軍事行政執(zhí)法與軍事司法的銜接問(wèn)題研究

詹翔宇

摘要：軍事行政執(zhí)法與軍事司法的銜接問(wèn)題包括實(shí)體銜接和銜接程序機(jī)制兩個(gè)方面。目前，在實(shí)體銜接方面，軍事行政執(zhí)法與軍事司法在功能作用、規(guī)制對(duì)象、制裁措施上的銜接還不夠順暢。在銜接程序機(jī)制方面，銜接位序、案件移送與受理、反向銜接等專(zhuān)門(mén)程序尚未建立。對(duì)此，應(yīng)強(qiáng)化軍事行政執(zhí)法與軍事司法的耦合關(guān)系，完善銜接程序，建立配套保障機(jī)制。

關(guān)鍵詞：軍事行政執(zhí)法；軍事司法；銜接機(jī)制；案件移送

中圖分類(lèi)號(hào)：E266 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2018}03-0065-08

近年來(lái)，行政執(zhí)法與刑事司法的銜接（以下簡(jiǎn)稱兩法銜接）問(wèn)題逐漸被學(xué)界關(guān)注，研究成果豐碩，國(guó)家相關(guān)部門(mén)也相繼出臺(tái)了一系列的行政法規(guī)、司法解釋?zhuān)瑑煞ㄣ暯訖C(jī)制初步建立，十八屆四中全會(huì)《決定》又對(duì)健全這一機(jī)制作出了重要部署。軍隊(duì)作為社會(huì)系統(tǒng)的子系統(tǒng)，其內(nèi)部發(fā)生著大量的軍事行政執(zhí)法行為和軍事司法行為，然而目前二者的銜接問(wèn)題尚未得到足夠的重視，立法工作較為滯后，實(shí)踐中還存在著有案不移、以罰代刑的現(xiàn)象?；诖?，筆者擬從實(shí)體銜接和銜接程序機(jī)制兩個(gè)維度進(jìn)行探索，以期為進(jìn)一步健全兩法銜接機(jī)制提供助力。

一、軍事行政執(zhí)法與軍事司法的實(shí)體銜接

對(duì)于軍人的一般違法行為與犯罪行為，中國(guó)人民解放軍分別通過(guò)軍事行政執(zhí)法與軍事司法予以分流處理。而軍事行政執(zhí)法與軍事司法的銜接，則是分流機(jī)制的重要內(nèi)容，其具體表現(xiàn)為軍事行政執(zhí)法主體將執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪案件移交給軍事司法機(jī)關(guān)處理的一系列程序機(jī)制。這種在程序上進(jìn)行的銜接，又是以兩者在功能作用、規(guī)制對(duì)象、制裁措施等實(shí)體方面存在銜接關(guān)系為前提的。

（一）功能作用的銜接

在糾治違法行為、維護(hù)軍事秩序方面，軍事行政執(zhí)法與軍事司法呈現(xiàn)出相輔相成的關(guān)系。軍事行政執(zhí)法的目的在于實(shí)現(xiàn)對(duì)軍人行為和軍事活動(dòng)的全方位規(guī)制，構(gòu)建和維護(hù)集中統(tǒng)一的軍事秩序，故其主動(dòng)性很強(qiáng)，啟動(dòng)門(mén)檻低、頻率高，滲透于軍隊(duì)管理的方方面面。而軍事司法旨在打擊和預(yù)防軍人犯罪，其只關(guān)注構(gòu)成犯罪的嚴(yán)重違法行為，職權(quán)范圍較窄，但相較于軍事行政執(zhí)法規(guī)制力度更強(qiáng)。可以說(shuō)，軍事行政執(zhí)法與軍事司法的差異性特征有助于二者實(shí)現(xiàn)功能上的互補(bǔ)。一方面，軍事行政執(zhí)法是發(fā)現(xiàn)刑事案件的重要渠道。軍事司法機(jī)關(guān)中的偵查機(jī)關(guān)雖然具有主動(dòng)發(fā)現(xiàn)刑事案件的職責(zé)與權(quán)限，但受人力資源、工作覆蓋范圍等方面的限制難以全面監(jiān)測(cè)到犯罪情況。相較而言，軍事行政執(zhí)法的特點(diǎn)決定了其更容易發(fā)現(xiàn)違法犯罪行為，在過(guò)濾了危害性不大、不足以科處刑罰的違法行為后，將涉嫌犯罪的案件移交給偵查機(jī)關(guān)，無(wú)疑有助于軍事司法的順暢運(yùn)作；另一方面，軍事司法彌補(bǔ)了軍事行政執(zhí)法對(duì)嚴(yán)重違法行為規(guī)制強(qiáng)度不足的問(wèn)題。法律上并不排斥軍事行政執(zhí)法對(duì)嚴(yán)重違法涉嫌犯罪行為的規(guī)制，但其規(guī)制強(qiáng)度較為有限，不足以恢復(fù)受損的軍事秩序，也難以有效遏制犯罪。軍事司法可對(duì)實(shí)施犯罪的行為人處以最嚴(yán)厲的法律規(guī)制手段——刑罰，這樣就能夠更好地發(fā)揮懲戒和預(yù)防功能。因此，軍事司法機(jī)關(guān)及時(shí)介入涉嫌犯罪的案件，可以充實(shí)規(guī)制力量，確保罪當(dāng)其罰。

（二）規(guī)制對(duì)象的銜接

軍事行政執(zhí)法規(guī)制的對(duì)象是違法行為，而軍事司法規(guī)制的對(duì)象則是犯罪行為。關(guān)于違法與犯罪的關(guān)系問(wèn)題，目前學(xué)界主要有三種觀點(diǎn)：一是量的差異觀點(diǎn)。該觀點(diǎn)認(rèn)為，相較于犯罪，違法只是一種具有較輕的社會(huì)危害性的不法行為，或是一種在行為方式上欠缺如犯罪的高度可責(zé)性的不法行為。換言之，違法與犯罪之間只有量的區(qū)別。二是質(zhì)的差異觀點(diǎn)。該觀點(diǎn)認(rèn)為，違法與犯罪之間具有質(zhì)的區(qū)別。也就是說(shuō)，犯罪具有較深的社會(huì)倫理的非難性，而違法或具有較低的倫理可責(zé)性，或不具有社會(huì)倫理的非難內(nèi)容。三是質(zhì)量的差異觀點(diǎn)。該觀點(diǎn)認(rèn)為，違法與犯罪在行為的量和質(zhì)上均有所不同。筆者贊同質(zhì)量的差異觀點(diǎn)。原因在于：一方面，社會(huì)危害性是倫理可責(zé)性的客觀基礎(chǔ)，唯有存在量的差異，方能引起質(zhì)的差異，脫離了量的差異而討論質(zhì)的差異是沒(méi)有意義的；另一方面，倫理可責(zé)性是社會(huì)危害性的主觀呈現(xiàn)，僅有量的差異并不能自動(dòng)使違法與犯罪在立法中實(shí)現(xiàn)區(qū)分，這種差異只有反映于社會(huì)公眾的主觀意識(shí)中，才能夠轉(zhuǎn)化為立法的內(nèi)容，如國(guó)家立法機(jī)關(guān)將某些違法行為犯罪化，表面上體現(xiàn)為對(duì)刑法的修訂，實(shí)際上反映的是公民倫理觀念的改變過(guò)程。同時(shí)，質(zhì)量的差異理論也說(shuō)明了違法與犯罪之間的聯(lián)系。在立法環(huán)節(jié)，兩者可以通過(guò)犯罪化與非犯罪化實(shí)現(xiàn)相互轉(zhuǎn)化，在軍事行政執(zhí)法和軍事司法環(huán)節(jié)，兩者也存在轉(zhuǎn)化之可能，即違法行為的社會(huì)危害性一旦達(dá)到了應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑責(zé)的程度，就升格為犯罪行為，而所有的犯罪行為都是軍事行政執(zhí)法規(guī)制的違法行為。

軍人違法的類(lèi)型紛繁復(fù)雜，但只有具有較大社會(huì)危害性的行為，才涉及與犯罪的銜接問(wèn)題，而這樣的行為通常構(gòu)成《紀(jì)律條令》規(guī)定的違紀(jì)行為（以下簡(jiǎn)稱違紀(jì)行為）。因此，軍事行政執(zhí)法與軍事司法規(guī)制對(duì)象的銜接，主要是指違紀(jì)行為與犯罪行為在社會(huì)危害性上的銜接。分析《中國(guó)人民解放軍紀(jì)律條令》（以下簡(jiǎn)稱《紀(jì)律條令》）與《刑法》文本，兩者的銜接性體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，大多數(shù)違紀(jì)行為都可以升格為犯罪行為。《紀(jì)律條令》中設(shè)定了37項(xiàng)違紀(jì)行為，其中32項(xiàng)能與刑法中的相關(guān)罪名相適配。第二，部分違紀(jì)行為與犯罪行為具有相同或相似的情節(jié)。如：《紀(jì)律條令》第85條中的“虐待俘虜”與《刑法》第428條中的“虐待俘虜”就屬于表現(xiàn)形式完全相同的情節(jié)；《紀(jì)律條令》第84條中的“戰(zhàn)時(shí)故意損傷無(wú)辜居民，或者故意侵犯居民利益”與《刑法》第446條中的“戰(zhàn)時(shí)在軍事行動(dòng)地區(qū)，殘害無(wú)辜居民或者掠奪無(wú)辜居民財(cái)物的”，兩者表述相近，且后者呈現(xiàn)的行為危害性要高于前者。第三，違紀(jì)行為與犯罪行為的概括性情節(jié)在輕重程度上進(jìn)行了銜接。概括性情節(jié)是指法律條文使用籠統(tǒng)概括的詞語(yǔ)，表述符合或違反某一規(guī)范要素的事實(shí)情況?！都o(jì)律條令》規(guī)定的概況性情節(jié)只有情節(jié)較輕、情節(jié)較重、情節(jié)嚴(yán)重等三類(lèi)，《刑法》在此基礎(chǔ)上還增加了情節(jié)特別嚴(yán)重、情節(jié)惡劣、情節(jié)特別惡劣，且以情節(jié)嚴(yán)重與情節(jié)特別嚴(yán)重為主體，從整體來(lái)看，《刑法》中的概況性情節(jié)體現(xiàn)了更高的行為危害性。

同時(shí)，違紀(jì)行為與犯罪行為之間還存在一些不相銜接之處?！都o(jì)律條令》為擴(kuò)大規(guī)制范圍，滿足動(dòng)態(tài)的管理需求，對(duì)違紀(jì)行為的規(guī)定比較籠統(tǒng)，欠缺具體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，在適用上存在較大的彈性。而《刑法》為防止打擊對(duì)象的擴(kuò)大化，相對(duì)嚴(yán)格地界定了犯罪的范圍，自由解釋和裁量的余地比較小。這就導(dǎo)致違紀(jì)行為與犯罪行為難以形成鮮明的對(duì)應(yīng)關(guān)系，如有的違紀(jì)行為口徑過(guò)大，危害性達(dá)到一定程度時(shí)可能對(duì)應(yīng)多個(gè)罪名，但只能根據(jù)違紀(jì)的具體情形選擇適用的罪名。除此之外，違紀(jì)行為與犯罪行為在社會(huì)危害性的判定上并非總是一致的。如：《紀(jì)律條令》第111條規(guī)制的對(duì)象包括貪污、行賄、受賄等三類(lèi)行為，列入同一條款說(shuō)明它們具有相近的社會(huì)危害性。而《刑法》分別規(guī)定了貪污罪、行賄罪和受賄罪，且行賄罪的法定刑要明顯輕于貪污罪和受賄罪。也就是說(shuō)，在刑法視野下，三者的社會(huì)危害性是不同的；《紀(jì)律條令》第114條懲治軍人“參與經(jīng)商”和“偷稅漏稅”的行為，其中偷稅漏稅可能升格為逃稅罪，而參與經(jīng)商卻不在刑法的規(guī)制范圍內(nèi)。

（三）制裁措施的銜接

軍事行政執(zhí)法的制裁措施有兩類(lèi)：一類(lèi)是紀(jì)律處分，是指軍隊(duì)各級(jí)黨組織對(duì)違反紀(jì)律規(guī)定的軍人進(jìn)行的一種制裁或懲戒。紀(jì)律處分包括警告、嚴(yán)重警告、記過(guò)、記大過(guò)、降職（級(jí)）或者降銜（級(jí)）、撤職、除名、開(kāi)除軍籍等八種形式，分別用于名譽(yù)、職務(wù)、軍銜、軍籍等表征軍人身份、等級(jí)的要素，而在科層制最為成熟的軍隊(duì)組織中，身份、等級(jí)又是影響權(quán)力和利益分配的核心因素，對(duì)軍人至關(guān)重要。所以，紀(jì)律處分可以實(shí)現(xiàn)較強(qiáng)的懲戒功能。另一類(lèi)是軍事行政處罰，即軍事行政主體依法對(duì)違反軍事行政法律規(guī)范的軍事行政相對(duì)人給予財(cái)產(chǎn)、資格、名譽(yù)等方面的制裁手段。軍事行政處罰的措施種類(lèi)較多，大體可分為財(cái)產(chǎn)罰、行為罰、申誡罰三類(lèi)，這些措施在遏制違法行為的針對(duì)性上具有優(yōu)勢(shì)。軍事司法的制裁措施為刑罰，以剝奪公民的人身自由、生命權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、政治權(quán)利為內(nèi)容。軍人嚴(yán)重違法構(gòu)成犯罪，依據(jù)法律規(guī)定既要接受紀(jì)律處分或軍事行政處罰，又要承擔(dān)刑罰時(shí)，如何確定實(shí)際執(zhí)行的制裁措施，屬于制裁措施的銜接問(wèn)題。

學(xué)界對(duì)于與之相關(guān)的行政處罰與刑罰的競(jìng)合問(wèn)題有諸多爭(zhēng)論。有學(xué)者提出，行政處罰與刑罰在性質(zhì)上都是公法責(zé)任，目的相同，功能和承擔(dān)責(zé)任的形式也類(lèi)似，兩者發(fā)生競(jìng)合時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照“重罰吸收輕罰”的原則來(lái)處理。也有學(xué)者認(rèn)為，行政處罰與刑罰是兩種功能、形式和性質(zhì)均不相同且彼此獨(dú)立的制裁措施，二者應(yīng)合并適用。還有學(xué)者提出折衷的辦法，即對(duì)功能相同的行政處罰措施和刑罰措施予以折抵，對(duì)功能不同的行政處罰措施和刑罰措施則分別實(shí)施。比較來(lái)看，折衷觀點(diǎn)更符合實(shí)際情形。紀(jì)律處分、軍事行政處罰、刑罰的最終目的都是糾治違法行為，維護(hù)秩序，但在形式和功能上又存在明顯差異，“重罰吸收輕罰”會(huì)導(dǎo)致紀(jì)律處分和軍事行政處罰的固有功能難以實(shí)現(xiàn)。紀(jì)律處分除了作為懲戒手段，同時(shí)也是調(diào)整軍人身份、等級(jí)的必要機(jī)制，如果只對(duì)犯罪軍人施以刑罰，而未通過(guò)紀(jì)律處分剝奪其軍人身份或降低其等級(jí)，犯罪軍人刑滿釋放后即“官?gòu)?fù)原職”，顯然是不合理的。軍事行政處罰的諸多措施根據(jù)違法行為的性質(zhì)、特點(diǎn)而設(shè)，有利于發(fā)揮懲戒功能，也不宜被刑罰取代。如軍隊(duì)醫(yī)師在執(zhí)業(yè)活動(dòng)中存在某些違規(guī)行為的，可以依法吊銷(xiāo)其執(zhí)業(yè)證書(shū)，而刑罰就不具備類(lèi)似的功能。采取“重罰吸收輕罰”的原則還與刑罰的功能定位不符。相較于紀(jì)律處分和軍事行政處罰，刑罰本身不具有更優(yōu)越的法律地位，只是在其他制裁措施不能有效恢復(fù)被破壞的軍事秩序，或不足以預(yù)防違法行為的再次發(fā)生時(shí)，能夠給予力量上的補(bǔ)充和功能上的救濟(jì)，刑罰與其他制裁措施之間是協(xié)同配合而非替代與被替代的關(guān)系。此外，完全采取合并適用的原則則可能會(huì)不合理地加重當(dāng)事人的法律責(zé)任。如對(duì)違反財(cái)經(jīng)法規(guī)的責(zé)任人員，審計(jì)部門(mén)依據(jù)《解放軍審計(jì)條例》給予了經(jīng)濟(jì)處罰，如果構(gòu)成犯罪，軍事法院又判處了財(cái)產(chǎn)刑，則有處罰過(guò)重之虞。因此，對(duì)于三類(lèi)制裁措施中功能重疊的部分，應(yīng)允許相互折抵；對(duì)于功能不同的部分，應(yīng)合并實(shí)施。

二、軍事行政執(zhí)法與軍事司法銜接的程序機(jī)制

軍事行政執(zhí)法與軍事司法銜接的關(guān)鍵是程序問(wèn)題。目前，我軍還未出臺(tái)規(guī)范銜接程序的軍事法規(guī)或軍事規(guī)章，銜接過(guò)程中的許多問(wèn)題有待解決，需要加以關(guān)注。

（一）銜接位序

當(dāng)發(fā)現(xiàn)軍人行為涉嫌犯罪時(shí)，軍事行政執(zhí)法與軍事司法何者優(yōu)先進(jìn)行是對(duì)兩法銜接位序問(wèn)題的延伸。對(duì)于兩法銜接問(wèn)題，傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)適用刑事先理原則，先由司法機(jī)關(guān)按刑事訴訟程序解決行為人的刑事責(zé)任問(wèn)題，再由行政機(jī)關(guān)依行政處罰程序解決行為人的行政處罰責(zé)任，這既可以防止行政機(jī)關(guān)以罰代刑，有利于打擊犯罪，實(shí)現(xiàn)刑法的社會(huì)防衛(wèi)功能，又有利于司法機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)力的運(yùn)行發(fā)揮監(jiān)督制約職能。對(duì)此，也有學(xué)者提出質(zhì)疑：第一，行政管理以效率和秩序?yàn)樽罡吣繕?biāo)，行政程序的設(shè)計(jì)必須主動(dòng)、積極而快速，刑事先理無(wú)疑會(huì)造成行政處罰程序的嚴(yán)重延滯，使遭受破壞的行政管理秩序不能及時(shí)恢復(fù)正常。第二，刑事司法對(duì)行政執(zhí)法具有監(jiān)督職能，而監(jiān)督的有效性在于對(duì)被監(jiān)督事項(xiàng)的全程審查和終局裁決，刑事先理要求行政執(zhí)法完成于刑事訴訟之后，導(dǎo)致了監(jiān)督職能的根本廢棄。第三，行政處罰程序未設(shè)立期間中斷或者中止制度，立法安排沒(méi)有容納刑事程序優(yōu)先運(yùn)行的空間。

筆者認(rèn)為，就軍事行政執(zhí)法與軍事司法的銜接而言，宜適用刑事先理原則：第一，刑事先理可以縮短從發(fā)現(xiàn)犯罪到啟動(dòng)軍事司法程序的時(shí)限，減少軍事行政執(zhí)法人員的猶疑時(shí)間，客觀上避免了一部分影響銜接因素的出現(xiàn)，有利于糾治以罰代刑的現(xiàn)象。第二，要完全恢復(fù)因犯罪而受損的軍事秩序，僅通過(guò)紀(jì)律處分是難以實(shí)現(xiàn)的，還必須借助刑事制裁、作風(fēng)整頓、宣傳教育等多種方式，如果說(shuō)刑事優(yōu)先會(huì)使行政處罰遲滯，那么行政優(yōu)先同樣也可能引起刑事制裁的遲滯，所以何者優(yōu)先與軍事秩序的恢復(fù)沒(méi)有必然聯(lián)系。第三，刑事先理不會(huì)使軍事司法的監(jiān)督制約職能完全虛置，根據(jù)《紀(jì)律條令》，對(duì)構(gòu)成犯罪的軍人，應(yīng)當(dāng)開(kāi)除軍籍或給予降職（級(jí)）、降銜（級(jí)）、撤職、除名處分，也就是說(shuō)，刑事處罰結(jié)果會(huì)限制紀(jì)律處分措施的選擇，構(gòu)成了一種以結(jié)果為導(dǎo)向的制約體系。第四，《紀(jì)律條令》對(duì)處分實(shí)施期限的規(guī)定比較靈活，在情節(jié)復(fù)雜或有其他特殊情況時(shí)，允許延長(zhǎng)實(shí)施紀(jì)律處分的期限，這就為刑事優(yōu)先留下了足夠的制度通道。

（二）案件移送與受理程序

案件移送是軍事行政執(zhí)法與軍事司法在程序上銜接的首要環(huán)節(jié)。根據(jù)《刑事訴訟法》，任何單位發(fā)現(xiàn)有犯罪事實(shí)或者犯罪嫌疑人，其有權(quán)利且有義務(wù)報(bào)案、舉報(bào)，這是軍事行政主體移送涉嫌犯罪案件的法律依據(jù)。然而實(shí)踐中，受移送的機(jī)關(guān)、移送的標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)限、移送的期限和法律責(zé)任等相關(guān)問(wèn)題尚不明確，從而導(dǎo)致移送案件的隨意性較大。因此，有必要建立系統(tǒng)完備的案件移送制度，規(guī)范移送程序。

第一，受移送的機(jī)關(guān)。由于案件移送與刑事程序中的立案?jìng)刹殡A段相銜接，因此受移送的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是刑事案件的偵查機(jī)關(guān)，包括保衛(wèi)部門(mén)和軍事檢察院。根據(jù)《中央軍委關(guān)于軍隊(duì)執(zhí)行（中華人民共和國(guó)刑事訴訟法）若干問(wèn)題的暫行規(guī)定》，軍內(nèi)刑事案件按照犯罪嫌疑人的職務(wù)級(jí)別確定管轄。對(duì)于應(yīng)由保衛(wèi)部門(mén)管轄的案件，如果犯罪嫌疑人的職務(wù)級(jí)別較高，其所在單位的保衛(wèi)部門(mén)不具有管轄權(quán)時(shí)，受移送的機(jī)關(guān)應(yīng)該是其所在單位的保衛(wèi)部門(mén)還是有管轄權(quán)的上級(jí)保衛(wèi)部門(mén)？筆者同意前一個(gè)方案。理由在于：犯罪嫌疑人所在單位的保衛(wèi)部門(mén)一般更靠近犯罪現(xiàn)場(chǎng)，由其先行受理，有利于保護(hù)和勘察犯罪現(xiàn)場(chǎng)，情況緊急時(shí)，也便于采取緊急措施。犯罪嫌疑人所在單位的保衛(wèi)部門(mén)受理案件后認(rèn)為符合立案條件的，再將案件移送至有管轄權(quán)的上級(jí)保衛(wèi)部門(mén)。

第二，移送的標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)限。移送標(biāo)準(zhǔn)是軍事行政執(zhí)法主體作出移送決定的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)，主要規(guī)定應(yīng)移送的案件與犯罪的關(guān)聯(lián)程度。有觀點(diǎn)認(rèn)為，由于案件移送與立案?jìng)刹殡A段具有銜接關(guān)系，可以套用偵查機(jī)關(guān)的立案標(biāo)準(zhǔn)（《刑事訴訟法》中的表述為“認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任”）確定移送標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，這一觀點(diǎn)值得商榷。案件移送只是立案的材料來(lái)源之一，是否立案屬于偵查機(jī)關(guān)的職責(zé)，軍事行政執(zhí)法主體對(duì)照立案標(biāo)準(zhǔn)審查案件，則有代行偵查權(quán)之嫌；而且軍事行政執(zhí)法主體的執(zhí)法手段比較有限，要求其證明案件達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)是相當(dāng)困難的，可能導(dǎo)致大量應(yīng)移送的案件不能進(jìn)入刑事司法程序。因此，移送標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)適當(dāng)?shù)陀诹笜?biāo)準(zhǔn)，不必要求軍事行政執(zhí)法主體對(duì)需要追究刑事責(zé)任的違法事實(shí)查證屬實(shí)，只要有證據(jù)證明違法事實(shí)涉嫌構(gòu)成犯罪即可。設(shè)置移送權(quán)限，旨在更好地規(guī)范案件移送進(jìn)程和明晰案件移送責(zé)任。移送權(quán)限不宜定得過(guò)高，否則易造成案件移送的遲滯。區(qū)分執(zhí)法層級(jí)可按以下原則設(shè)置：營(yíng)級(jí)以下單位執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪情況需要移送的，由營(yíng)級(jí)單位主官批準(zhǔn)；設(shè)有機(jī)關(guān)的團(tuán)級(jí)以上單位執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪情況需要移送的，由執(zhí)法人員報(bào)所屬機(jī)關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)：未設(shè)機(jī)關(guān)的團(tuán)以上單位執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪情況需要移送的，由單位主官批準(zhǔn)；上級(jí)單位對(duì)下級(jí)單位執(zhí)法，發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪情況需要移送的，由執(zhí)法人員報(bào)所屬機(jī)關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)。

第三，移送的期限和法律責(zé)任。移送期限的設(shè)置有利于防止移送的延誤，提高移送效率。移送期限具體包括核實(shí)情況、提出移送請(qǐng)示的期限，作出批準(zhǔn)移送或不批準(zhǔn)移送決定的期限以及實(shí)施移送的期限，應(yīng)根據(jù)移送所需要的合理時(shí)間確定一個(gè)固定期限，對(duì)于疑難復(fù)雜的案件，可適當(dāng)延長(zhǎng)期限。法律責(zé)任是確保案件移送規(guī)范有序的重要保障，對(duì)于應(yīng)當(dāng)移送的案件不移送，逾期移送，或者以紀(jì)律處分、軍事行政處罰代替移送的，應(yīng)設(shè)置相應(yīng)的法律責(zé)任，重點(diǎn)是明確具有移送批準(zhǔn)權(quán)限的人員違反移送規(guī)定不作出移送決定或逾期作出決定的責(zé)任。責(zé)任形式主要包括通報(bào)批評(píng)、責(zé)令限期移送與紀(jì)律處分，涉嫌犯罪的，還應(yīng)追究責(zé)任人員的刑事責(zé)任。

偵查機(jī)關(guān)受理移送的案件，原則上按照《軍隊(duì)保衛(wèi)部門(mén)偵查工作細(xì)則》《軍事檢察機(jī)關(guān)偵查工作細(xì)則（試行）》辦理，但考慮到銜接程序的特殊性，還應(yīng)關(guān)注兩點(diǎn)：一是規(guī)定偵查機(jī)關(guān)就立案情況的通知義務(wù)。偵查機(jī)關(guān)對(duì)移送的案件進(jìn)行審查，作出立案決定的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知移送案件的單位；決定不予立案或移送其他部門(mén)的，既要在規(guī)定時(shí)間內(nèi)通知移送案件的單位，還要說(shuō)明理由和依據(jù)。二是偵查機(jī)關(guān)不接受移送的案件或違反規(guī)定不予立案時(shí)，要設(shè)置相應(yīng)的救濟(jì)機(jī)制，如明確規(guī)定移送案件的單位享有提請(qǐng)復(fù)議的權(quán)利，以及建議軍事檢察院進(jìn)行立案監(jiān)督的權(quán)利。

（三）反向銜接機(jī)制

根據(jù)刑事先理原則，軍事司法程序終了后，軍事行政執(zhí)法主體可能需要對(duì)違法人員進(jìn)行制裁，這就涉及反向銜接的問(wèn)題。

第一，如果軍事司法機(jī)關(guān)認(rèn)定行為人既未觸犯刑法，也未違反其他法律法規(guī)時(shí)，是否需要啟動(dòng)反向銜接機(jī)制，將案件移交軍事行政執(zhí)法主體處理？對(duì)此，筆者持肯定觀點(diǎn)。刑事先理原則下的銜接設(shè)計(jì)，只是對(duì)軍事行政執(zhí)法和軍事司法的一種程序性安排，而未對(duì)兩者的實(shí)際職權(quán)作出任何處分，兩者在各自責(zé)任的追究上仍具有獨(dú)立性和平等性，軍事司法不能代替軍事行政執(zhí)法對(duì)軍人的一般違法行為作出終局性的評(píng)價(jià)。如果移交案件后，軍事行政執(zhí)法主體認(rèn)定行為人違法，導(dǎo)致法律評(píng)價(jià)出現(xiàn)沖突時(shí)，宜按以下原則處理：軍事行政執(zhí)法主體認(rèn)為軍事法院錯(cuò)判的，可以向軍事法院或軍事檢察院提出申述，通過(guò)審判監(jiān)督程序予以糾正；行為人認(rèn)為紀(jì)律處分或軍事行政處罰不當(dāng)，可以提出申述。

第二，如何確定銜接單位是統(tǒng)一規(guī)定為原先移交案件的單位，還是由軍事司法機(jī)關(guān)自主選擇具有相應(yīng)執(zhí)法權(quán)限的單位？筆者認(rèn)為，前一個(gè)方案更具合理性。一方面，原先移交案件的單位此前已進(jìn)行執(zhí)法，掌握了全部或部分的違法情況，由其繼續(xù)執(zhí)法，便于追究違法人員的責(zé)任；另一方面，軍事行政執(zhí)法權(quán)限的劃分不如行政執(zhí)法嚴(yán)格，對(duì)于一個(gè)違法行為，往往多個(gè)單位同時(shí)具有執(zhí)法權(quán)限，如果交由軍事司法機(jī)關(guān)選擇，可能因?yàn)殡y以確定銜接單位，導(dǎo)致反向銜接機(jī)制運(yùn)行不暢。

第三，對(duì)于反向銜接的形式問(wèn)題，筆者認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)案件的處理結(jié)果確定具體的銜接形式，可建立以下幾條規(guī)則：行為人的行為既不違反刑法也不違反其他法律法規(guī)的，軍事司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將處理結(jié)果通告移送案件的單位；行為人的行為不違反刑法，但違反或可能違反其他法律法規(guī)的，軍事司法機(jī)關(guān)應(yīng)將案件移送回移送案件的單位；行為人的行為違反刑法構(gòu)成犯罪的，軍事司法機(jī)關(guān)應(yīng)向移送案件的單位通告判決結(jié)果，提供案卷材料復(fù)印件，并就行為人的紀(jì)律處分問(wèn)題提出司法建議。

三、健全軍事行政執(zhí)法與軍事司法銜接機(jī)制的一些思考

目前，軍事行政執(zhí)法與軍事司法的運(yùn)行模式有較大差異，制度之間沒(méi)有實(shí)現(xiàn)耦合，而保障兩者銜接的程序機(jī)制又存在嚴(yán)重缺失。解決這些問(wèn)題有兩條路徑：一條路徑是消除違法與犯罪的制度區(qū)隔，由軍事司法系統(tǒng)統(tǒng)一行使處罰職能，并對(duì)紀(jì)律處分和軍事行政處罰進(jìn)行司法化改造。這一路徑有助于徹底遏止有案不移、以罰代刑的現(xiàn)象，但其大幅削弱了軍事執(zhí)法權(quán)，不利于維護(hù)上級(jí)對(duì)下級(jí)的軍事權(quán)威，影響軍隊(duì)的集中統(tǒng)一。同時(shí)，處罰措施的司法化也必然導(dǎo)致處罰效率的下降，而軍事秩序一旦遭到破壞，則難以迅速恢復(fù)。此外，軍事司法職能如此擴(kuò)張，也與我國(guó)的刑訴制度明顯相悖，損害法制統(tǒng)一原則。因此，筆者提倡第二條路徑，即在堅(jiān)持軍事行政執(zhí)法與軍事司法二元處罰體系的基礎(chǔ)上，對(duì)兩者銜接中的具體問(wèn)題進(jìn)行有針對(duì)性的修正，逐步健全軍事行政執(zhí)法與軍事司法的銜接機(jī)制。

（一）強(qiáng)化軍事行政執(zhí)法與軍事司法的耦合關(guān)系

軍事行政執(zhí)法與軍事司法在規(guī)制對(duì)象和制裁措施上的銜接尚不夠完善，需要修改或新立相關(guān)法規(guī)，強(qiáng)化二者的耦合關(guān)系。第一是要細(xì)化和增設(shè)違紀(jì)行為的類(lèi)型。《紀(jì)律條令》中關(guān)于違紀(jì)行為的規(guī)定，采取了少而籠統(tǒng)的立法例，許多違紀(jì)類(lèi)型與刑法中的罪名不相對(duì)應(yīng)，與犯罪行為的聯(lián)系較為疏離，有必要重新設(shè)定。一方面，將規(guī)定得比較籠統(tǒng)的違紀(jì)類(lèi)型進(jìn)行分解細(xì)化。減少口袋條款，對(duì)于能夠升格為犯罪的違紀(jì)類(lèi)型，情節(jié)的設(shè)置應(yīng)盡量貼近犯罪；另一方面，參照刑法中的罪名增補(bǔ)新的違紀(jì)類(lèi)型，尤其是要完善與軍人違反職責(zé)罪相對(duì)應(yīng)的違紀(jì)類(lèi)型。二是要明確軍事行政處罰與刑罰的銜接關(guān)系?！都o(jì)律條令》已對(duì)紀(jì)律處分與刑罰的銜接作出制度安排，而軍事行政處罰的規(guī)定則散見(jiàn)于各類(lèi)軍事法規(guī)軍事規(guī)章中，其與刑罰的銜接關(guān)系并不明朗。隨著軍事司法體制改革的不斷推進(jìn)，軍事行政處罰行為的可訴性獲得確認(rèn)，這就要求軍事行政處罰的設(shè)定和實(shí)施更具規(guī)范性，對(duì)其進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法的必要性也逐漸凸顯。有鑒于此，筆者建議制定《軍事行政處罰條例》，其中對(duì)軍事行政處罰與刑罰的銜接關(guān)系作出統(tǒng)一規(guī)定。

（二）完善軍事行政執(zhí)法與軍事司法的銜接程序

軍事行政執(zhí)法與軍事司法銜接機(jī)制的核心內(nèi)容是銜接程序?；诋?dāng)前銜接程序嚴(yán)重缺失的現(xiàn)狀，制定一部規(guī)范銜接程序的軍事法規(guī)成為當(dāng)務(wù)之急。該法規(guī)應(yīng)涵蓋以下幾個(gè)方面：一是確立刑事先理原則，明文規(guī)定“軍事行政執(zhí)法人員在執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)違法違紀(jì)涉嫌犯罪的，除特殊情形外，應(yīng)當(dāng)暫停執(zhí)法，及時(shí)移送軍事司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任”。針對(duì)紀(jì)律處分或軍事行政處罰先行實(shí)施后發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的情形，還應(yīng)規(guī)定相應(yīng)的處置辦法。二是規(guī)范銜接基本流程，使案件移送的標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)限和期限，受移送的機(jī)關(guān)，反向銜接程序，法律責(zé)任等環(huán)節(jié)要素法定化。三是健全檢察監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮軍事檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能。目前的檢察監(jiān)督主要體現(xiàn)為對(duì)刑事訴訟的監(jiān)督，對(duì)保衛(wèi)部門(mén)不依法受理移送的案件，軍事檢察機(jī)關(guān)可通過(guò)立案監(jiān)督機(jī)制予以糾正，而案件受理之前的移送行為因不屬于刑事訴訟的范疇，軍事檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職權(quán)尚未覆蓋這一領(lǐng)域，對(duì)此可考慮引入移案監(jiān)督機(jī)制，賦予軍事檢察機(jī)關(guān)對(duì)軍事行政執(zhí)法主體不依法移送案件的質(zhì)詢權(quán)和督促權(quán)。

（三）建立軍事行政執(zhí)法與軍事司法相銜接的配套保障制度

健全軍事行政執(zhí)法與軍事司法的銜接機(jī)制，不僅要完善核心機(jī)制，還要引入相關(guān)配套保障制度。一是要推動(dòng)信息共享。銜接機(jī)制要真正落地生效，必須消除信息壁壘，實(shí)現(xiàn)相關(guān)信息的互通共享。一方面，軍事行政執(zhí)法主體應(yīng)當(dāng)向偵查機(jī)關(guān)定期通報(bào)執(zhí)法情況，幫助偵查機(jī)關(guān)拓寬案源的發(fā)現(xiàn)渠道；另一方面，偵查機(jī)關(guān)受理移送的案件后，也要及時(shí)地將案件的立案、查處情況通報(bào)給移送案件的單位。二是要加強(qiáng)執(zhí)法協(xié)作。偵查機(jī)關(guān)在案件定性和證據(jù)把握方面具有其他機(jī)關(guān)難以比擬的優(yōu)勢(shì)，為了充分發(fā)揮這一優(yōu)勢(shì)，對(duì)于可能涉嫌犯罪的案件，偵查機(jī)關(guān)要從被動(dòng)接受移送轉(zhuǎn)為主動(dòng)介入執(zhí)法，協(xié)助軍事行政執(zhí)法機(jī)關(guān)做好調(diào)查、取證工作，或與軍事行政執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法，提高案件的銜接效率。三是要開(kāi)展教育培訓(xùn)。銜接機(jī)制能否良性運(yùn)轉(zhuǎn)，很大程度上依賴于相關(guān)業(yè)務(wù)人員的能力素質(zhì)和工作經(jīng)驗(yàn)。因此，要面向這些人員組織專(zhuān)項(xiàng)培訓(xùn)，使其準(zhǔn)確掌握制度規(guī)定、流程方法和工作要點(diǎn)，銜接機(jī)制實(shí)施一段時(shí)間后，還要結(jié)合典型案例，開(kāi)展問(wèn)題反思和經(jīng)驗(yàn)交流活動(dòng)。

（責(zé)任編輯：劉丹）