國(guó)際刑事法院20年之觀察

羅翊喬

盡管?chē)?guó)際刑事法院在今天得到一定程度的支持，但是，它離真正成為一個(gè)得到世界普遍認(rèn)可的權(quán)威性國(guó)際法院還有一定的距離。

今年3月15日，菲律賓常駐聯(lián)合國(guó)代表團(tuán)致函聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)，宣布該國(guó)決定正式退出《國(guó)際刑事法院羅馬規(guī)約》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《羅馬規(guī)約》）。在當(dāng)日舉行的記者會(huì)上，菲律賓總統(tǒng)發(fā)言人表示，菲律賓宣布退出國(guó)際刑事法院，主要原因是該法院檢察官違反了《羅馬規(guī)約》中的互補(bǔ)原則，“國(guó)際刑事法院僅起訴那些締約國(guó)本地法院不能夠或沒(méi)有一原則管轄的案件，而這些案件并不在菲律賓”。

菲律賓的這一舉動(dòng)，再一次把國(guó)際刑事法院帶入世人視野。20年前的6月15日至7月17日，來(lái)自160個(gè)國(guó)家、17個(gè)政府間國(guó)際組織、14個(gè)聯(lián)合國(guó)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)以及124個(gè)非政府組織的代表團(tuán)齊聚意大利羅馬召開(kāi)外交大會(huì)。此次大會(huì)的主題是討論聯(lián)合國(guó)設(shè)立的預(yù)備委員會(huì)準(zhǔn)備的《國(guó)際刑事法院羅馬規(guī)約（草案）》。經(jīng)過(guò)五周的艱苦談判，于1998年7月17日以120票贊成、21票棄權(quán)和7票反對(duì)的壓倒性多數(shù)表決通過(guò)了《羅馬規(guī)約》，決定設(shè)立一個(gè)常設(shè)性國(guó)際刑事法院，對(duì)整個(gè)國(guó)際社會(huì)關(guān)注的最嚴(yán)重罪行進(jìn)行受理和審判，包括滅絕種族罪、危害人類(lèi)罪、戰(zhàn)爭(zhēng)罪和侵略罪。這是國(guó)際刑事司法發(fā)展的一個(gè)重要里程碑。今年恰好是《羅馬規(guī)約》通過(guò)的第20個(gè)年頭。

案件審理與規(guī)約修訂

2002年4月11日，包括羅馬尼亞、保加利亞、柬埔寨、玻利維亞在內(nèi)的9個(gè)國(guó)家向聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)遞交批準(zhǔn)書(shū)，這使得規(guī)約的批準(zhǔn)國(guó)達(dá)到了66個(gè)，根據(jù)《羅馬規(guī)約》第126條的規(guī)定，2002年7月1日，《羅馬規(guī)約》開(kāi)始正式生效。截止到目前，法院審理了26起案件，發(fā)出34份逮捕令和9張傳票，裁決了6起案件，其中9人被定罪。國(guó)際刑事法院的檢察官辦公室還對(duì)11個(gè)情勢(shì)進(jìn)行了調(diào)查，包括布隆迪、中非、科特迪瓦、達(dá)爾富爾、格魯吉亞、剛果、喬治亞、肯尼亞、利比亞、馬里和烏干達(dá)。并且，檢察官辦公室還正在對(duì)11個(gè)情勢(shì)進(jìn)行收集證據(jù)和初步審查，包括哥倫比亞、加蓬、幾內(nèi)亞、伊拉克、尼日利亞、巴勒斯坦、菲律賓、科摩羅、柬埔寨、格魯吉亞和委內(nèi)瑞拉。

在巴希爾案中，被告人是被起訴的第一位國(guó)家元首，被指控自2003年以來(lái)在蘇丹達(dá)爾富爾地區(qū)犯下了三項(xiàng)滅絕種族罪和五項(xiàng)危害人類(lèi)罪，并于2009年3月4日和2010年7月12日對(duì)他發(fā)了兩張逮捕令；在卡扎菲案中，被告人作為利比亞事實(shí)上的國(guó)家元首和武裝部隊(duì)司令，被指控涉及利比亞情勢(shì)的兩項(xiàng)危害人類(lèi)罪，因2011年10月20日被害死亡，法院于2011年11月22日終結(jié)了對(duì)他的訴訟；在本巴案中，因涉及中非情勢(shì)的三項(xiàng)危害人類(lèi)罪和五項(xiàng)戰(zhàn)爭(zhēng)罪被起訴，2016年3月21日，第三審判分庭作出判決，認(rèn)定本巴犯有兩項(xiàng)危害人類(lèi)罪和三項(xiàng)戰(zhàn)爭(zhēng)罪，并判處18年監(jiān)禁。在加丹加案中，因涉及剛果情勢(shì)的三項(xiàng)危害人類(lèi)罪和六項(xiàng)戰(zhàn)爭(zhēng)罪被起訴，審判分庭于2014年3月7日作出判決，裁定加丹加犯有一項(xiàng)危害人類(lèi)罪和四項(xiàng)戰(zhàn)爭(zhēng)罪，并判處12年監(jiān)禁；在迪亞羅案中，被告人作為剛果愛(ài)國(guó)者聯(lián)盟（UCP）的創(chuàng)始領(lǐng)導(dǎo)人，因涉及剛果情勢(shì)的三項(xiàng)戰(zhàn)爭(zhēng)罪被起訴，2012年7月10日，他被以三項(xiàng)罪名判處14年監(jiān)禁；在姆巴魯希馬納案中，被告人自2007年7月以來(lái)一直擔(dān)任解放盧旺達(dá)民主力量（DRC）的執(zhí)行秘書(shū)，因涉及剛果情勢(shì)的五項(xiàng)危害人類(lèi)罪和六項(xiàng)戰(zhàn)爭(zhēng)罪被起訴，他于2010年10月11日在法國(guó)被捕，但第一預(yù)審分庭駁回了檢察官的所有指控，姆巴魯希馬納成為了第一個(gè)被國(guó)際刑事法院拘留又隨后被獲釋的人。

2010年5月31日至6月11日，在烏干達(dá)的坎帕拉舉行了第一次關(guān)于《羅馬規(guī)約》的審查大會(huì)，討論對(duì)規(guī)約作出一些重要的修改。修正案中規(guī)定了侵略罪的定義，在侵略罪認(rèn)定權(quán)問(wèn)題上賦予聯(lián)合國(guó)安理會(huì)的初審責(zé)任，如果安理會(huì)在獲得提交案件后的6個(gè)月之內(nèi)未作出裁定，國(guó)際刑事法院的檢察官可以在該院預(yù)審?fù)ヅ鷾?zhǔn)后獨(dú)自就侵略罪展開(kāi)調(diào)查。侵略罪修正案涉及安理會(huì)的職權(quán)，中國(guó)和美國(guó)在大會(huì)上對(duì)此表達(dá)了關(guān)切。根據(jù)《羅馬規(guī)約》的規(guī)定，對(duì)其進(jìn)行任何修訂都需要得到締約國(guó)三分之二的多數(shù)支持，而且修訂條款需要獲得八分之七以上的締約國(guó)批準(zhǔn)之后才能生效。2012年5月9日列支敦士登遞交了批準(zhǔn)規(guī)約侵略罪修正案的文書(shū)，成為第一個(gè)批準(zhǔn)該修正案的國(guó)家，2016年6月26日，巴勒斯坦成為修正案的第30個(gè)批準(zhǔn)國(guó)。2017年12月15日，經(jīng)過(guò)11天的辯論和磋商，第十六屆締約國(guó)大會(huì)在紐約聯(lián)合國(guó)總部作出決議，將于2018年7月17日起正式啟動(dòng)國(guó)際刑事法院對(duì)侵略罪的管轄。

退約潮初現(xiàn)質(zhì)疑聲不斷

截止到2018年1月，已有123個(gè)國(guó)家加入了《羅馬規(guī)約》，包括南美洲所有國(guó)家，幾乎所有歐洲國(guó)家，大部分大洋洲國(guó)家和大約一半的非洲國(guó)家。另有31個(gè)國(guó)家已簽署但未批準(zhǔn)《羅馬規(guī)約》，還有41個(gè)聯(lián)合國(guó)成員國(guó)既沒(méi)有簽署也沒(méi)有批準(zhǔn)。但糟糕的是，晚近以來(lái)，俄羅斯、以色列、南非等國(guó)相繼退出《羅馬規(guī)約》和國(guó)際刑事法院并對(duì)其發(fā)表大量指責(zé)和批評(píng)。2016年11月16日，俄羅斯總統(tǒng)普京簽署命令，宣布退出國(guó)際刑事法院，并責(zé)成相關(guān)部門(mén)向聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)通報(bào)，闡明俄無(wú)意成為《羅馬規(guī)約》成員國(guó)。此番俄方宣布退出國(guó)際刑事法院，再加上今年3月宣布退出的菲律賓，以及2016年10月宣布退出的布隆迪、南非和岡比亞非洲三國(guó)，短短一年多的時(shí)間，已有5個(gè)國(guó)家相繼宣布退出或有意退出國(guó)際刑事法院。這波“退出潮”史無(wú)先例，格外引人關(guān)注。

俄羅斯于2000年9月簽署了《羅馬規(guī)約》，但并沒(méi)有啟動(dòng)和完成國(guó)內(nèi)批準(zhǔn)程序，故其不是規(guī)約的成員國(guó)，同時(shí)也不受規(guī)約的拘束。因此，俄羅斯此舉，表明了其已經(jīng)沒(méi)有成為《羅馬規(guī)約》成員國(guó)的意向。至于此次俄羅斯的憤然退出，可追溯的背景有二：一是國(guó)際刑事法院檢察官發(fā)布報(bào)告指責(zé)克里米亞事件中俄羅斯非法控制烏克蘭的部分領(lǐng)土；二是在2008年南奧塞梯沖突事件中，俄方維和人員被殺一事。在克里米亞事件中，雖然烏克蘭不是《羅馬規(guī)約》的締約國(guó)，但非成員國(guó)可授權(quán)國(guó)際刑事法院在特定時(shí)間和范圍內(nèi)對(duì)該國(guó)的特定事項(xiàng)行使司法管轄權(quán)。故烏克蘭政府于2015年8月授予了國(guó)際刑事法院對(duì)該國(guó)的司法權(quán)，以調(diào)查2014年2月以來(lái)烏克蘭東部發(fā)生的戰(zhàn)爭(zhēng)罪行。2016年11月14日，國(guó)際刑事法院檢察官辦公室發(fā)布報(bào)告稱(chēng)：克里米亞地區(qū)的脫烏入俄實(shí)為俄羅斯不經(jīng)烏克蘭的允許，而對(duì)烏克蘭領(lǐng)土的占領(lǐng)。俄方對(duì)此作出回應(yīng)：此舉觸及了俄羅斯的國(guó)家利益，認(rèn)為克里米亞是其通過(guò)合法手段取得的領(lǐng)土。關(guān)于南奧塞梯事件，2008年格魯吉亞與俄羅斯在南奧塞梯爆發(fā)沖突。當(dāng)年8月，一名俄羅斯維和人員被殺害。國(guó)際刑事法院隨后授權(quán)檢察官調(diào)查此案，但檢方將調(diào)查的重點(diǎn)指向南奧塞梯民兵組織和俄羅斯軍方，對(duì)格魯吉亞相關(guān)人員的調(diào)查則委托給格魯吉亞司法機(jī)構(gòu)。對(duì)此，俄方表示強(qiáng)烈不滿(mǎn)，并對(duì)國(guó)際刑事法院的功能與價(jià)值產(chǎn)生了一定質(zhì)疑。

關(guān)于菲律賓的退出，極大程度上可能與其大力“掃毒”有關(guān)。自杜特爾特2016年執(zhí)政以來(lái)，在國(guó)內(nèi)強(qiáng)力打擊毒品犯罪，約12萬(wàn)涉毒人員被抓，其中約有3987名涉毒人員在掃毒行動(dòng)中被擊斃。隨后，國(guó)際刑事法院首席檢察官對(duì)菲律賓的反毒行動(dòng)表示了“極度擔(dān)憂(yōu)”，并對(duì)此次行動(dòng)中是否有違反人權(quán)的行為展開(kāi)初步調(diào)查。對(duì)此，菲律賓總統(tǒng)杜特爾特宣布：“由于國(guó)際刑事法院近日對(duì)其本人及菲政府進(jìn)行的‘攻擊，菲律賓將退出國(guó)際刑事法院?！?/p>

至于非洲三國(guó)的退出，或許是近年來(lái)國(guó)際刑事法院與非洲國(guó)家矛盾激化的結(jié)果?？陀^來(lái)講，在國(guó)際刑事法院過(guò)去調(diào)查的11起情勢(shì)中，9起同非洲國(guó)家有關(guān)。2016年10月18日，布隆迪總統(tǒng)皮埃爾·恩庫(kù)倫齊扎簽署議會(huì)法案，宣布布隆迪退出《羅馬規(guī)約》，布隆迪也由此成為第一個(gè)退出國(guó)際刑事法院的非洲國(guó)家。10月21日，南非司法與獄政部長(zhǎng)邁克爾·馬蘇塔證實(shí)，由于無(wú)法執(zhí)行國(guó)際刑事法院的相關(guān)規(guī)定，南非也已正式啟動(dòng)退出該機(jī)構(gòu)的程序。2015年6月南非約翰內(nèi)斯堡非盟峰會(huì)召開(kāi)前，國(guó)際刑事法院要求南非在蘇丹總統(tǒng)巴希爾出席會(huì)議期間將其逮捕并交給其審判，但南非政府因巴希爾享有外交豁免權(quán)而拒絕執(zhí)行，結(jié)果遭到國(guó)際刑事法院及部分西方國(guó)家的指責(zé)。2016年10月25日，岡比亞信息部長(zhǎng)謝里夫·博章通過(guò)國(guó)家電視臺(tái)宣讀退出國(guó)際刑事法院的聲明。他批評(píng)這一機(jī)構(gòu)在認(rèn)定戰(zhàn)爭(zhēng)罪的指控過(guò)程中帶有偏見(jiàn)，被用來(lái)“迫害非洲人，尤其是非洲國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人”。

不能否認(rèn)，國(guó)際刑事法院迄今為止一直專(zhuān)注于非洲大陸——在該法院中的所有情勢(shì)均來(lái)自非洲。在建立國(guó)際刑事法院的過(guò)程中，非洲國(guó)家也都曾給予大力支持。但國(guó)際刑事法院建立后可能并未按照非洲國(guó)家的預(yù)想方向所發(fā)展。國(guó)際刑事法院同非洲聯(lián)盟的關(guān)系，近年來(lái)也逐步趨于惡化。在2009年3月國(guó)際刑事法院向蘇丹總統(tǒng)巴希爾發(fā)布了第一張逮捕令后，矛盾就進(jìn)一步激化，非洲聯(lián)盟指責(zé)國(guó)際刑事法院儼然成為了一個(gè)“新殖民主義的法律工具，專(zhuān)門(mén)以非洲和非洲人民為目標(biāo)”。當(dāng)檢察官又在肯尼亞情勢(shì)中啟動(dòng)調(diào)查程序后，并追究肯尼亞總統(tǒng)肯雅塔和副總統(tǒng)盧托的刑事責(zé)任之后，非洲聯(lián)盟同國(guó)際刑事法院之間的關(guān)系就進(jìn)一步惡化了。

有專(zhuān)家指出，非洲一些國(guó)家決意退出《羅馬規(guī)約》，主要是出于對(duì)其公正性的質(zhì)疑。非洲國(guó)家締約后一直以被告身份出現(xiàn)，而反觀一些西方大國(guó)隨意踐踏別國(guó)主權(quán)的行為卻未遭制裁，這難免會(huì)引起非洲締約國(guó)的不滿(mǎn)。此次退出浪潮，可能還會(huì)有其他國(guó)家跟風(fēng)而行，這對(duì)于國(guó)際刑事法院來(lái)說(shuō)確實(shí)是一個(gè)不小的沖擊，其權(quán)威性也會(huì)下降。同時(shí)，國(guó)際執(zhí)法的局面將變得越來(lái)越復(fù)雜，針對(duì)全球罪行的懲罰效果也可能會(huì)下降。國(guó)際刑事法院方面認(rèn)識(shí)到了這個(gè)不利的局面，表示將公正地開(kāi)展審判工作并采取一定措施讓退出的締約國(guó)“回心轉(zhuǎn)意”。

司法公正尚需制衡強(qiáng)權(quán)

國(guó)際刑事法院成立前后，非洲國(guó)家一直都是最積極的國(guó)家。但此次“退出潮”，它們卻是先行者和主要推動(dòng)者。在一些非洲國(guó)家的眼中，國(guó)際刑事法院是帶有偏見(jiàn)色彩的“針對(duì)非洲的工具”，并且是“選擇性的正義”。在他們看來(lái)，一些大國(guó)利用所謂的國(guó)際正義和國(guó)際法治來(lái)審判和懲罰其他國(guó)家，自己卻永遠(yuǎn)都會(huì)平安無(wú)事。此次多國(guó)退出事件，正是非洲國(guó)家質(zhì)疑國(guó)際刑事法院公正性的表現(xiàn)之一。

盡管?chē)?guó)際刑事法院在今天得到一定程度的支持，但是，它離真正成為一個(gè)得到世界普遍認(rèn)可的權(quán)威性國(guó)際法院還有一定的距離。事實(shí)上，中、美、俄三個(gè)常任理事國(guó)和印度等地區(qū)大國(guó)目前均沒(méi)有加入《羅馬規(guī)約》，這也造成了世界一半以上的人口處于國(guó)際刑事法院的管轄之外。雖然《羅馬規(guī)約》在一定程度上約束了大國(guó)的國(guó)際行為，限制了大國(guó)在國(guó)際政治活動(dòng)中的某些特權(quán)，但不可否認(rèn)的是，大國(guó)在國(guó)際刑事司法以及重大案件的處理方面當(dāng)中仍有一定的影響力。

毫無(wú)疑問(wèn)，美國(guó)扮演了一個(gè)重要的角色。這可能是由于其“稱(chēng)霸全球”的經(jīng)濟(jì)和軍事實(shí)力，也可能是因?yàn)樗诼?lián)合國(guó)中居于極其重要的地位。最一開(kāi)始，美國(guó)是簽署了《羅馬規(guī)約》的，但到了2002年，布什政府撤回了克林頓政府在2000年12月31日的簽字，隨后又試圖弱化國(guó)際刑事法院的作用。一方面美國(guó)努力同他國(guó)締結(jié)雙邊不移交協(xié)議，另一方面通過(guò)了《美國(guó)軍人保護(hù)法》，其目的就是讓美國(guó)公民、官員和軍人免受?chē)?guó)際刑事法院的管轄。然而，美國(guó)卻又在聯(lián)合國(guó)安理會(huì)對(duì)達(dá)爾富爾情勢(shì)的決議中投了棄權(quán)票，并在利比亞情勢(shì)中投了贊成票，這不得不讓非洲國(guó)家質(zhì)疑其“有選擇性的參與”。此外，當(dāng)檢察官對(duì)美軍在阿富汗涉嫌戰(zhàn)爭(zhēng)罪展開(kāi)調(diào)查，并表示“有合理理由相信”美軍在阿富汗虐待了至少61名囚犯時(shí)，美方對(duì)此作出了強(qiáng)烈回應(yīng)：美國(guó)不是《羅馬規(guī)約》的締約國(guó)，不認(rèn)可國(guó)際刑事法院的司法權(quán)。

確實(shí)，《羅馬規(guī)約》和國(guó)際刑事法院還存在著一些嚴(yán)重的缺陷，各國(guó)也對(duì)《羅馬規(guī)約》中的一些條款存在較大分歧。例如，有些國(guó)家難以接受?chē)?guó)際刑事法院的普遍管轄權(quán)，并且沒(méi)有將恐怖主義罪行包括在內(nèi)；有些國(guó)家對(duì)規(guī)約關(guān)于檢察官享有的自行調(diào)查權(quán)提出嚴(yán)重保留；還有些國(guó)家認(rèn)為規(guī)約對(duì)有關(guān)罪行的界定和個(gè)人刑事責(zé)任的規(guī)定過(guò)于超前，沒(méi)有充分考慮到國(guó)際社會(huì)的現(xiàn)實(shí)，且沒(méi)有顧及許多國(guó)家對(duì)于主權(quán)和安全利益的關(guān)切。

但是，國(guó)際刑事法院的工作也并非全無(wú)意義，比如，對(duì)剛果前武裝領(lǐng)導(dǎo)人盧班加戰(zhàn)爭(zhēng)罪的審判就受到國(guó)際社會(huì)的支持，并且讓國(guó)際社會(huì)認(rèn)識(shí)到一個(gè)在武裝沖突中被忽視的群體——兒童兵。在一些情況下，國(guó)際刑事法院對(duì)國(guó)際嚴(yán)重犯罪具有強(qiáng)大的威懾功能，幫助多國(guó)緩解了其國(guó)內(nèi)的緊張局勢(shì)。國(guó)際刑事法院的設(shè)立對(duì)于嚴(yán)重國(guó)際犯罪并不是萬(wàn)能的， 尤其是對(duì)那些實(shí)施嚴(yán)重國(guó)際犯罪之人更不是萬(wàn)能的。正如《羅馬規(guī)約（草案）》起草委員會(huì)主席巴西奧尼教授在1998年7月18日舉行的開(kāi)放簽字儀式上所說(shuō)的那樣：“國(guó)際刑事法院不是包治人間百病的靈丹妙藥。它不能消除沖突，不能使死者復(fù)活，不能使幸存者恢復(fù)從前的健康狀況，也不能將所有主要罪犯繩之以法，但是，它可以幫助避免某些沖突的發(fā)生，防止某些人成力受害者，并將某些罪犯繩之以法。國(guó)際刑事法院通過(guò)其工作，有助于強(qiáng)化世界秩序，并貢獻(xiàn)于世界和平與安全。如此，就像其他國(guó)際和國(guó)內(nèi)司法機(jī)關(guān)一樣，國(guó)際刑事法院將會(huì)為世界文明的人道主義化做出自己的貢獻(xiàn)?！?/p>