河南省新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)回顧

王武朝

“社區(qū)”一詞源于拉丁語，意思是共同的東西和親密的伙伴關(guān)系?！吧鐓^(qū)”概念進(jìn)入中國是在20世紀(jì)30年代初期。但是，伴隨著工業(yè)化和城市化的進(jìn)展，社區(qū)從最初的一個(gè)精神共同體變成了一個(gè)地域共同體。特別是進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)以來，傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)不再只是自然狀態(tài)，更是一種國家規(guī)劃性制度變遷的產(chǎn)物。本文對(duì)近年來河南省新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)做法等進(jìn)行回顧，以期為進(jìn)一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，因地制宜有序推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提供參考。

一、建設(shè)起源

2006年10月，中共十六屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的若干重大問題決定》，首次提出“積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”。

2009年10月，中央發(fā)布的《關(guān)于大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的意見》中正式提出：以新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為抓手，積極穩(wěn)妥推進(jìn)遷村并點(diǎn)，促進(jìn)土地節(jié)約、資源共享，提高農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平。

2011年9月，國務(wù)院頒布的《關(guān)于支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的指導(dǎo)意見》，明確要求“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，優(yōu)化村莊布局，建設(shè)富裕、民主、文明、和諧的社會(huì)主義新農(nóng)村。按照規(guī)劃先行、就業(yè)為本、量力而行、群眾自愿原則，積極穩(wěn)妥開展新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，促進(jìn)土地集約利用、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)民就近就業(yè)、農(nóng)村環(huán)境改善”。就此，河南省新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)拉開序幕，重點(diǎn)突出以城鎮(zhèn)化的理念改造農(nóng)村，以公共服務(wù)均等化覆蓋農(nóng)村，以現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)體系支撐農(nóng)村，讓農(nóng)民實(shí)現(xiàn)生活方式和生產(chǎn)方式的改變，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。通過新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果，開創(chuàng)社會(huì)和諧人人有責(zé)、和諧社會(huì)人人共享的生動(dòng)局面。

二、基本做法

自2006年起，河南省就根據(jù)十六屆六中全會(huì)精神，按照三化協(xié)調(diào)、四化同步的基本要求，采取有力措施開展新農(nóng)村建設(shè)。一方面，明確由河南省委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)，省委農(nóng)辦、省農(nóng)業(yè)廳等相關(guān)部門負(fù)責(zé)具體實(shí)施，各地市也作出相應(yīng)安排，農(nóng)村面貌得到了一定程度的改善。2011年，以“新型農(nóng)村社區(qū)”為重要內(nèi)容的新農(nóng)村建設(shè)定位確立后，各地各部門制定目標(biāo)，不斷探索，勇于實(shí)踐，并根據(jù)實(shí)踐狀況和群眾意愿進(jìn)行總結(jié)完善，積極推動(dòng)工作開展。

另一方面，圍繞村容村貌整治，河南省委、省政府印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)施意見》，安排資金支持編制村莊規(guī)劃和開展村莊治理;圍繞新農(nóng)村示范村建設(shè)，河南省委、省政府印發(fā)《關(guān)于開展社會(huì)主義新農(nóng)村示范村建設(shè)的意見》，每年安排1億元專項(xiàng)資金，實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)，重點(diǎn)推進(jìn)一批村莊建設(shè);圍繞新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，各地各部門出臺(tái)了400多個(gè)涉及不同方面的指導(dǎo)文件和具體政策措施，在資金籌措、用地保障、戶籍改革、產(chǎn)權(quán)改革等方面進(jìn)行了探索。

三、重點(diǎn)破解資金難題

資金問題是建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)的難點(diǎn)和關(guān)鍵。河南省各地市不斷探索各種資金來源渠道，積極籌措新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)資金，據(jù)全省已基本建成的新型農(nóng)村社區(qū)統(tǒng)計(jì)，按照下列幾類方式，平均每個(gè)社區(qū)完成各類資金投入6000多萬元。

一是有效整合。各級(jí)財(cái)政在安排新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)專項(xiàng)引導(dǎo)資金，用于基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)民建房貸款貼息等的同時(shí)，按照“性質(zhì)不變、渠道不亂、各計(jì)其功、捆綁使用”的原則，積極爭取各類涉農(nóng)項(xiàng)目資金，發(fā)揮它們的整合集聚效能。對(duì)于融資用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目，給予財(cái)政貼息;對(duì)于新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中形成的稅收地方留成部分，全額返還用于新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè);涉及縣里的政策性收費(fèi)一律免除，服務(wù)性收費(fèi)按成本核算。這些涉農(nóng)資金一經(jīng)整合使用，效果顯著，立竿見影。

二是多方融資。借力新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，河南省穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村金融改革，推廣農(nóng)村小額信用貸款，探索農(nóng)民房屋抵押貸款，143家縣級(jí)農(nóng)信聯(lián)社全面完成股權(quán)改造，成功組建了19家農(nóng)村商業(yè)銀行。同時(shí)，引導(dǎo)鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的村，通過農(nóng)民自籌的方式推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，像滑縣錦和新城社區(qū)僅農(nóng)民自籌資金就達(dá)到1.46億元。積極鼓勵(lì)和支持企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體，聯(lián)誼在外務(wù)工、經(jīng)商的成功人士等社會(huì)力量，通過投資、捐助等多種渠道和途徑，參與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。如新鄉(xiāng)市組建了“農(nóng)村公益基金管理中心”，制定鼓勵(lì)企業(yè)捐資的優(yōu)惠政策，累計(jì)接受社會(huì)無償捐資2.8億元;信陽市大力發(fā)展“草根金融”，成立農(nóng)民資金互助合作社511家，注冊(cè)資金3.5億元，同時(shí)引導(dǎo)農(nóng)民工返鄉(xiāng)總投資額達(dá)200多億元。

三是市場運(yùn)作。在“城中村”和城郊的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，土地附加值高，河南省鼓勵(lì)企業(yè)參與，引入市場機(jī)制，由企業(yè)按照規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)，將居民搬遷后的村莊所占土地進(jìn)行商業(yè)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)。企業(yè)把通過商業(yè)住宅綜合開發(fā)項(xiàng)目獲取的部分收益用于在社區(qū)周圍發(fā)展綠色種植產(chǎn)業(yè)，既解決了社區(qū)建設(shè)資金短缺問題，又為企業(yè)發(fā)展提供了建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)了“雙贏”。如臨潁縣王崗鎮(zhèn)韓場中心社區(qū)，就是利用當(dāng)?shù)乩苯芬?guī)模種植優(yōu)勢(shì)成功招引企業(yè)投資興建，騰出土地用來建設(shè)辣椒交易市場和加工基地。

四是增值籌資。在保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)的基礎(chǔ)上，通過實(shí)行林、水、地、宅、房的“五權(quán)”確權(quán)，讓入住新社區(qū)的農(nóng)民較之前能夠得到更多的權(quán)利和收益，使農(nóng)民“資產(chǎn)變資本”。如濮陽市對(duì)于新型農(nóng)村社區(qū)住房，根據(jù)土地性質(zhì)，向產(chǎn)權(quán)人頒發(fā)國有土地使用證和房屋所有權(quán)證，或者集體土地使用證和房屋所有權(quán)證，并可在全市范圍內(nèi)流通，確保資產(chǎn)增值和農(nóng)民合法權(quán)益。

四、新型農(nóng)村社區(qū)主要類型

河南省緊密結(jié)合實(shí)際，在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中探索出“企業(yè)參與型、服務(wù)共享型、城中村改造型、舊村完善型、整體搬遷型、村莊合并型”六種模式，相應(yīng)建成了“產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、城市郊區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地、煤礦塌陷區(qū)搬遷、偏遠(yuǎn)山區(qū)搬遷、傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)”六種類型的新型社區(qū)。

產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)型。此類社區(qū)主要以企業(yè)參與為主，對(duì)企業(yè)駐地村以及周邊村莊，通過土地入股、村企聯(lián)建等方式，按照新型農(nóng)村社區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，由企業(yè)、村集體共同組織建設(shè)。如滑縣的錦和新城，圍繞農(nóng)副產(chǎn)品深加工、電子新能源兩大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，將產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)33個(gè)分散的村莊整合，實(shí)行“工業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)園區(qū)、農(nóng)民社區(qū)”三區(qū)互動(dòng)，使農(nóng)民增收在園區(qū)，保障在社區(qū)，實(shí)現(xiàn)了人口聚集、土地集中、用地集約、效益集顯、資源共享。

城市郊區(qū)型。此類社區(qū)主要是對(duì)已納入城市開發(fā)建設(shè)總體布局的城中村、城郊村，本著政府少投入、開發(fā)商得薄利、群眾得實(shí)惠的原則進(jìn)行建設(shè)。因該類社區(qū)地理位置好，易開發(fā)，大多有產(chǎn)業(yè)支撐，經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較強(qiáng)，通過政府引導(dǎo)、民主決策、市場運(yùn)作，積極進(jìn)行整體拆遷、整合改造，實(shí)施速度較快，但在社區(qū)建設(shè)中要注意處理好失地農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)、戶籍、居住、就業(yè)、教育等一系列制度問題。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地型。此類社區(qū)主要是利用大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地財(cái)政基礎(chǔ)較好、人口比較集中、公共服務(wù)基本完善等優(yōu)勢(shì)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為中心，吸納和帶動(dòng)周圍村莊農(nóng)民向小城鎮(zhèn)集聚，形成商貿(mào)中心，可以集約有效利用已有資源，減少重復(fù)建設(shè)和分散投資，具有一定的推廣和普及性。如新安縣的正村鎮(zhèn)新家園社區(qū)、老城區(qū)邙山鎮(zhèn)溝上社區(qū)等。

煤礦塌陷區(qū)搬遷型。此類社區(qū)主要針對(duì)因工礦區(qū)沉陷動(dòng)遷、地質(zhì)災(zāi)害威脅、煤礦塌陷等不宜居住的地方，以及扶貧搬遷、水庫移民的村莊。借助相關(guān)政策和重大項(xiàng)目建設(shè)機(jī)遇，根據(jù)規(guī)劃，在適宜的地方選址，通過整體搬遷建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)。如永城市陳集鎮(zhèn)把新農(nóng)村建設(shè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)和采煤沉陷區(qū)群眾安置有機(jī)結(jié)合起來，推動(dòng)人口向中心鎮(zhèn)集中居住。

偏遠(yuǎn)山區(qū)搬遷型。此類社區(qū)主要針對(duì)位置比較偏遠(yuǎn)的深山區(qū)、文物保護(hù)區(qū)和搬遷扶貧等涉及的村莊，充分利用其歷史文化積淀深厚、生態(tài)資源豐富以及地形地貌多樣等優(yōu)勢(shì)，按照有關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)行保護(hù)性開發(fā)，帶動(dòng)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。如駐馬店泌陽、遂平兩縣依托旅游、生態(tài)、休閑等環(huán)境和資源優(yōu)勢(shì)，圍繞銅山、嵖岈山旅游景區(qū)，把新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與旅游景區(qū)建設(shè)緊密結(jié)合，充分挖掘、延伸景區(qū)服務(wù)功能，著力把新社區(qū)打造成旅游景區(qū)接待服務(wù)中心，在提升景區(qū)服務(wù)功能的同時(shí)，為社區(qū)居民增收致富提供有效途徑，確保了社區(qū)持續(xù)健康發(fā)展。

傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)型。在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，對(duì)于那些村莊人口基數(shù)大、規(guī)劃基礎(chǔ)好、基本條件和村莊框架符合建設(shè)社區(qū)的地方，通過改造擴(kuò)容、提升，使其達(dá)到新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)模。同時(shí)還需要積極穩(wěn)妥推進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，做大做強(qiáng)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織，發(fā)揮農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢(shì)，以村莊合并為主要模式，帶動(dòng)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。如伊川縣的彭婆鎮(zhèn)德龍社區(qū)等。

本文基金項(xiàng)目：河南省政府決策研究課題（2014104）

作者單位：鄭州師范學(xué)院