我國(guó)地方責(zé)任政府的構(gòu)建路徑研究

[福州大學(xué) 福州 350108]

一、責(zé)任政府與行政倫理

（一）責(zé)任政府的內(nèi)涵

責(zé)任政府作為一種新型的政府治理理念與模式，涉及公共權(quán)力責(zé)任的合理履行，是對(duì)社會(huì)公民訴求的有效回應(yīng)。責(zé)任一詞，是體現(xiàn)社會(huì)成員對(duì)其話語(yǔ)和具體的行動(dòng)等行為承擔(dān)一定后果的義務(wù)。針對(duì)公共行政責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，責(zé)任政府的實(shí)現(xiàn)主體在于各個(gè)層級(jí)的行政人員和組織，其內(nèi)涵指涉：其一，作為社會(huì)公民，責(zé)任不僅是為自己負(fù)責(zé)，更是體現(xiàn)為法律范圍內(nèi)的責(zé)任行為，即可認(rèn)為是國(guó)家規(guī)定的最低倫理要求；其二，作為公職人員，其責(zé)任超出了一般的公民，職業(yè)道德是必須遵守與承擔(dān)的義務(wù)；其三，在集體意義上，公共行政責(zé)任的實(shí)現(xiàn)需要考慮角色定位和制度關(guān)系，以符合社會(huì)公共目的為目標(biāo)。在我國(guó)當(dāng)前的管理體制中，地方政府可以被看作社會(huì)治理的“第一負(fù)責(zé)人”，地方責(zé)任政府應(yīng)是以政府為主的行政主體在進(jìn)行公共管理與服務(wù)過程中主動(dòng)履責(zé)，向社會(huì)公民負(fù)責(zé)，并且接受內(nèi)外部的制度約束。

（二）行政倫理責(zé)任思想的發(fā)展

行政倫理與政府責(zé)任是當(dāng)下的責(zé)任政府研究的焦點(diǎn)之一。而在西方，最早關(guān)注行政倫理的是英國(guó)著名學(xué)者伊頓，他認(rèn)為“由一個(gè)腐敗而專斷的皇帝委任政府機(jī)構(gòu)成員變成了按品德和能力委派政府機(jī)構(gòu)成員這樣的轉(zhuǎn)變正朝著公正和自由邁進(jìn)”[1]，因此要重視公務(wù)員的品德問題。20世紀(jì)30年代，西方學(xué)者逐漸從多個(gè)角度來討論、解釋行政倫理，探討了包括效率與價(jià)值、自由裁量權(quán)等問題。到了20世紀(jì)70年代，在發(fā)生了包括“水門事件”等多起政府行政事件后，美國(guó)開始運(yùn)用行政倫理理論來規(guī)范政府行政行為，帶動(dòng)了國(guó)外關(guān)于倫理道德和政府行政的規(guī)?；芯?，涌現(xiàn)出了斯蒂芬?貝利、庫(kù)珀等諸多學(xué)者。20世紀(jì)90年代開始，行政倫理在國(guó)內(nèi)的研究得到了長(zhǎng)足發(fā)展。張康之在對(duì)官僚制反思的基礎(chǔ)上，認(rèn)為必須在公共行政領(lǐng)域引入價(jià)值工具[2]。韓瑩瑩認(rèn)為提升和實(shí)現(xiàn)行政倫理責(zé)任是建設(shè)責(zé)任政府的關(guān)鍵,以滿足責(zé)任政府對(duì)行政倫理的責(zé)任、法制、服務(wù)的“三本位”要求[3]。張闖，張海涵提出并分析了行政倫理為政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)在價(jià)值、調(diào)控手段、監(jiān)督機(jī)制上的作用[4]。隨著行政倫理思想研究的深入，已經(jīng)慢慢由價(jià)值層面轉(zhuǎn)向制度層面，學(xué)者們認(rèn)為要使行政倫理的作用不僅僅局限于價(jià)值理念層面，還應(yīng)從制度化層面來實(shí)現(xiàn)強(qiáng)有力的保障。

（三）我國(guó)責(zé)任政府的建設(shè)

在我國(guó)，政府要對(duì)公民負(fù)責(zé)的治理理念一直都是政府行政的價(jià)值取向，在不同的歷史背景下，我國(guó)責(zé)任政府的建設(shè)呈現(xiàn)出階段性的特征，并不斷發(fā)展完善。在建國(guó)初期，全體行政人員在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，職位責(zé)任感和社會(huì)價(jià)值感高漲，但同時(shí)不免又對(duì)法律、制度的責(zé)任約束和倫理準(zhǔn)則的意識(shí)培育有些疏忽，使得政府責(zé)任建設(shè)難以有效維持，產(chǎn)生計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的官僚主義行為等。為此，在改革開放后，我國(guó)重視相關(guān)法律制度，如一系列《行政訴訟法》《行政處罰法》《行政監(jiān)察法》《行政復(fù)議法》等，同時(shí)，注重對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)與使用，加強(qiáng)了對(duì)政府權(quán)力與行為的制約。而隨著我國(guó)社會(huì)的進(jìn)一步轉(zhuǎn)型發(fā)展，又驅(qū)使我國(guó)對(duì)責(zé)任政府理念的確立和實(shí)踐完善?！缎姓C(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》《關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》等官員問責(zé)細(xì)則的出臺(tái)，《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》的制定，信訪制度和政務(wù)公開的完善等都是政府為全力履行責(zé)任采取的措施。當(dāng)前，我國(guó)政府對(duì)責(zé)任的意識(shí)、清單與制度高度重視，責(zé)任成為政府規(guī)劃中的一大關(guān)鍵詞, 建設(shè)地方責(zé)任政府成為實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)建設(shè)的必然舉措。

在政府的不懈努力下，我國(guó)責(zé)任政府的建設(shè)雖然取得一定的成就，但隨著社會(huì)公共行政實(shí)踐的變化，政府角色的轉(zhuǎn)變，職能的變革，治理方式的調(diào)整，又賦予了政府責(zé)任新的內(nèi)涵和目標(biāo)，對(duì)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型和行政管理改革時(shí)期的責(zé)任政府，多元化、相對(duì)性、異質(zhì)性和模糊性的社會(huì)發(fā)展特征，加劇了我國(guó)社會(huì)中行政倫理沖突；且處在現(xiàn)代化、民主化社會(huì)的快速演進(jìn)中，社會(huì)民眾的“善治”訴求不斷增加，除了政治、法律責(zé)任的完善，還有道德倫理責(zé)任的新要求，給政府的權(quán)力與責(zé)任更帶來了嚴(yán)峻考驗(yàn)。當(dāng)前，出現(xiàn)的行政不公、不實(shí)、不嚴(yán)的社會(huì)問題，凸顯了我國(guó)責(zé)任政府構(gòu)建的缺失，尤其是在地方政府層面，因此，需深入剖析其原因并加以完善，以實(shí)現(xiàn)我國(guó)地方責(zé)任政府建設(shè)。

二、庫(kù)珀的行政倫理思想與我國(guó)責(zé)任政府建設(shè)的思考借鑒

在諸多的研究學(xué)者中，庫(kù)珀的思想觀點(diǎn)與當(dāng)前我國(guó)的責(zé)任政府現(xiàn)狀有一定的契合性，其提出來的負(fù)責(zé)任管理模式也對(duì)我國(guó)當(dāng)代具有可借鑒價(jià)值。

在庫(kù)珀的觀點(diǎn)中，行政倫理困境源于角色、權(quán)力或者利益形成的個(gè)人、組織或者公眾的責(zé)任沖突，這與當(dāng)前我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期出現(xiàn)的多樣矛盾沖突相吻合。他認(rèn)為作為實(shí)施主體的行政人員與組織，在對(duì)廣大公民客體實(shí)施具體權(quán)力措施時(shí)不僅具有自身社會(huì)化產(chǎn)生的主觀倫理準(zhǔn)則，也受到來自法律、制度、社會(huì)等多方面強(qiáng)加的客觀職責(zé)與義務(wù)，兩種責(zé)任都是不可或缺的。因此，當(dāng)倫理沖突由個(gè)人上升至組織、社會(huì)時(shí)，他提出需要內(nèi)外控制相結(jié)合的負(fù)責(zé)任行政管理模式，以整合個(gè)人品質(zhì)、組織制度、組織文化和社會(huì)期待，規(guī)范行政主體的行為[5]。庫(kù)珀為責(zé)任政府的體系構(gòu)建提供了具體的措施建議，對(duì)于我國(guó)有一定的借鑒價(jià)值。

（一）價(jià)值取向與行政文化的引導(dǎo)

實(shí)現(xiàn)政府治理模式的轉(zhuǎn)變，離不開一定的理念指導(dǎo)?；趲?kù)珀的思想，我國(guó)倡導(dǎo)向責(zé)任政府轉(zhuǎn)變，在公共行政領(lǐng)域確立統(tǒng)一的倫理原則，可指導(dǎo)行政實(shí)踐活動(dòng)，規(guī)范施政行為，構(gòu)建與責(zé)任政府相匹配的行政倫理責(zé)任。同時(shí)，責(zé)任政府積極回應(yīng)社會(huì)需要，要求各級(jí)地方政府組織在具體的行政活動(dòng)中從人民的根本利益出發(fā)，切實(shí)履行好自身的職能與職責(zé)，勇于承擔(dān)行政責(zé)任。

雖然當(dāng)前我國(guó)重視與深化改革，但我國(guó)的傳統(tǒng)歷史與制度下形成的行政文化仍舊還有殘留，處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的當(dāng)下，在思想政治工作上的引領(lǐng)存在不足，傳統(tǒng)遺留弊端在政府傾向控制的價(jià)值理念下顯露無(wú)疑。第一，在完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行中，社會(huì)秩序難免存在問題，追求暴利或者獨(dú)善其身的不負(fù)責(zé)緣由下的社會(huì)價(jià)值與倫理的淪喪現(xiàn)象尤為嚴(yán)重。第二，傳統(tǒng)制度下等級(jí)分層思想嚴(yán)重，使得政治活動(dòng)存在不公開不透明行為，缺乏與民眾的互動(dòng)，地方政府政策的制定與執(zhí)行難以切實(shí)貫徹公眾利益要求，進(jìn)而難以全面實(shí)現(xiàn)政府的負(fù)責(zé)任行為。第三，在帶有濃厚官僚主義色彩的行政價(jià)值理念影響下，部分地方政府官員行為缺乏民本意識(shí)，職位責(zé)任淡漠，貪腐現(xiàn)象頻頻被揭露。

（二）行政主體責(zé)任意識(shí)的塑造

在我國(guó)，各級(jí)地方政府中存在的責(zé)任行為是實(shí)現(xiàn)政府責(zé)任的基本載體。庫(kù)珀認(rèn)為在責(zé)任政府的倫理構(gòu)建中，行政人員不僅要為自己的具體行動(dòng)對(duì)組織上級(jí)負(fù)責(zé)、對(duì)公民負(fù)責(zé)，還要體現(xiàn)自己的忠誠(chéng)、良心以及信念。但每個(gè)人都是身處復(fù)雜情境下的多元性個(gè)體，肩負(fù)的責(zé)任又是來自主客觀多個(gè)方面的集合體，其行為往往具有不可預(yù)測(cè)性。在此情況下落實(shí)責(zé)任就需要行政倫理來塑造個(gè)體的認(rèn)知、情感與行為，內(nèi)化為自己的責(zé)任行為，嚴(yán)格控制自己的行動(dòng)取向。

但當(dāng)前，社會(huì)中普遍存在著行政主體責(zé)任意識(shí)淡薄，甚至于缺乏，導(dǎo)致行政倫理失范行為頻發(fā)，是我國(guó)責(zé)任政府構(gòu)建中的重要障礙。首先，“公務(wù)員是個(gè)鐵飯碗”、政府工作簡(jiǎn)單輕松有保障的刻板認(rèn)知下，行政人員的工作態(tài)度呈現(xiàn)消極趨勢(shì)，行政倫理道德往往會(huì)被忽視。行政人員不重視倫理教育，更不用談學(xué)習(xí)與鍛煉，從而導(dǎo)致難以掙脫倫理困境做出負(fù)責(zé)的決策行為。其次，公共權(quán)力易因?yàn)槠涔残耘c自主性的矛盾而被擴(kuò)大或異化，產(chǎn)生各種責(zé)任缺陷，滋生失職瀆職、好大喜功和貪污腐敗等現(xiàn)象。本質(zhì)上，這些失范行為是行政主體在權(quán)責(zé)上的“缺位”“越位”：不作為，不做好本職工作，更有甚者推諉扯皮，破壞行政秩序，背離國(guó)家的倫理責(zé)任；不把權(quán)力真正用在為民謀利上，以“政績(jī)工程”等形式工程浪費(fèi)社會(huì)資源，反而增加了尋租活動(dòng)，損害政府形象與群眾利益；利用非法特權(quán)爭(zhēng)權(quán)奪利，收受賄賂，增加政府的廉政成本，踐踏了行政的權(quán)責(zé)。

（三）以政府行政倫理的制度化建設(shè)為基本路徑

庫(kù)珀認(rèn)為，行政倫理責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，很大程度上取決于行政倫理制度的完備、創(chuàng)新與社會(huì)期待的吻合程度[6]，這對(duì)行政倫理制度體系還處在建設(shè)發(fā)展期的我國(guó)值得借鑒。

首先，在法律層面，行政倫理通過對(duì)法律的補(bǔ)充，完善對(duì)行為的制約作用，不僅對(duì)違法發(fā)生制裁，更對(duì)存在的不道德、不合乎責(zé)任行為起到威懾作用，達(dá)到防治結(jié)合的效果。雖然隨著各種法律的出臺(tái)我國(guó)的行政倫理立法逐步邁向全面發(fā)展的階段，但距離完備還是存在差距，影響著政府實(shí)現(xiàn)責(zé)任的整體效能。主要體現(xiàn)在：立法原則不夠突出，規(guī)章條文注重對(duì)失責(zé)行為的處罰，缺乏預(yù)防與規(guī)避的保護(hù)性條文；由于當(dāng)前我國(guó)的政府組織處于改革與機(jī)構(gòu)的整合期，目前行政倫理的法律體系不成熟，配套的規(guī)定、措施，如懲治實(shí)施不完備；對(duì)于自由裁量權(quán)的合理合法使用依舊存在欠缺，導(dǎo)致現(xiàn)有的倫理法律難以有效執(zhí)行，效果不顯著。

其次，以倫理道德的規(guī)范來監(jiān)督權(quán)力，限制所掌握的公共權(quán)力的擴(kuò)張，在合理的自由裁量權(quán)范圍內(nèi)履行行政主體的責(zé)任使命。隨著行政倫理在我國(guó)的發(fā)展，我國(guó)不斷完善其監(jiān)督體系，形成多元主體的監(jiān)督制度。但對(duì)多元主體缺乏有效整合，導(dǎo)致各個(gè)監(jiān)督主體分工不明確、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，難以有效溝通，產(chǎn)生推卸放任等行為；對(duì)于突發(fā)事件盲目打擊形成監(jiān)督暴力，在增加行政成本的同時(shí)降低行政倫理的監(jiān)督效能。同時(shí)，不可避免地存在監(jiān)督主體參與不足，忙于事務(wù)或不關(guān)心，怕別人監(jiān)督也拒絕主動(dòng)監(jiān)督等。雖然出臺(tái)了相關(guān)監(jiān)督制度，但沒有配套的實(shí)施措施，且基于行政倫理監(jiān)督的針對(duì)行政主體的私人活動(dòng)很難獲得資料依據(jù)，使得很多監(jiān)督在具體的實(shí)踐中流于形式，很多案例顯示其監(jiān)督結(jié)果只終結(jié)于行政警告。制度監(jiān)督上的不力，使得一些行政主體往往無(wú)法保持自己的正確價(jià)值取向而主動(dòng)履責(zé)，腐敗行為無(wú)法得到更有效的抑制。

此外，責(zé)任政府需要追究與懲治機(jī)制的保障。行政倫理的監(jiān)督與管理機(jī)制完善了主體、手段以及方法的多樣性，提升了行政人員整體的職業(yè)倫理感，促使政府負(fù)責(zé)任地行政。當(dāng)前我國(guó)相關(guān)的責(zé)任問責(zé)制發(fā)展不足，主客體不清晰，問責(zé)依據(jù)不明確，未形成統(tǒng)一的法律體系，制約了責(zé)任的明確與進(jìn)一步追究。同時(shí)，問責(zé)機(jī)制的動(dòng)力來源不足，某些追究處罰的問責(zé)條例力度不夠，且存在行政責(zé)任補(bǔ)償中的補(bǔ)償范圍、額度及投入有限，難以阻止一部分的違法失職行為重復(fù)發(fā)生。此外，還存在有的地方政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制只注重產(chǎn)出與結(jié)果而忽視過程，易帶來行政主體一定程度上的責(zé)任行為偏移。

三、庫(kù)珀的行政倫理思想下我國(guó)地方責(zé)任政府的模型分析

當(dāng)前，我國(guó)的行政倫理責(zé)任思想研究還處于發(fā)展完善中，因此基于庫(kù)珀的行政倫理思想與我國(guó)責(zé)任政府建設(shè)的契合，可借鑒其思想中負(fù)責(zé)任的行政模式里的四個(gè)層面——個(gè)人品質(zhì)、組織制度、組織文化和社會(huì)期待作為我國(guó)地方責(zé)任政府構(gòu)建的基礎(chǔ)維度。同時(shí)，結(jié)合國(guó)內(nèi)外責(zé)任政府建構(gòu)的理論與實(shí)踐成果分析，可以發(fā)現(xiàn)其中存在一些共性因素，如行政個(gè)體意識(shí)能力、問責(zé)機(jī)制、文化制度以及社會(huì)系統(tǒng)作用反饋等，這與庫(kù)珀思想中的四個(gè)維度層面是相互對(duì)應(yīng)的。其中，個(gè)人品質(zhì)強(qiáng)調(diào)的是行政主體倫理道德的培育，從而增強(qiáng)行政內(nèi)部主體的意識(shí)能力；組織制度在行政倫理中的制度化主要表現(xiàn)為法律、監(jiān)督、問責(zé)機(jī)制等；對(duì)組織文化的制度化建設(shè)，才更具有負(fù)責(zé)任的潛移默化作用；社會(huì)期待則主要是指發(fā)揮社會(huì)公眾在責(zé)任政府建設(shè)中的“參與–監(jiān)督–反饋”作用，形成社會(huì)系統(tǒng)的獨(dú)特作用。

深入分析，也可以發(fā)現(xiàn)，這四大維度層面存在聯(lián)系、促進(jìn)作用，具體如圖1所示。首先，個(gè)人品質(zhì)能保證行政主體的行為活動(dòng)，是地方責(zé)任政府構(gòu)建的前提；合理的組織制度能確保行政倫理行為的積極發(fā)揮，構(gòu)成實(shí)現(xiàn)地方政府責(zé)任的基礎(chǔ)；組織文化規(guī)范公共管理與服務(wù)的價(jià)值觀的同時(shí)指導(dǎo)政府責(zé)任行為的實(shí)踐；社會(huì)期待則以公民參與、約束作用，保障地方政府責(zé)任的建構(gòu)。同時(shí)，不同的維度層面也存在著交互作用關(guān)系。第一，個(gè)人品質(zhì)與組織文化。政府是行政人員的集合體[7]。行政個(gè)體的道德責(zé)任水平是整體行政水平的組成部分，而一個(gè)國(guó)家的行政文化則是指導(dǎo)著行政的價(jià)值取向，影響著行政的理念與實(shí)踐。第二，個(gè)人品質(zhì)與社會(huì)期待。對(duì)于責(zé)任行為的監(jiān)督不僅需要行政內(nèi)部系統(tǒng)的自我約束、調(diào)節(jié)，還需要來自外部系統(tǒng)的強(qiáng)力監(jiān)督，內(nèi)外結(jié)合形成強(qiáng)大合力，促進(jìn)責(zé)任行為的提升。第三，組織制度與組織文化。文化具有獨(dú)特的表征和有效的“軟實(shí)力”作用。庫(kù)珀認(rèn)為培育責(zé)任政府的思想文化，可與具有剛性作用的組織制度一起，完善對(duì)行為的制約作用，達(dá)到防治結(jié)合的效果。第四，組織制度與社會(huì)期待。當(dāng)前，不少制度規(guī)定的出臺(tái)是在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代下社會(huì)參與的呼聲中產(chǎn)生的，如“非典”事件中社會(huì)公眾對(duì)于相關(guān)政府官員的強(qiáng)烈指責(zé)，是促使我國(guó)強(qiáng)化行政問責(zé)的重要事件之一；而政府為了有效地回應(yīng)社會(huì)期待，相應(yīng)的組織制度建設(shè)則是不可缺少的。

圖1 庫(kù)珀的行政倫理思想下我國(guó)地方責(zé)任政府構(gòu)建維度架構(gòu)圖

因此，結(jié)合四大層面維度因素的交互作用關(guān)系，可以將該模型表示為，

其中，X1表示個(gè)人品質(zhì)，X2表示組織制度，X3表示組織文化，X1X3表示個(gè)人品質(zhì)與組織文化的交互作用，X2X3表示組織制度與組織文化的交互作用，X4表示社會(huì)期待，X1X4表示個(gè)人品質(zhì)與社會(huì)期待的交互作用，X2X4表示組織制度與社會(huì)期待的交互作用，e表示誤差。

四、庫(kù)珀的行政倫理思想下我國(guó)地方責(zé)任政府的構(gòu)建路徑建議

基于前文的分析，注重個(gè)人品質(zhì)、組織制度、組織文化和社會(huì)期待四個(gè)層面提出我國(guó)地方責(zé)任政府構(gòu)建的措施建議。

（一）個(gè)人品質(zhì)層面

1.強(qiáng)化與培養(yǎng)行政價(jià)值觀

轉(zhuǎn)變行政價(jià)值觀念，明確倫理在行政實(shí)踐中的重要性。首先，要通過行政主體的主觀努力，自覺接受道德熏陶，同時(shí)自察自身的行為，將責(zé)任意識(shí)納入自己的良知與信念。其次，地方政府要致力于發(fā)展行政倫理教育，完善其學(xué)習(xí)、教育、培訓(xùn)的系統(tǒng)化。可利用高校資源來進(jìn)行基礎(chǔ)性教育，尤其是有意向從事公務(wù)員職業(yè)的相關(guān)專業(yè)學(xué)生；通過對(duì)在崗行政人員開展定期的思想政治與道德責(zé)任學(xué)習(xí)，規(guī)范公務(wù)人員的道德責(zé)任意識(shí)。同時(shí)，完善公務(wù)員的崗前培訓(xùn)制度，將行政倫理內(nèi)容評(píng)估作為重要的考核標(biāo)準(zhǔn)之一，在源頭上提高行政隊(duì)伍的整體素質(zhì)。并可設(shè)置或委托專門機(jī)構(gòu)，對(duì)行政倫理的培訓(xùn)與考核制度化，保障與監(jiān)督行政人員的具體行為[7]。

2.重視行政倫理沖突訓(xùn)練

行政倫理困境源自各種不可避免的困境，因此，通過沖突訓(xùn)練提升行政主體處理倫理困境的能力是可取的。在實(shí)踐中，可通過行政倫理在實(shí)現(xiàn)個(gè)體價(jià)值和造成的利益損害及良心譴責(zé)的反差中，孕育正確的權(quán)力觀，不為違法失職行為找借口，堅(jiān)定自身的行為價(jià)值取向。在日常的行政工作中，積累與分析掙脫倫理困境的經(jīng)驗(yàn)，提煉出合乎自身與公眾的倫理原則與觀念并在實(shí)踐中遵循。通過案例分析、模擬演練等形式，在定期的培訓(xùn)內(nèi)容中重視實(shí)際操作的練習(xí)，并不斷更新理論與方法，以適應(yīng)公共權(quán)力與行政復(fù)雜變化的環(huán)境下實(shí)現(xiàn)負(fù)責(zé)任決策的需要。

（二）組織制度層面

1.改革政府機(jī)構(gòu)設(shè)置

責(zé)任型政府管理模式中，政府職能應(yīng)轉(zhuǎn)向公共服務(wù)，減少過多的干預(yù)與管制，重視行政工作中必需的倫理道德傾向，以責(zé)任行為來獲得社會(huì)回應(yīng)。為順應(yīng)權(quán)力的監(jiān)督與公民的參與，各級(jí)地方政府組織應(yīng)建設(shè)扁平化、網(wǎng)絡(luò)化的層級(jí)結(jié)構(gòu)，降低管理幅度，減少溝通阻礙。同時(shí)，根據(jù)行政需要和社會(huì)需求科學(xué)分工，明確組織責(zé)任的總體目標(biāo)，合理配置部門的權(quán)力與資源，完善行政協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)資源的流通和共享，為失責(zé)行為減免禍端。

2.強(qiáng)化政府的權(quán)責(zé)約束

構(gòu)建地方責(zé)任政府，要堅(jiān)持權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則，行政機(jī)關(guān)及其工作人員要勇于承擔(dān)相應(yīng)的法律、政治、行政以及道德責(zé)任，并符合相應(yīng)的制度和倫理規(guī)范。因此，要完善行政問責(zé)機(jī)制，構(gòu)建行政執(zhí)法責(zé)任機(jī)制。第一，彌補(bǔ)問責(zé)制存在的缺陷，嚴(yán)格規(guī)定官員的義務(wù)，明確責(zé)任追究與懲罰體系，嚴(yán)厲打擊不良行政行為。第二，切實(shí)保障公民權(quán)利，重視行政補(bǔ)償制度的投入與完備，在追究政治、法律責(zé)任的同時(shí)承擔(dān)賠償責(zé)任，對(duì)公民實(shí)現(xiàn)應(yīng)盡的義務(wù)。第三，在公共管理的決策、執(zhí)行與評(píng)估等過程中，都存在地方政府責(zé)任缺失和失職瀆職的可能條件[2]。應(yīng)逐步建立行政決策責(zé)任制度，避免實(shí)際行政行為的失誤。

3.完善倫理監(jiān)督制度建設(shè)

一方面，重視法律法規(guī)在增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)上的剛性作用。首先，各級(jí)地方政府要從整體法律的有效性出發(fā)，在憲法與行政人員倫理道德規(guī)范的范圍內(nèi)，制定并出臺(tái)責(zé)任法案，為行政倫理責(zé)任實(shí)現(xiàn)提供依據(jù)。如可實(shí)施行政權(quán)力清單，明確權(quán)力的主體；限制地方政府及各部門的權(quán)限及運(yùn)作流程，堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租的空間，強(qiáng)化責(zé)任追究；在此基礎(chǔ)上推行責(zé)任清單制度，嚴(yán)格落實(shí)主體法律責(zé)任；強(qiáng)化對(duì)自由裁量權(quán)的監(jiān)管與合法使用，嚴(yán)格按照法制程序與手段追究責(zé)任，如圖2所示。其次，需針對(duì)某一特定的違法行為進(jìn)行行政倫理立法，確定懲處以及賠償事項(xiàng)，確定具體的執(zhí)行措施，促使問責(zé)機(jī)制運(yùn)作的常態(tài)化、規(guī)范化。

圖2 行政倫理法律的作用示意圖

另一方面，不能忽視對(duì)行政權(quán)力與行為的內(nèi)外監(jiān)控。其一，地方政府要建立倫理道德的監(jiān)督機(jī)制，使地方政府上下級(jí)的雙向監(jiān)督結(jié)合起來，從而制約貪腐行為。如可建立專業(yè)性的倫理監(jiān)督與評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，將其職責(zé)主要集中于對(duì)工作作風(fēng)、專業(yè)技能以及部門溝通等方面的監(jiān)督[4]。其二，通過法律形式完善多元監(jiān)督體系，引導(dǎo)各監(jiān)督主體進(jìn)行有效的溝通，達(dá)成統(tǒng)一的認(rèn)知，建立統(tǒng)一的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)；完善行政倫理的監(jiān)督細(xì)則及實(shí)施程序、步驟，注重其可操作性；切實(shí)履行實(shí)施職責(zé)，注重行政績(jī)效評(píng)估的監(jiān)督與應(yīng)用，可將其與公務(wù)員隊(duì)伍道德建設(shè)緊密結(jié)合，嚴(yán)格實(shí)施獎(jiǎng)懲。其三，整合現(xiàn)有的監(jiān)督力量，拓寬社會(huì)公眾表達(dá)民意和實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的實(shí)質(zhì)性渠道，充分發(fā)動(dòng)社會(huì)公眾行使監(jiān)督權(quán)，同時(shí)重視新聞媒介等新興監(jiān)督主體的有力作用，創(chuàng)新對(duì)其的管理與運(yùn)用，促使外部社會(huì)監(jiān)督的制度化。如圖3所示。

圖3 行政倫理監(jiān)督體系的作用示意圖

（三）組織文化層面

1.營(yíng)造責(zé)任政府的執(zhí)政理念

執(zhí)政理念貫穿于政府的一切行政活動(dòng)中，而行政倫理也可表現(xiàn)為政府的價(jià)值觀念。責(zé)任政府立足于以人為本的基礎(chǔ)，對(duì)行政倫理責(zé)任提出責(zé)任本位、服務(wù)本位、法制本位的基本要求[6]。因此地方政府在執(zhí)政過程中要堅(jiān)持體現(xiàn)回應(yīng)性的公開透明理念，負(fù)責(zé)任地行使權(quán)力，治理社會(huì)問題；樹立“公民本位”服務(wù)理念，由管制行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變，滿足公眾需求；培育依法行政的公平公正理念，實(shí)現(xiàn)用法治民、事向治官、權(quán)力轉(zhuǎn)變，規(guī)范公共行政。在蘊(yùn)含行政倫理的理念的指導(dǎo)下，在各級(jí)政府內(nèi)部與廣大社會(huì)群體中形成良好的倫理責(zé)任氛圍，保障公共行政決策與行為是以對(duì)人民負(fù)責(zé)為最終目的，減少推進(jìn)責(zé)任政府管理模式的阻力。

2.加強(qiáng)新型倫理文化的建構(gòu)

要消除傳統(tǒng)行政文化的積弊，就需要依據(jù)“十八大”以來黨和政府在新時(shí)期下的指導(dǎo)思想，構(gòu)建新形勢(shì)下與我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)情相適應(yīng)的政府行政倫理文化。根據(jù)責(zé)任型管理模式下的行政主體知識(shí)需求和公眾學(xué)習(xí)需要，吸收與借鑒國(guó)外的理論成果與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行文化體系的更新與體制的改革，培育體現(xiàn)行政倫理觀的新型行政文化，并將其推廣與滲透到行政實(shí)踐中。同時(shí)，促進(jìn)公務(wù)員相關(guān)制度改革，把倫理責(zé)任的概念、意識(shí)形態(tài)轉(zhuǎn)化為可操作的行政職業(yè)道德規(guī)范，建立行政組織的倫理準(zhǔn)則體系。并以法律、規(guī)章制度等形式來明確具體的準(zhǔn)則條例，并在日常的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)中加以學(xué)習(xí)運(yùn)用，從而激勵(lì)、教育、調(diào)節(jié)行政主體的行為。

（四）社會(huì)期待層面

1.推動(dòng)公民與政府的互動(dòng)

行政倫理強(qiáng)調(diào)社會(huì)期待的重要性，而社會(huì)對(duì)公務(wù)人員的期待可以在公民與政府的互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，被動(dòng)的溝通在現(xiàn)代多元的公眾主體和復(fù)雜的公共程序下是不夠的，因此地方政府應(yīng)采取措施提高公眾的政治參與力。一方面，發(fā)展并培育社會(huì)群體或組織，通過資源配置和政策傾斜構(gòu)建支持性環(huán)境，以行政倫理思想來完善監(jiān)管，引導(dǎo)公民通過組織參與到行政的決策、監(jiān)督中。另一方面，在與公民的互動(dòng)中，地方政府應(yīng)逐步完善行政活動(dòng)中決策與監(jiān)督的參與機(jī)制，如社會(huì)聽證會(huì)、專家咨詢制等機(jī)制，在制定政策法規(guī)時(shí)，既要重視中國(guó)特色智庫(kù)中的專家作用，也要公開聽取社會(huì)群眾、組織的意見，保證在公共利益的分配過程中體現(xiàn)人民意志；政府也可及時(shí)根據(jù)輿論反應(yīng)做出回應(yīng)，形成無(wú)縫銜接，使社會(huì)問題得到更好的解決。

2.推進(jìn)透明化政府的建設(shè)

在行政倫理思想下，為了有效及時(shí)地獲得政府回應(yīng)，地方政府應(yīng)全面推進(jìn)政務(wù)公開，進(jìn)行透明化建設(shè)。首先，公開行使權(quán)力，政務(wù)信息面對(duì)公眾，建立財(cái)務(wù)的透明化運(yùn)作機(jī)制，使得公眾及時(shí)、全面地獲取政府的重要活動(dòng)信息，便于參與、監(jiān)督和評(píng)價(jià)。其次，堅(jiān)持責(zé)任政府的執(zhí)政理念，負(fù)責(zé)任地行使權(quán)力、處理問題。建立政務(wù)公開的責(zé)任追究機(jī)制，通過制裁不公開的失職行為和打擊泄密行為，真正實(shí)現(xiàn)透明化政府運(yùn)作的實(shí)際價(jià)值。完善行政信用制度，以行政人員信用檔案記錄來引導(dǎo)行政主體的責(zé)任行為，依靠政府信用資源管理實(shí)現(xiàn)信息的對(duì)稱發(fā)布，運(yùn)用科技支撐和加快電子政務(wù)等資源網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)管理平臺(tái)的推廣，提高行政人員行為的透明度與效率。