我國(guó)行政審批制度改革的回顧與展望

梅帥　王珂

摘要：自2001年行政審批制度改革啟動(dòng)以來，依次經(jīng)歷了制度初步構(gòu)建、局部探索、路徑創(chuàng)新三個(gè)階段，取得了顯著的成績(jī)，也為行政審批制度改革積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。但我們也必須意識(shí)到，行政審批制度改革仍存在一些不足之處。因此，應(yīng)在進(jìn)一步理清思路的基礎(chǔ)上，深化改革，大力提高審批質(zhì)量，加大分類審批力度，健全配套制度體系，推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，提高改革的法治水平，從而推進(jìn)行政審批的法治化進(jìn)程，以確保行政體制改革取得更大的成效。

關(guān)鍵詞：行政審批制度；行政審批項(xiàng)目；相對(duì)集中行政許可權(quán)；法治化

中圖分類號(hào)：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2018）03-0008-08

作為行政體制改革重要組成部分的行政審批制度改革，自2001年啟動(dòng)以來，先后經(jīng)歷了初步構(gòu)建階段、局部探索階段、路徑創(chuàng)新階段?；仡櫤驼雇姓徟贫雀母餁v程，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，研究相關(guān)問題的對(duì)策，不僅能夠?qū)φ毮苻D(zhuǎn)變起到重要的推動(dòng)作用，而且對(duì)構(gòu)建服務(wù)型政府和法治政府也有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國(guó)行政審批制度改革的歷史回顧

我國(guó)行政審批制度改革是在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型和政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)任務(wù)下展開的。在全面依法治國(guó)與推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，我國(guó)行政審批制度改革也逐步得到了深化。到目前為止，我國(guó)行政審批制度改革大體可分為三個(gè)階段：

（一）行政審批制度初步構(gòu)建階段

這一階段，從加入WTO到《中華人民共和國(guó)行政許可法》（以下簡(jiǎn)稱《行政許可法》）的實(shí)施（2001-2004年），其主要特征是探索行政審批的行政法規(guī)制，設(shè)計(jì)行政審批的法律制度，確立行政審批的法律程序。

自2001年加入WTO之后，我國(guó)就作出了行政權(quán)的行使與政府法制必須與世貿(mào)組織及發(fā)達(dá)國(guó)家相接軌的承諾，這就使當(dāng)時(shí)的行政審批制度面臨著新的挑戰(zhàn)。于是，有效規(guī)制行政審批。解決行政審批中存在的問題，成為我國(guó)探索行政審批制度改革的熱點(diǎn)與重點(diǎn)。為順利啟動(dòng)改革，推進(jìn)改革進(jìn)程，國(guó)務(wù)院辦公廳于2001年9月出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于成立國(guó)務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，宣布成立行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)行政審批制度改革工作。在國(guó)務(wù)院于2001年10月18日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)關(guān)于行政審批制度改革工作實(shí)施意見的通知》和國(guó)務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組于2001年12月10日發(fā)布的《關(guān)于貫徹行政審批制度改革的五項(xiàng)原則需要把握的幾個(gè)問題》中，首次提出了行政審批的概念，并對(duì)行政審批與行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的審批作出區(qū)分。

為了進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)行政審批制度改革的目標(biāo)，國(guó)務(wù)院先后進(jìn)行了第一輪（2001-2002）、第二輪（2003）法規(guī)清理工作，并陸續(xù)在個(gè)別地方開展了行政審批制度改革。2003年8月27日，《行政許可法》出臺(tái)，其建設(shè)性地把行政審批制度上升到了法律的高度。隨后，在第三輪（2004）法規(guī)清理工作中，國(guó)務(wù)院于2004年5月19日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于第三批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：能夠由中介機(jī)構(gòu)或行業(yè)自律管理的，管理層可以決定取消或下放；在審批項(xiàng)目數(shù)量上明確提出取消和調(diào)整495項(xiàng)行政審批項(xiàng)目。這就使行政審批的邊界更加明晰，既確保了《決定》本身與《行政許可法》的銜接，也在總結(jié)前兩輪法規(guī)清理工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，指明了行政審批制度改革應(yīng)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求相適應(yīng)、與法制相符合、順應(yīng)改革發(fā)展潮流的發(fā)展方向。由此，以《行政許可法》為主導(dǎo)的，領(lǐng)銜行政審批規(guī)范化、法制化的行政審批制度的初步構(gòu)建，為今后的行政審批制度改革奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）行政審批制度改革局部探索階段

這一階段，從《行政許可法》的實(shí)施到行政審批制度全面深化改革之前（2004-2013年），在制度實(shí)踐、地方試點(diǎn)、局部探索等方面取得了一定的成效。

1.確定局部地區(qū)先行先試方針，探索行政審批規(guī)范化建設(shè)。《行政許可法》出臺(tái)以后，針對(duì)各地區(qū)推進(jìn)行政審批制度改革遇到的難題，2001年10月18日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)關(guān)于行政審批制度改革工作實(shí)施意見的通知》。2004年8月2日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保留部分非行政許可審批項(xiàng)目的通知》，對(duì)其他211項(xiàng)行政審批項(xiàng)目暫予保留。其中。該文件首次提及的非行政許可審批這一全新概念，在理論界和實(shí)務(wù)界產(chǎn)生了重大爭(zhēng)論。在2008年10月17日《國(guó)務(wù)院力公廳轉(zhuǎn)發(fā)監(jiān)察部等部門關(guān)于深入推進(jìn)行政審批制度改革意見的通知》中，對(duì)各部門行政審批事項(xiàng)作出了政策要求。在此情形下，各地開始出臺(tái)行政審批實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步推進(jìn)行政審批制度改革工作。在改革的試點(diǎn)區(qū)域，全國(guó)首個(gè)行政審批局于2008年12月在成都市武侯區(qū)成立，全面推進(jìn)“兩集中，兩到位”的新型政府服務(wù)體系建設(shè)。一些省市也開始陸續(xù)建立行政服務(wù)中心，不同程度地探索網(wǎng)上審批、并聯(lián)審批與“一窗式服務(wù)”。與此同時(shí)，一些沿?；虬l(fā)達(dá)城市根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，逐步推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，探索營(yíng)造更為高效、便捷、規(guī)范的新型行政審批空間。

2.取消或下放行政審批項(xiàng)目，改變審批項(xiàng)目的管理方式。為了進(jìn)一步厘清政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，我國(guó)政府從行政審批項(xiàng)目著手，進(jìn)行了行政審批制度改革探索。從行政審批項(xiàng)目批次上看，2004年到2013年之前共進(jìn)行六輪審批。除前面提到的三輪審批外，后三輪審批基本呈現(xiàn)2-3年一輪審批的態(tài)勢(shì)，取消或下放數(shù)量也基本維持在200-300個(gè)之間。從行政審批數(shù)量上看，前三輪取消或下放的行政審批項(xiàng)目基本維持在500-800個(gè)之間，而后三輪行政審批項(xiàng)目數(shù)量減少約一半左右。從行政審批項(xiàng)目管理方式上看，自2004年改變行政審批項(xiàng)目39項(xiàng)以來，2007年、2010年、2012年改變行政審批項(xiàng)目分別為8項(xiàng)、0項(xiàng)和0項(xiàng)。這說明在行政審批制度初步建構(gòu)的基礎(chǔ)上，取消或下放行政審批項(xiàng)目已經(jīng)慢慢減少并趨于穩(wěn)定。行政審批項(xiàng)目的管理方式漸趨平穩(wěn)，標(biāo)志著行政審批事項(xiàng)已經(jīng)在一定程度上得到減少，行政審批正在逐步向穩(wěn)定化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化方向發(fā)展。

3.總結(jié)有關(guān)行政審批項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)，行政審批制度改革思路更加明晰。2013年，全面深化改革之前，行政審批項(xiàng)目已經(jīng)進(jìn)行了六輪取消和調(diào)整。同時(shí)，伴隨著地方的探索與實(shí)踐，行政審批制度逐步得到了貫徹和執(zhí)行，而且在一些會(huì)議上，對(duì)實(shí)施過程中遇到的問題也進(jìn)行了探討。2008年8月5日，行政審批改革工作部際聯(lián)席會(huì)議首次在北京召開。2009年至2012年期間，行政審批制度改革工作部際聯(lián)席會(huì)議又相繼召開5次會(huì)議，這5次會(huì)議的共同之處是：對(duì)不同歷史時(shí)期和階段的行政審批制度改革進(jìn)展進(jìn)行總結(jié)、歸納和評(píng)估，并以此為基礎(chǔ)研究下一步的工作任務(wù)，明晰下一步的改革思路。而行政審批改革現(xiàn)狀與深化改革理念的對(duì)接、彌合和展望成為會(huì)議討論的重要事項(xiàng)，行政審批制度改革的思路也因此進(jìn)一步得到明晰。

（三）行政審批制度改革路徑創(chuàng)新階段

這一階段，以2013年11月15日黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》為起始點(diǎn)，行政審批制度改革已由之前的局部探索逐步進(jìn)入全面、整體、深入階段。隨著改革的不斷推進(jìn)，一些深層次的矛盾逐漸暴露并急需加以解決。而理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)行政審批制度改革提出的新的路徑，為創(chuàng)新行政審批改革制度、完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、建設(shè)法治政府和實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化注入了新的活力。

1.法治思維引領(lǐng)改革，法治方式推進(jìn)改革。2013年5月15，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》（國(guó)發(fā)[2013]19號(hào)），2014年7月22日和2015年2月24日，國(guó)務(wù)院分別就行政審批的取消和調(diào)整發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和調(diào)整一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》（國(guó)發(fā)[2014]27號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和調(diào)整一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》（國(guó)發(fā)[2015]11號(hào)），2016年01月22日，國(guó)務(wù)院又發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消一批職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項(xiàng)的決定》（國(guó)發(fā)[2016]5號(hào)）。這一系列文件的共同點(diǎn)在于：更加明確了行政審批項(xiàng)目取消和下放的依據(jù)，明晰了需要取消和調(diào)整的行政審批事項(xiàng)，突出了取消和調(diào)整后行政審批項(xiàng)目的主體位置。這些文件的頒布對(duì)深化行政審批制度改革，推進(jìn)行政審批法治化具有重大意義。黨的十八屆四中全會(huì)明確了改革與法治的關(guān)系，強(qiáng)化了重大改革于法有據(jù)的理念；提出了運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展的方針，為各地政府推進(jìn)行政體制改革指明了方向。在行政審批制度改革過程中，法治思維、法治方式同步跟進(jìn)形成的宏觀法治化環(huán)境，將推動(dòng)行政審批制度改革向著法治化的方向發(fā)展。

2，權(quán)力清單細(xì)化職責(zé)，責(zé)任清單明確邊界。有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)應(yīng)一體。行政審批制度改革在推進(jìn)中會(huì)涉及權(quán)力和責(zé)任的進(jìn)一步細(xì)化和明晰等問題。李克強(qiáng)總理在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上作政府工作報(bào)告時(shí)強(qiáng)調(diào)：“公布省級(jí)政府權(quán)力清單、責(zé)任清單，切實(shí)做到法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為。”權(quán)力清單、責(zé)任清單在省級(jí)的建設(shè)、鋪開，不僅明晰了各政府部門的權(quán)責(zé)，更重要的是給權(quán)力劃定了邊界，讓政府部門既依法行政又提高辦事效能。2015年3月24日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》分別從基本要求、基本任務(wù)和實(shí)施三部分高屋建瓴地對(duì)地方政府職能部門相關(guān)職權(quán)進(jìn)行了統(tǒng)籌規(guī)劃，提出我國(guó)法治建設(shè)和廉政建設(shè)的一項(xiàng)重要?jiǎng)?chuàng)舉——“權(quán)力清單“制度，這對(duì)于細(xì)化部門職責(zé)、明確權(quán)力邊界、防止推諉扯皮等起到了重要作用。中央政府的系列方針對(duì)各級(jí)政府推動(dòng)權(quán)力清單、責(zé)任清單建設(shè)作出的系統(tǒng)性安排，為行政審批制度改革的深入推進(jìn)奠定了理論基礎(chǔ)，指明了努力方向。

3.“簡(jiǎn)政放權(quán)”釋放強(qiáng)音，“放管服”助力改革。簡(jiǎn)政放權(quán)是全面深化改革的“當(dāng)頭炮”“馬前卒”，在行政審批改革中起著至關(guān)重要的作用。在政府工作報(bào)告、國(guó)務(wù)院文件以及相關(guān)的政府工作會(huì)議文件中均提到了“簡(jiǎn)政放權(quán)”，這一方面反映了“簡(jiǎn)政放權(quán)”已成為推進(jìn)行政審批制度改革的要求；另一方面也體現(xiàn)出“簡(jiǎn)政放權(quán)”實(shí)效顯著、涵義深厚。2015年5月12日，在全國(guó)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變電視電話會(huì)議上，“放管服”改革一詞被首次提出，這項(xiàng)改革的基本思路是：“放管服”三項(xiàng)結(jié)合，統(tǒng)籌為一個(gè)整體來推動(dòng)服務(wù)型政府與法治政府建設(shè)。作為行政審批制度改革新階段的一大亮點(diǎn)和重大成果，隨著“簡(jiǎn)政放權(quán)”的持續(xù)推進(jìn)，大量的行政審批權(quán)得到削減，巨大的市場(chǎng)活力被釋放出來。而“放管服”改革在“放”的基礎(chǔ)之上繼續(xù)助力“放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的行政審批制度改革，推動(dòng)其體系化建設(shè)再上新臺(tái)階。

二、我國(guó)行政審批制度改革取得的顯著成就與積累的經(jīng)驗(yàn)

自2001年行政審批制度改革伊始，國(guó)務(wù)院、各地方政府積極開展、努力推進(jìn)行政審批制度改革，取得了顯著的成績(jī)并積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

（一）我國(guó)行政審批制度改革取得的顯著成就

1.國(guó)務(wù)院高度重視、帶頭落實(shí)行政審批制度改革工作。從2014年8月27日《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化行政審批制度改革加快政府職能轉(zhuǎn)變工作情況的報(bào)告》中可以看出：2013年，國(guó)務(wù)院先后取消和下放行政審批等事項(xiàng)632項(xiàng)，需報(bào)部委核準(zhǔn)的企業(yè)投資項(xiàng)目減少60%左右。將126項(xiàng)工商登記前置審批事項(xiàng)改為后置審批，約占改革前前置審批事項(xiàng)的五分之三，減少、整合財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，從改革前的220個(gè)減少到目前的150個(gè)左右，減少了近三分之一。截止到2017年2月，國(guó)務(wù)院部門行政審批事項(xiàng)累計(jì)取消下放618項(xiàng)，提前兩年完成削減三分之一的任務(wù)；全面清理453項(xiàng)非行政許可審批事項(xiàng)，中央指定地方實(shí)施行政許可事項(xiàng)目錄清單，分3批共取消269項(xiàng)；國(guó)務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)清單，分3批取消320項(xiàng)：工商登記前置審批事項(xiàng)目錄清單，3批精簡(jiǎn)了85%。

2.大力削減，精簡(jiǎn)審批，行政審批項(xiàng)目下降趨勢(shì)明顯。行政審批項(xiàng)目的精簡(jiǎn)率是反映審批項(xiàng)目總數(shù)變化的重要指標(biāo)，也是衡量行政審批項(xiàng)目下降程度的主要依據(jù)。1999年至2014年，國(guó)務(wù)院行政審批項(xiàng)目從之前的3945項(xiàng)精減到1238項(xiàng)，總精簡(jiǎn)率約為69%。而從地方省市行政審批項(xiàng)目的總精簡(jiǎn)率來看，廣東省從之前的1537項(xiàng)精簡(jiǎn)到694項(xiàng)，同比精簡(jiǎn)了56%；佛山市從之前的1212項(xiàng)精簡(jiǎn)到385項(xiàng)，精簡(jiǎn)約為68%。從具體行政審批項(xiàng)目精簡(jiǎn)率來看，經(jīng)濟(jì)類項(xiàng)目精簡(jiǎn)約63%，社會(huì)類項(xiàng)目精簡(jiǎn)約55%；從總數(shù)上看，經(jīng)濟(jì)類項(xiàng)目的總數(shù)約為社會(huì)類項(xiàng)目的1.5倍，而到2014年以后，兩大行政審批項(xiàng)目的總數(shù)呈現(xiàn)逐步接近的趨勢(shì)，精簡(jiǎn)率呈現(xiàn)逐漸下降趨勢(shì)。

3.明確環(huán)節(jié)，健全制度，行政審批服務(wù)建設(shè)亮點(diǎn)突出。有的行政審批涉及多個(gè)行政審批環(huán)節(jié)，在實(shí)踐中，經(jīng)常出現(xiàn)審批時(shí)效長(zhǎng)、辦理手續(xù)繁瑣、行政審批透明度不高等諸多難題。為進(jìn)一步明晰審批環(huán)節(jié)、確立審批標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化審批流程和解決審批環(huán)節(jié)中存在的突出問題，2015年2月4日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于規(guī)范國(guó)務(wù)院部門行政審批行為改進(jìn)行政審批有關(guān)工作的通知》。2016年7月29日，全國(guó)首個(gè)行政審批標(biāo)準(zhǔn)指引《行政許可標(biāo)準(zhǔn)化指引（2016版）》正式發(fā)布，為行政審批明晰化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化工作樹立了標(biāo)桿。與此同時(shí)，伴隨“互聯(lián)網(wǎng)+”的發(fā)展，一些省市紛紛實(shí)行“一門式、一網(wǎng)式”“網(wǎng)上審批”“陽光審批”等新型審批模式，并在手機(jī)端、微信端等多個(gè)終端推廣政務(wù)服務(wù)，方便了群眾的生產(chǎn)生活，提高了行政審批服務(wù)的質(zhì)量。

4.積極探索，先行先試，開展相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)工作。自2001年啟動(dòng)行政審批制度改革以來，在試點(diǎn)省市開展行政審批制度改革試點(diǎn)已經(jīng)成為推進(jìn)改革的重要舉措。2015年4月，中央編辦、國(guó)務(wù)院法制辦在審慎考慮各地實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，印發(fā)了《中央編辦國(guó)務(wù)院法制辦關(guān)于印發(fā)（相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)工作方案）的通知》（中央編辦發(fā)[2015]16號(hào)），明確要求該《通知》中所包含的8個(gè)省市就相對(duì)集中行政許可進(jìn)行改革試點(diǎn)，進(jìn)一步探索其內(nèi)容、職權(quán)、責(zé)任、范圍等，以優(yōu)化行政審批流程、提高行政審批效率和加強(qiáng)行政審批監(jiān)管。之后，各地方政府認(rèn)真貫徹《中央編辦國(guó)務(wù)院法制辦關(guān)于進(jìn)一步做好相對(duì)集中行政許可權(quán)改革試點(diǎn)工作的通知》（中央編辦發(fā)[2016]20號(hào)）的有關(guān)精神和要求，結(jié)合地方實(shí)際，圍繞“放管服”改革，明目標(biāo)、定方案、抓落實(shí)。以S市為例，2017年7月，市政府發(fā)布的相對(duì)集中行政許可權(quán)改革試點(diǎn)工作的具體實(shí)施方案，明確了行政審批局向各單位借調(diào)人員15人、規(guī)定市單位審批事項(xiàng)106項(xiàng)、委托事項(xiàng)47項(xiàng)、調(diào)整行政審批工作機(jī)構(gòu)30個(gè)、分級(jí)審批區(qū)域化事項(xiàng)130項(xiàng)，等等。

5.權(quán)責(zé)一致，責(zé)任明確，行政審批監(jiān)督機(jī)制不斷完善。權(quán)責(zé)一致、責(zé)任明確不僅是行政審批法治化的要求，也是各省市政府推進(jìn)行政審批改革不得偏離的準(zhǔn)繩。根據(jù)2015年2月4日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于規(guī)范國(guó)務(wù)院部門行政審批行為改進(jìn)行政審批有關(guān)工作的通知》（國(guó)發(fā)[2015]6號(hào)），各級(jí)政府在規(guī)范行政審批行為的同時(shí)，要不斷完善相關(guān)監(jiān)督機(jī)制，形成監(jiān)督明確、責(zé)任嚴(yán)格的行政審批監(jiān)管工作機(jī)制。從各省市的實(shí)踐來看，已經(jīng)有多個(gè)地方采取發(fā)布政府令、辦法、指導(dǎo)意見等形式進(jìn)行落實(shí)，并就行政審批監(jiān)督內(nèi)容作出規(guī)定。以G省為例，省政府和省人大常委會(huì)分別就行政審批管理監(jiān)督發(fā)布辦法和條例。前者就行政審批監(jiān)督作出總則規(guī)定和專章規(guī)定，后者就許可設(shè)定、實(shí)施、評(píng)價(jià)、監(jiān)督檢查與法律責(zé)任事項(xiàng)分別作專章規(guī)定，在全省范圍內(nèi)形成了一套系統(tǒng)高效、規(guī)范透明、權(quán)責(zé)明晰的制度實(shí)施體系。

6.上下聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)銜接，行政審批配套措施同步推進(jìn)。行政審批制度改革涉及經(jīng)濟(jì)、法律等諸多領(lǐng)域，要統(tǒng)籌推進(jìn)，必須在加強(qiáng)自身改革的同時(shí)，加強(qiáng)行政審批配套措施建設(shè)，特別是上下聯(lián)動(dòng)、有序銜接的體制機(jī)制建設(shè)。對(duì)于上級(jí)下放、下級(jí)承接的審批事項(xiàng)，有的地方出現(xiàn)了“一放就亂，一收即死”，放不到位、實(shí)質(zhì)性審批權(quán)不下放，“你放我不放”等問題。針對(duì)這些問題，幾年來，國(guó)務(wù)院審改辦逐步探索出加強(qiáng)行政審批制度改革配套措施建設(shè)的相關(guān)舉措：推動(dòng)上下級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)，注重上下級(jí)銜接體系建設(shè)，建立健全上下級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)制，包括上下級(jí)之間指導(dǎo)、輔助與交流，從而確保每個(gè)審批項(xiàng)目配套措施齊備，銜接方案切實(shí)可行，使每一項(xiàng)審批都能夠做到系統(tǒng)化、協(xié)同化、同步化。

7.規(guī)范審批，創(chuàng)新機(jī)制，行政審批制度改革向深處發(fā)力。隨著改革步入深水區(qū)、攻堅(jiān)區(qū)，越來越涉及到深層次的矛盾和核心利益，這就要求全面深化行政審批制度改革，規(guī)范行政審批行為、創(chuàng)新審批機(jī)制，推動(dòng)行政審批制度改革向深處發(fā)力。2013年到2015年，國(guó)務(wù)院部門行政審批事項(xiàng)共取消和下放586項(xiàng)，提前實(shí)現(xiàn)了削減三分之一的計(jì)劃目標(biāo)，同時(shí)也看到，深化行政審批制度改革仍有很大空間，啃硬骨頭、拿出更多的硬招實(shí)招，是推動(dòng)行政審批制度改革向深處發(fā)力的關(guān)鍵。在2014年第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上，李克強(qiáng)總理指出：“深入推進(jìn)行政體制改革。進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，這是政府的自我革命?！奔磸?qiáng)調(diào)行政審批制度改革向深處發(fā)力的必要性和堅(jiān)定性。

（二）我國(guó)行政審批制度改革積累的經(jīng)驗(yàn)

在貫徹落實(shí)中辦、國(guó)辦意見的同時(shí)，試點(diǎn)省市先行先試，積極探索行政審批制度改革，取得了顯著成績(jī)，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)?？傮w來說，就是必須做到六個(gè)“堅(jiān)持”。

1.堅(jiān)持行政審批制度改革的正確方向。推進(jìn)行政審批制度改革，必須堅(jiān)持黨中央全面深化改革的指導(dǎo)思想，踐行全面深化改革的總路線，落實(shí)全面深化改革的決策部署，認(rèn)真貫徹行政審批制度改革精神，自覺把行政審批制度改革置于改革的大背景下，堅(jiān)持行政審批制度改革理論與實(shí)際相結(jié)合，為轉(zhuǎn)變政府職能和建設(shè)服務(wù)型政府夯實(shí)基礎(chǔ)。

2.堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、穩(wěn)步推進(jìn)的方針與行政效率的原則。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、穩(wěn)步推進(jìn)的方針是推進(jìn)行政審批制度改革的客觀要求，也是各項(xiàng)工作扎實(shí)有序開展的根本保證。深化行政審批制度改革，必須從全局上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各項(xiàng)工作，調(diào)動(dòng)各方面積極性，促使形成改革合力，做到破解困境，解決難題，提高行政效率，實(shí)現(xiàn)行政審批的高效化、便民化、可操作化。

3.堅(jiān)持行政審批制度法治化的原則。推進(jìn)行政審批制度改革，必須法制先行，堅(jiān)持行政審批制度科學(xué)化、民主化，設(shè)立行政審批的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，做到審批項(xiàng)目明確、審批流程簡(jiǎn)潔和審批依據(jù)清晰。同時(shí)，堅(jiān)持行政審批制度改革規(guī)范化、法治化，把改革的全過程納入法治軌道。即完善行政審批制度，明確行政審批程序，強(qiáng)化審批過程監(jiān)督，落實(shí)行政審批責(zé)任，實(shí)現(xiàn)行政審批制度化、流程化和規(guī)范化運(yùn)行。

4.堅(jiān)持試點(diǎn)地區(qū)先行先試的探索策略。試點(diǎn)地區(qū)先行先試的探索策略正是我國(guó)政府對(duì)改革過程中全局性問題冗多、復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)隱患并存而采取的必要措施。通過試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐，可以不斷從中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為下一步工作提供借鑒。同時(shí)，推廣試點(diǎn)地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，能夠起到以點(diǎn)帶面、樹立標(biāo)桿的示范作用，形成示范帶頭、區(qū)域聯(lián)動(dòng)、經(jīng)驗(yàn)互動(dòng)的良性局面。

5.堅(jiān)持制度改革配套措施同步的原則，確保審批落實(shí)到位。堅(jiān)持制度改革有序推進(jìn)、配套措施同步的原則，促使行政審批制度改革系統(tǒng)化、體系化，不僅是制度改革本身的客觀要求，也是推進(jìn)有效改革的核心要素。我國(guó)行政審批制度改革取得顯著成績(jī)的案例，都源自改革配套措施的同步跟進(jìn)。因此，不斷完善行政審批制度改革配套措施，使之與制度改革如影隨形，是確保審批制度改革有序進(jìn)行、落實(shí)到位的重要保證。

6.堅(jiān)持既往經(jīng)驗(yàn)與改革創(chuàng)新相結(jié)合的原則。推進(jìn)行政審批制度改革是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，只有在借鑒既往經(jīng)驗(yàn)與改革創(chuàng)新理念的共同推動(dòng)下，行政審批制度才能有活力。因此，在推進(jìn)改革向深處發(fā)展的過程中，一些新問題、新課題的解決，必須在總結(jié)既往經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，融入改革創(chuàng)新的時(shí)代精神，大膽探索，精心求證，積極實(shí)踐，用破解難題的新思維、新角度、新方法，為行政審批制度改革的全過程開辟新航道、新路徑。

三、深化行政審批制度改革的基本思路和展望

在總結(jié)以上成就與經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，我們必須清醒地看到，行政審批制度改革仍存在一些不足之處：部分地區(qū)改革存在重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量的現(xiàn)象；分類推進(jìn)改革力度不夠，如何在推進(jìn)行政審批制度改革的同時(shí)，完善配套的制度體系，使改革具有可操作性、可推進(jìn)性等問題依然存在；電子政務(wù)建設(shè)有待進(jìn)一步加強(qiáng)，改革的法治化程度有待進(jìn)一步提高，“運(yùn)動(dòng)式改革”在一些地方仍然存在；等等。因此，找到這些問題的突破口，找準(zhǔn)行政審批制度改革的路徑，是當(dāng)前面臨的新問題、新課題。

（一）深化行政審批制度改革的基本思路

黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)：“必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，”這是對(duì)新形勢(shì)下深化行政審批制度改革提出的要求。在新的歷史起點(diǎn)上，推進(jìn)行政審批制度改革，必須要全面貫徹黨的十八大和十八屆一中、二中、三中、四中、五中、六中全會(huì)精神，高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度為總目標(biāo)，始終確保改革正確方向，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。根據(jù)黨中央對(duì)全面深化改革的系統(tǒng)部署，要做到科學(xué)決策，實(shí)現(xiàn)有效治理，全面正確履行政府職能，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。同時(shí)，要注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，提高改革決策的科學(xué)性，正確處理好改革發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系，解放思想，實(shí)事求是，與時(shí)俱進(jìn)，開拓創(chuàng)新，以適應(yīng)新形勢(shì)下發(fā)展需要，建立系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的改革制度體系，為深化行政審批制度改革提供扎實(shí)的基礎(chǔ)保證。

（二）深化行政審批制度改革的展望

1.大力提高審批質(zhì)量，在便利化層面凸顯新實(shí)效。行政審批制度改革的效果不能僅從數(shù)量上考察，關(guān)鍵要從群眾需求上看是否簡(jiǎn)便。大力提高改革質(zhì)量，要在群眾便利上下功夫。一是下放“含金量”高的行政審批事項(xiàng)，特別是一些涉及群眾權(quán)益、關(guān)系其生產(chǎn)生活的審批事項(xiàng)。二是簡(jiǎn)化行政審批流程、環(huán)節(jié)、程序，不僅在一個(gè)審批事項(xiàng)中，而且在一些合并審批事項(xiàng)中也應(yīng)實(shí)質(zhì)性地簡(jiǎn)化。三是嚴(yán)守審批的門檻，把一些確確實(shí)實(shí)需要審批的事項(xiàng)納入行政審批事項(xiàng)中，包括需要審批的、核準(zhǔn)的和批準(zhǔn)降審批的，并將只需登記、備案的排除在行政審批事項(xiàng)之外。四是嚴(yán)管虛報(bào)審批。一些地方把國(guó)家明令取消的審批、禁止的審批重新納入減少申報(bào)事項(xiàng)，這不僅造成了申報(bào)數(shù)量的重復(fù)計(jì)算，也阻礙了行政審批制度改革的有效推進(jìn)。因此，加強(qiáng)對(duì)虛報(bào)審批的監(jiān)管，嚴(yán)管審批事項(xiàng)“變著法”的轉(zhuǎn)入，是由數(shù)量型向質(zhì)量型審批轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵一步，也是便民利民的體現(xiàn)。

2.加大分類審批力度，在類型化層面取得新成績(jī)。就目前情況來看，行政審批制度改革的類型化程度還不夠，不同目的的審批活動(dòng)還未得到有效區(qū)分。因此，加大分類審批力度，對(duì)行政審批進(jìn)行類型化分析，是行政審批制度改革的重點(diǎn)所在。一是實(shí)現(xiàn)行政審批的類型化，確定審批的分類標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)確厘清哪些屬于這類事項(xiàng)，哪些不屬于這類事項(xiàng)。二是加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域類審批監(jiān)管。先確定哪些屬于重點(diǎn)審批監(jiān)管事項(xiàng)，然后就其進(jìn)行不同程度的監(jiān)管。就前者而言，可考慮把群眾普遍關(guān)心的、涉及社會(huì)重大利益的行政審批事項(xiàng)納入審批范圍，如食品安全、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域的審批；后者可嚴(yán)格區(qū)分審批領(lǐng)域，加強(qiáng)事前事中審批，保障審批有序進(jìn)行。三是加強(qiáng)行政審批的替代性制度建設(shè)，對(duì)不同類型的行政審批確定整體性審批的替代性制度，對(duì)不同類型的行政審批適度區(qū)別不同的替代措施。如危害控制類審批可通過法律解釋明確審批設(shè)定條件，減少多環(huán)節(jié)審批及重復(fù)審批，等等。

3.健全配套制度體系，在科學(xué)化層面取得新進(jìn)展。圍繞行政審批制度改革，一是形成審批制度改革的配套實(shí)施體系。根據(jù)推進(jìn)行政審批制度改革的主體和職權(quán)，確立不同程度的配套推進(jìn)措施，構(gòu)建上下統(tǒng)一、具體可行的配套實(shí)施體系。二是推進(jìn)不同部門的配套實(shí)施制度建設(shè)。根據(jù)審批涉及的部門，建立健全不同部門協(xié)作機(jī)制。推動(dòng)不同部門間配套實(shí)施的制度建設(shè)，確保部門間審批銜接有序、高效。三是要完善配套制度建設(shè)。明確配套制度的程序、責(zé)任、適用范圍及參與主體，加強(qiáng)制度建設(shè)的民主化、規(guī)范化建設(shè)，做到配套制度科學(xué)、合理和有序。四是加強(qiáng)審批評(píng)估制度建設(shè)。對(duì)涉及面廣、關(guān)注度高、影響力大的審批，做好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，以在事前事中階段防范風(fēng)險(xiǎn)，減少不必要的損失。

4.推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，在信息化層面取得新進(jìn)展。一是建立健全政府管理和服務(wù)電子平臺(tái)。在充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的基礎(chǔ)上，建設(shè)多功能、多元化、多模塊的電子業(yè)務(wù)系統(tǒng)，統(tǒng)一信息收集、采用、歸類標(biāo)準(zhǔn)，保障信息公布及時(shí)、透明、高效，實(shí)現(xiàn)信息的交融、規(guī)范、共享。二是推進(jìn)相對(duì)集中審批模式向集中審批模式的過渡。積極探索相對(duì)集中模式與信息技術(shù)的銜接機(jī)制，促使相對(duì)集中審批模式的創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，豐富行政審批事項(xiàng)辦理渠道，實(shí)現(xiàn)線上線下“雙平臺(tái)”協(xié)同管理和運(yùn)行。

5.提高行政審批制度改革的法治化水平，在實(shí)效化層面實(shí)現(xiàn)新跨越。深化行政審批制度改革，必須將其納入法治的全過程，這不僅是轉(zhuǎn)變政府職能的內(nèi)在要求，也是建設(shè)服務(wù)型政府的前提。繼續(xù)深化行政審批制度改革，必須堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨和國(guó)家關(guān)于行政審批制度改革的部署，嚴(yán)格執(zhí)行《行政許可法》的有關(guān)規(guī)定，確保行政審批制度改革法治化。同時(shí)，要完善行政許可的相關(guān)法律制度，做到立法與改革相適應(yīng)，立法和改革政策的出臺(tái)于法有據(jù)，以促進(jìn)行政審批制度改革法治化、制度化、規(guī)范化。

（責(zé)任編輯：牟春野）