地方立法規(guī)劃芻議

王瓊雯　戴鴻峰

摘要：2015年修正的《中華人民共和國(guó)立法法》增加了立法規(guī)劃的內(nèi)容，但規(guī)定較為原則。我國(guó)立法實(shí)踐中出現(xiàn)的問題與立法規(guī)劃這一立法“源頭”有一定的關(guān)系。縱觀我國(guó)地方立法規(guī)劃現(xiàn)狀，目前還存在項(xiàng)目來源渠道較單一、內(nèi)容重復(fù)、立法規(guī)劃審批主體不統(tǒng)一等問題。有鑒于此，本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在明確地方立法規(guī)劃編制權(quán)歸屬、拓寬立法項(xiàng)目來源渠道、確保立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容的科學(xué)性、細(xì)化程序規(guī)則等方面做出努力，以完善地方立法規(guī)劃。

關(guān)鍵詞：地方立法：立法規(guī)劃：立法規(guī)劃審批主體

改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)取得了長(zhǎng)足發(fā)展，但發(fā)展水平存在差異，特別是較大的市出現(xiàn)的一些帶有地域特征的問題，需要通過特殊的方式來解決?；谝虻刂埔艘约肮膭?lì)地方積極性和主動(dòng)性的需要，1982年修改《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》時(shí)賦予了“較大的市”地方立法權(quán)。在2015年修正的《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）中，明確賦予了設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治?！笨梢姡挤ㄊ巧浦蔚那疤?。在這樣的歷史背景下，如何完善地方立法規(guī)劃，就成為提升地方立法質(zhì)量的關(guān)鍵。

立法規(guī)劃是整個(gè)立法活動(dòng)的“源頭”，具有前瞻性、基礎(chǔ)性地位?！罢l提出法規(guī)案誰組織起草”“誰組織起草誰負(fù)責(zé)立項(xiàng)和論證”是慣常做法。盡管立法規(guī)劃在立法實(shí)踐中具有重要作用，但直到2015年修正《立法法》時(shí)才在其第五十二條中得以明確，而有關(guān)地方立法的立法規(guī)劃及其程序性規(guī)范仍然缺乏明確表述。本文以無錫市為例，主要考察目前在立法規(guī)劃領(lǐng)域存在的現(xiàn)實(shí)問題，并提出相關(guān)完善建議。

一、地方立法規(guī)劃現(xiàn)狀

立法規(guī)劃是指“有權(quán)的主體，在自己的職權(quán)范圍內(nèi)，為達(dá)到一定目的，按照一定的原則和程序，所編制的準(zhǔn)備用以實(shí)施的關(guān)于立法工作的設(shè)想和部署?！痹谖覈?guó)，這一立法慣例始于20世紀(jì)80年代。1981年，國(guó)務(wù)院率先在經(jīng)濟(jì)立法領(lǐng)域啟動(dòng)了立法規(guī)劃工作，之后，又在1986年批準(zhǔn)通過了“七五”立法規(guī)劃。全國(guó)人大的立法規(guī)劃可追溯至1988年，從第七屆到第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)都把立法規(guī)劃納入到常態(tài)化工作中。而地方人大自1988年以來也逐漸開啟了立法規(guī)劃的編制工作。

作為第一批實(shí)施地方立法的城市，經(jīng)過近四十年的實(shí)踐，無錫市在立法規(guī)劃方面積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。首先，初步實(shí)現(xiàn)了立法規(guī)劃的建章立制。無錫市在立法程序規(guī)范化方面已經(jīng)認(rèn)識(shí)到立法規(guī)劃和立法計(jì)劃的重要性，因而先后出臺(tái)了一系列規(guī)定和辦法使之逐步實(shí)現(xiàn)制度化。如2014年《無錫市人大常委會(huì)關(guān)于推進(jìn)民主立法工作的規(guī)定》、2016年《無錫市人民政府規(guī)章制定辦法》第二章“立項(xiàng)”、2017年《無錫市制定地方性法規(guī)條例》第二章“立法規(guī)劃和立法計(jì)劃”等。通過建章立制，明確了地方人大常委會(huì)在立法規(guī)劃工作中的主導(dǎo)地位，明確了立法規(guī)劃應(yīng)遵循立項(xiàng)建議征集、規(guī)劃起草、征求草案意見、審議批準(zhǔn)等方面的基本流程。其次，建立和完善了立法信息公開和信息反饋機(jī)制。信息公開是公眾有序有效參與立法過程的前提和保障。但長(zhǎng)久以來，信息公開往往出現(xiàn)在正式立法環(huán)節(jié)，特別是法律草案出臺(tái)后。無錫市將信息公開的理念貫徹整個(gè)立法始終，公開的內(nèi)容不僅包括立法草案、立法草案說明等公眾相對(duì)熟悉的立法資料，還包括立法規(guī)劃、立項(xiàng)建議征集說明等，有的信息還在無錫地區(qū)的主流媒體平臺(tái)發(fā)布。此外，無錫市相關(guān)部門強(qiáng)調(diào)做好各種意見反饋工作。除了人大代表聯(lián)系制度外，還以座談會(huì)、專家論證會(huì)、聽證會(huì)等方式提前介入立項(xiàng)階段，尤其是專家論證會(huì)做到了常態(tài)化。再次，構(gòu)建了特色化民主參與機(jī)制。以立法聯(lián)系點(diǎn)的逐步推廣為例，2014年無錫市人大常委會(huì)發(fā)布了《關(guān)于開展立法聯(lián)系點(diǎn)工作的意見》，并確立了首批18個(gè)立法聯(lián)系點(diǎn)。2015年，無錫市政府正式建立政府立法聯(lián)系點(diǎn)制度并明確具體職責(zé)，其中，特別強(qiáng)調(diào)從源頭把控，從立項(xiàng)開始即著力推動(dòng)民主參與，如協(xié)助組織征集立法項(xiàng)目；收集社會(huì)公眾對(duì)政府立法項(xiàng)目的意見；邀請(qǐng)參加市政府法制辦組織開展的立法調(diào)研、座談、論證、聽證等活動(dòng)：反映社會(huì)公眾有關(guān)政府立法工作的建議和要求：立法聯(lián)系點(diǎn)享有應(yīng)邀參加市政府法制辦舉辦的法制講座培訓(xùn)和交流活動(dòng)、免費(fèi)受贈(zèng)立法規(guī)劃和計(jì)劃以及相關(guān)立法工作簡(jiǎn)報(bào)等權(quán)利。確立的25家首批聯(lián)系點(diǎn)單位，范圍涵蓋基層人民政府、社區(qū)組織、律師事務(wù)所、基層司法機(jī)關(guān)、高校法學(xué)院、行業(yè)協(xié)會(huì)、公司等，充分發(fā)揮了社會(huì)公眾在社會(huì)主義法治建設(shè)中的作用。

二、地方立法規(guī)劃之不足

立法規(guī)劃從無規(guī)可循到有序推進(jìn)，各地立法機(jī)關(guān)已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。但長(zhǎng)期以來，由于人們習(xí)慣于把立法規(guī)劃看作是一項(xiàng)立法準(zhǔn)備活動(dòng)，因而相比正式的立法制定過程，對(duì)立法規(guī)劃的規(guī)范化、程序化重視不夠。以無錫市地方實(shí)踐為例，當(dāng)前立法規(guī)劃中存在的問題主要有以下幾個(gè)方面：

（一）規(guī)劃項(xiàng)目來源渠道單一，公眾參與度較低

提出立法項(xiàng)目是編制立法規(guī)劃的第一步，立項(xiàng)來源越廣泛越能反映人民群眾的真實(shí)需求，但從目前情況看，立法項(xiàng)目的來源渠道相對(duì)比較集中。根據(jù)2017年《無錫市制定地方性法規(guī)條例》第九條規(guī)定：“本市行政區(qū)域內(nèi)一切國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、其他組織和公民，都可以向市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)提出制定地方性法規(guī)的建議。”可見，立法規(guī)劃的提議權(quán)包括一切國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和個(gè)人。然而從落實(shí)情況看，國(guó)家機(jī)關(guān)特別是政府各部門的立法提案仍占較大比重，而這些立法提案是否能真正反映社會(huì)需求則有待考證?？陀^地說，由于職能分工和專業(yè)化程度不同，地方人大及人大代表對(duì)于社會(huì)資源、公共產(chǎn)品的供給和需求的了解及掌握程度都很有限。相比較而言，政府部門則具有信息和專業(yè)上的優(yōu)勢(shì)，從保證立法質(zhì)量及法律的實(shí)施效果看，“部門立法”有其存在的“合理性”，但易導(dǎo)致部門利益法律化問題。盡管人大及其常委會(huì)和政府部門自身也在極力控制部門利益法律化問題，但要在深層次上使之得到抑制依然任重道遠(yuǎn)。

公眾參與對(duì)于防止立法過程中的權(quán)力交易有著重要作用，為此，無錫市人大專門出臺(tái)了《無錫市人大常委會(huì)關(guān)于推進(jìn)民主立法工作的規(guī)定》（前文已提及），其核心就在于采取何種程序突出立法的民主性，該制度的設(shè)計(jì)涵蓋了立法的全過程。在立法信息公開方面，座談會(huì)、聽證會(huì)、專家論證會(huì)等都有相對(duì)詳盡的規(guī)定。但從調(diào)研反饋的情況看，立法信息發(fā)布基本集中于法律草案通過以后的環(huán)節(jié)，且公布的平臺(tái)多為政府官方網(wǎng)站或者是主流媒體（如《無錫市人民政府公報(bào)》、“中國(guó)無錫”官網(wǎng)、《無錫日?qǐng)?bào)》等），即便有法律規(guī)劃征求意見環(huán)節(jié)，也只是立法規(guī)劃草案出臺(tái)后征求公眾的反饋建議。但對(duì)于這些渠道，公眾的關(guān)注度并未實(shí)現(xiàn)全覆蓋，再加上公眾對(duì)于立法規(guī)劃本身重要性的認(rèn)知度不夠，因而參與熱情較低，很多公開面向公眾的聽證會(huì)，報(bào)名者也較少；而且普通公眾在準(zhǔn)確反映民聲、民情并將其實(shí)際需求有效轉(zhuǎn)換為一份法律建議的能力方面也參差不齊。如2014年無錫市政府法制辦在《快遞服務(wù)管理辦法（送審稿）》征求意見階段，首次嘗試在無錫市知名論壇“東林書院”發(fā)布公告征求意見。征求意見的公告發(fā)出后，雖點(diǎn)擊率較高，但回應(yīng)者卻很少，有些網(wǎng)友糾結(jié)的是諸如“包裹應(yīng)當(dāng)送到家門口還是小區(qū)門口”這種特別具體的細(xì)節(jié)，有些網(wǎng)友把這種互動(dòng)方式當(dāng)做“吐槽會(huì)”，真正有價(jià)值的、能最終反映到立法中的建議則少之又少。

（二）規(guī)劃內(nèi)容存在重復(fù)現(xiàn)象

2015年修正的《立法法》第七十三條規(guī)定：“制定地方性法規(guī)，對(duì)上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定?！币簿褪钦f，無論是為了執(zhí)行上位法而根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況作出具體規(guī)定的實(shí)施型立法，還是單純針對(duì)地方性事務(wù)作出的自主型立法，地方立法都要確保不與上位法相抵觸，同時(shí)也要避免重復(fù)立法。但在立法實(shí)踐中，經(jīng)?？梢钥吹揭恍┦?、市立法機(jī)關(guān)都圍繞同一事項(xiàng)制定有關(guān)法律的情況，若將其比較對(duì)照就能發(fā)現(xiàn)不少法律文本存在趨同化現(xiàn)象，而且有些條文則是簡(jiǎn)單照搬或者只是文字表述上有些細(xì)微變化。比如《無錫市消防條例》《無錫市檔案管理?xiàng)l例》《無錫市測(cè)繪管理?xiàng)l例》《無錫市公路條例》《無錫市農(nóng)業(yè)機(jī)械維修管理?xiàng)l例》等，對(duì)照上位法很難看出地方特征及解決地方實(shí)際問題的細(xì)化措施。顯然，這類立法存在重復(fù)立法現(xiàn)象，可以在立項(xiàng)起始階段通過嚴(yán)格審查予以排除，以提高立法效益和立法質(zhì)量。

（三）規(guī)劃程序不夠細(xì)化

2015年修正的《立法法》對(duì)于創(chuàng)新地方人民代表大會(huì)制度理論與實(shí)踐、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、保證我國(guó)立法工作的規(guī)范化、制度化和法制統(tǒng)一具有重大的現(xiàn)實(shí)意義，但在地方立法程序的規(guī)定上仍然比較原則。雖然各地特別是已有地方立法權(quán)的城市相繼出臺(tái)了一些地方性法規(guī)的制定辦法，但還存在著立法規(guī)劃或者被略去，或者與年度立法計(jì)劃程序一起籠統(tǒng)地作模糊處理的現(xiàn)象。此外，各地制定的立法程序也不盡相同，缺乏一個(gè)相對(duì)統(tǒng)一的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，諸如立法項(xiàng)目提出主體有哪些，立法規(guī)劃方案應(yīng)包括哪些具體內(nèi)容，規(guī)劃草案公布后的意見反饋機(jī)制，方案通過、公布的方式，規(guī)劃實(shí)施情況反饋等，都需要立法給予明確。

三、地方立法規(guī)劃的完善路徑

（一）明確地方立法規(guī)劃編制權(quán)歸屬

黨的十九大報(bào)告指出：“發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用”。2015年修正的《立法法》第五十一條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)加強(qiáng)對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用。”第五十二條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃等形式，加強(qiáng)對(duì)立法工作的統(tǒng)籌安排。立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃由委員長(zhǎng)會(huì)議通過并向社會(huì)公布?！边@兩條規(guī)定首次以法律形式明確了立法規(guī)劃的重要地位，并且強(qiáng)調(diào)了人大的核心主導(dǎo)地位。因此，各地在制定地方性法規(guī)時(shí)，應(yīng)切實(shí)保證人大的主導(dǎo)地位，由人大統(tǒng)一行使立法規(guī)劃的編制權(quán)，并確保人大在規(guī)劃起草、審議、通過、公布全過程中的主導(dǎo)性。

（二）拓寬立法項(xiàng)目來源渠道

立法規(guī)劃要在復(fù)雜多元的社會(huì)關(guān)系中權(quán)衡利弊，區(qū)分輕重緩急，篩選出最具全局性和緊迫性的社會(huì)矛盾和問題；要預(yù)判未來經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的新趨向；要改變目前存在的立法部門化現(xiàn)狀，解決提案、立項(xiàng)與起草主體高度重合的問題；要減少和預(yù)防立法的隨意性和盲從性。這就要求適當(dāng)拓寬我國(guó)立法提案的來源渠道，使規(guī)劃者能夠在全面充分掌握信息的基礎(chǔ)上準(zhǔn)確把握當(dāng)下的社會(huì)需求，并對(duì)未來的社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行預(yù)判，有計(jì)劃、有步驟地開展地方立法規(guī)劃編制工作，充分發(fā)揮法律對(duì)社會(huì)的引導(dǎo)和約束作用。

2015年修正的《立法法》第五條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，堅(jiān)持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)?！钡谖迨l則進(jìn)一步規(guī)定為：“編制立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究代表議案和建議，廣泛征集意見”。所以，應(yīng)積極倡導(dǎo)人民代表和地方國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、公民提出立法建議，避免“法出一門”。立法需求的產(chǎn)生和動(dòng)力來自公共部門的認(rèn)知和判斷，但歸根結(jié)底還是來源于社會(huì)公眾在日常生活中的需要、利益、價(jià)值訴求。我國(guó)人民代表大會(huì)制度確立了人民參政議政、表達(dá)合理訴求的基本原則，為了更有效地吸收民意、反饋民情、傾聽民聲，應(yīng)進(jìn)一步將立法征求意見和建議受理納入常態(tài)化管理。在這一制度下，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)充分利用新聞媒體或信息網(wǎng)絡(luò)向社會(huì)征集立法項(xiàng)目，并準(zhǔn)確清楚地向社會(huì)公布接受渠道和方式，如通訊地址、郵編、聯(lián)系電話、電子郵箱等。鑒于調(diào)研中存在的公眾有效參與質(zhì)量不高的問題，一方面，要注意吸收現(xiàn)有平臺(tái)上公眾的反饋意見，盡管這些建議中的語(yǔ)言表述不夠?qū)I(yè)，但只要具有一定的合理性，立法工作人員就應(yīng)當(dāng)從中提煉出有價(jià)值的信息，并盡可能地轉(zhuǎn)化為有效的法律表達(dá)語(yǔ)言，以備在規(guī)劃編制中作為參考。這些立法征求意見不是法律，立法部門也沒有全部回復(fù)的義務(wù)，但應(yīng)當(dāng)對(duì)這些反饋意見進(jìn)行登記、匯總，整理成一份統(tǒng)計(jì)研究報(bào)告并向社會(huì)公布。另一方面，加強(qiáng)現(xiàn)有的建議受理平臺(tái)建設(shè)，并引導(dǎo)公眾逐步建立起對(duì)立法規(guī)劃重要性的認(rèn)識(shí)；拓寬征集立法建議項(xiàng)目的渠道，尤其是在“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代，要充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)新技術(shù)搭建獨(dú)具特色的信息發(fā)布和交流平臺(tái)，充分利用微信、QQ、微博等多種方式加強(qiáng)與公眾的互動(dòng)；完善立法信息公開制度，不僅應(yīng)將每一階段的立法規(guī)劃公開，而且與此相關(guān)的信息也應(yīng)全部公開。

（三）確保立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容的科學(xué)性

2015年修正的《立法法》在賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的同時(shí)，明確將立法權(quán)限限定在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)”。無錫市的地方立法也主要集中在這些領(lǐng)域，但對(duì)立法規(guī)劃方面提出了更高的要求，對(duì)此筆者認(rèn)為，地方立法在規(guī)劃編制過程中應(yīng)注意以下幾個(gè)方面：一是要強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性，即注意將本地的地方立法打造成為內(nèi)部一致、邏輯自洽的規(guī)范體系，維護(hù)法制的統(tǒng)一。如在地方立法層面，除了地方性法規(guī)還包括政府規(guī)章，在2015年修正的《立法法》中對(duì)兩者的權(quán)限亦有原則性規(guī)定：前者“可以”就地方性事務(wù)作出規(guī)定，而后者則用“限于”限定其范圍。僅從文字表述上看，前者比后者權(quán)限更為廣泛，但不否認(rèn)在具體立法實(shí)踐中，兩者界限依然有“交叉地帶”，這就需要做好協(xié)調(diào)工作。對(duì)于專業(yè)性較強(qiáng)、內(nèi)容比較單一的行政管理事項(xiàng)，通過制定規(guī)章可以滿足需要的，一般不應(yīng)列入人大立法的立法規(guī)劃中，如前文提及的《無錫市檔案管理?xiàng)l例》《無錫市測(cè)繪管理?xiàng)l例》《無錫市農(nóng)業(yè)機(jī)械維修管理?xiàng)l例》等完全可以通過規(guī)章的形式制定。此外，屬于局部性、暫時(shí)性問題或具體的工作、技術(shù)問題，也不應(yīng)列入人大立法規(guī)劃，而對(duì)人民群眾普遍關(guān)心的重大事項(xiàng)則應(yīng)盡快列入規(guī)劃之中。二是要強(qiáng)調(diào)針對(duì)性，即地方立法必須體現(xiàn)地方特色。三是要強(qiáng)調(diào)可行性，即規(guī)劃的擬定要與較大的市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、當(dāng)?shù)氐墓蛄妓?、社?huì)公眾的法治意識(shí)和心理預(yù)期等因素結(jié)合起來，使規(guī)劃不流于形式?！巴椒ú蛔阋宰孕小?，立法的可操作性決定了立法的實(shí)施效果，因而應(yīng)與地方發(fā)展水平緊密相連，否則即可能出現(xiàn)立法虛置的問題。四是要強(qiáng)調(diào)必要性，即規(guī)劃中擬定的立法項(xiàng)目必須從地方實(shí)際需要出發(fā)，符合本地區(qū)政治穩(wěn)定、改革開放、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)管理的大局，且立法所要解決的問題大多數(shù)是急需解決的社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題。

（四）細(xì)化程序規(guī)則

鑒于2015年修正的《立法法》在地方立法程序規(guī)定上的原則性以及各地方性法規(guī)制定辦法在立法規(guī)劃程序方面的不統(tǒng)一甚至缺失問題，建議從國(guó)家法層面統(tǒng)一制定《地方性法規(guī)程序規(guī)則》《地方規(guī)章程序規(guī)則》，這樣，不僅能夠進(jìn)一步使地方立法的全過程有章可循，也有利于保障立法的民主化與科學(xué)化。

具體而言，地方立法規(guī)劃的編制應(yīng)遵循以下規(guī)則：一是立法規(guī)劃的編制準(zhǔn)備。應(yīng)明確規(guī)劃起草的主體、立項(xiàng)建議征集、立項(xiàng)的初步論證與篩選及征求意見的具體步驟等。二是立法規(guī)劃的正式編制程序。包括審查立法項(xiàng)目，編制立法規(guī)劃草案，內(nèi)容應(yīng)涉及立法規(guī)劃的指導(dǎo)思想、基本任務(wù)、擬制定法規(guī)規(guī)章、法規(guī)規(guī)章草案的起草機(jī)構(gòu)、時(shí)間安排等內(nèi)容。三是審議、通過立法規(guī)劃草案，公布立法規(guī)劃。四是立法規(guī)劃的實(shí)施與調(diào)整。應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化并落實(shí)相關(guān)機(jī)構(gòu)和部門的立法工作，定期和不定期地監(jiān)督立法任務(wù)是否完成，最終完成比例是多少，未完成部分的原因，等等。由于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展加大了立法的難度，因此，在貫徹落實(shí)規(guī)劃的過程中，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)作出修正、調(diào)整并使其不斷完善。同時(shí)，還應(yīng)重視規(guī)劃改變前后的調(diào)研和論證過程，避免反復(fù)修改和立法規(guī)劃空置。