(jīng)不能很好的解決公共管理問(wèn)題，有可能會(huì)遭遇失敗的結(jié)果。所以，政府工具需要升級(jí)與創(chuàng)新。

而公共價(jià)值管理理論的出現(xiàn)，為政府工具的升級(jí)創(chuàng)新提供了一個(gè)契機(jī)，中國(guó)也可以立足于公共價(jià)值管理理論，對(duì)政府工具進(jìn)行發(fā)展與創(chuàng)新。依據(jù)穆?tīng)柕乃枷?，可以將政府的?zhàn)略管理和績(jī)效管理相結(jié)合，從而形成一種“戰(zhàn)略三角”，有效的實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值。另外，原有的常見(jiàn)的政府工具，包括目標(biāo)管理、合同承包、全面質(zhì)量管理、流程再造等，都可以與公共價(jià)值相結(jié)合，形成新型的政府工具，讓工具的運(yùn)行體現(xiàn)出公共價(jià)值的因素，從而為政府工具注入活力，防止政府工具走向失靈或失敗，保證國(guó)家治理能力可以跟隨時(shí)代的發(fā)展和升級(jí)，實(shí)現(xiàn)對(duì)于新情況和新問(wèn)題的良好解決。

四、結(jié)語(yǔ)

推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一理念內(nèi)涵廣泛，包含著對(duì)各個(gè)方面的許多要求，專家、學(xué)者對(duì)這一理念的解讀也眾說(shuō)紛紜，但都是對(duì)其中一個(gè)或一些方面的闡釋和挖掘，都是實(shí)踐這一理念時(shí)所要進(jìn)行考慮的。這一理念的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)艱巨而又復(fù)雜的過(guò)程。

而公共價(jià)值管理理論，作為一公共價(jià)值為基礎(chǔ)的公共管理理論的集合，同樣也表現(xiàn)出很強(qiáng)的龐雜性和深度性，對(duì)于這一理論的深入理解和挖掘，也并不是一蹴而就的工作。本文針對(duì)公共價(jià)值管理理論中對(duì)于國(guó)家治理現(xiàn)代化啟示的挖掘，可以說(shuō)是冰山一角，更多的相關(guān)啟示，有待于進(jìn)一步的發(fā)現(xiàn)?？傊?，要立足于我國(guó)的治理體系與治理能力現(xiàn)代化這一目標(biāo)，以及我國(guó)其他各個(gè)方面的實(shí)際，去辯證尋找公共價(jià)值管理理論中可以為我所用的內(nèi)容，是今后繼續(xù)相關(guān)研究的一條可行途徑。

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作者簡(jiǎn)介：

郭智睿，1994年生，男，內(nèi)蒙古赤峰人，南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生在讀.