試析印度12個(gè)五年計(jì)劃中的科技計(jì)劃

王 立

（中國科學(xué)技術(shù)信息研究所，北京 100038）

1947年，印度從英聯(lián)邦獨(dú)立，開國總理尼赫魯效仿蘇聯(lián)積極推進(jìn)五年計(jì)劃，作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要政策工具。1951年，印度開始了第一個(gè)五年計(jì)劃，到2017年已經(jīng)實(shí)施了12個(gè)五年計(jì)劃，據(jù)稱尼赫魯本人親自起草了“三五”計(jì)劃的大部分章節(jié)[1]。印度實(shí)行“中長期科技政策—五年科技計(jì)劃—年度科技計(jì)劃”的3層科技計(jì)劃體制貫徹于12個(gè)五年計(jì)劃。五年科技計(jì)劃為中觀層面的政策工具，起到配置整體科技資源，尤其是財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)的功能。其主要配置方式是通過指定計(jì)劃期內(nèi)政府打算重點(diǎn)發(fā)展的主要科技領(lǐng)域，并對(duì)計(jì)劃期內(nèi)的年度科技計(jì)劃具有約束和指導(dǎo)功能。每年的年度計(jì)劃都在五年計(jì)劃的框架下制定，并且財(cái)政預(yù)算也在五年計(jì)劃框架下制定。

我國從1953年制定第一個(gè)“五年計(jì)劃”開始，到目前已發(fā)布了13個(gè)五年計(jì)劃/規(guī)劃（從“十一五”起“五年計(jì)劃”改為“五年規(guī)劃”）。我國的五年規(guī)劃綱要主要是對(duì)國家重大建設(shè)項(xiàng)目、生產(chǎn)力分布和國民經(jīng)濟(jì)重要比例關(guān)系等作出規(guī)劃，為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)定目標(biāo)和方向，是我國國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的重要部分[2]。我國和印度是世界上從20世紀(jì)中葉延續(xù)至今將五年計(jì)劃用作國家干預(yù)和調(diào)控發(fā)展的重要手段的兩個(gè)主要國家。也就是說，印度與我國具備相似的五年計(jì)劃歷程并使之成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵重大政策工具的國家。因此，對(duì)印度科技創(chuàng)新五年計(jì)劃體系的發(fā)展歷程、結(jié)構(gòu)組成、戰(zhàn)略思想及其發(fā)展新動(dòng)向的研究，將為我國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供相應(yīng)的參考與借鑒。

1 科技在五年計(jì)劃中的地位

從“一五”到“十二五”的五年計(jì)劃文本帶有強(qiáng)烈的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制色彩，其組成部分涵蓋了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方方面面[3]，如“一五”計(jì)劃包含了39個(gè)領(lǐng)域、“二五”計(jì)劃包含了30個(gè)領(lǐng)域，后來雖然包含章節(jié)數(shù)有所減少，但只是合并了同類項(xiàng)。

從“一五”到“十二五”，科技都是五年計(jì)劃的一部分，但其在五年計(jì)劃中的地位不斷提升?！拔逦濉焙汀笆晃濉笔强萍荚谖迥暧?jì)劃中地位上升最顯著的兩個(gè)時(shí)期:“五五”之前，科技部分在五年計(jì)劃文本中排名較后、較少，但從“五五”計(jì)劃開始，科技在五年計(jì)劃中開始有詳細(xì)的計(jì)劃，排名大幅度提前并成為獨(dú)立一章；從“十一五”計(jì)劃開始增加創(chuàng)新的內(nèi)容，科技所占章節(jié)為創(chuàng)新和技術(shù)，“十二五”計(jì)劃中的科技部分占據(jù)兩章，分別為科學(xué)技術(shù)和創(chuàng)新。

2 科技計(jì)劃的主要內(nèi)容

第一個(gè)五年計(jì)劃（1951—1956）主要整合重建了印度國家實(shí)驗(yàn)室和印度工業(yè)與科學(xué)研究理事會(huì)（CSIR）下屬的38個(gè)國家級(jí)研究所，不過國家實(shí)驗(yàn)室和國家研究院所從印度“一五”計(jì)劃一直到“十二五”計(jì)劃都在不斷建立[4-5]。

第二個(gè)五年計(jì)劃（1956—1961）著重建立了大學(xué)和其他研究機(jī)構(gòu)的科研基礎(chǔ)設(shè)施。在“一五”和“二五”期間，建立了純理工一流大學(xué)（印度理工學(xué)院），印度科學(xué)院也得到了長足發(fā)展。

表1 印度“一五”到“十二五”五年計(jì)劃的總章節(jié)數(shù)、科技部門所占章節(jié)數(shù)及排名

第三個(gè)五年計(jì)劃（1961—1966）注重的領(lǐng)域是農(nóng)業(yè)、原子能和工程研究，要求國立科研機(jī)構(gòu)和大學(xué)既要注重基礎(chǔ)研究也要注重應(yīng)用研究，并首次探索了科技研究的商業(yè)化運(yùn)用。

第四個(gè)五年計(jì)劃（1969—1974）的關(guān)注點(diǎn)是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域綠色革命，期間印度面臨極度缺糧的大饑荒局面（1966年至1969年因?yàn)榇箴嚮亩七t制定了五年計(jì)劃）。

第五個(gè)五年計(jì)劃（1974—1979）更多地注重推進(jìn)優(yōu)先領(lǐng)域發(fā)展的途徑。這一點(diǎn)與前面的計(jì)劃有所區(qū)別，這是呼應(yīng)計(jì)劃選定的優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域，并且注重促進(jìn)科研機(jī)構(gòu)的技術(shù)轉(zhuǎn)化。

第六個(gè)五年計(jì)劃（1980—1985）從對(duì)科學(xué)的重視轉(zhuǎn)向了對(duì)技術(shù)的重視。

第七個(gè)五年計(jì)劃（1985—1989）首次認(rèn)為除了直接資助研發(fā)外，政府應(yīng)該利用財(cái)政資金資助技術(shù)發(fā)展?！捌呶濉逼陂g印度政府設(shè)置了減稅等措施，還設(shè)立了由科技部科學(xué)與產(chǎn)業(yè)研究署（DSIR）管理的產(chǎn)業(yè)研發(fā)促進(jìn)計(jì)劃（IRDPP）。不過這些促進(jìn)科技研發(fā)的舉措仍僅限于公立研發(fā)系統(tǒng)中。

第八個(gè)五年計(jì)劃（1992—1997）的特色是一開始就將科技部門的政策制定與整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)系起來，因?yàn)榇藭r(shí)的印度產(chǎn)業(yè)政策基調(diào)已不再是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)而是鼓勵(lì)外來投資、放松管制和提倡競爭，并在此后越來越重視研發(fā)和技術(shù)發(fā)展對(duì)產(chǎn)業(yè)的促進(jìn)作用。

第九個(gè)五年計(jì)劃（1997—2002）更多地重視促進(jìn)基礎(chǔ)研究、公立機(jī)構(gòu)與私營產(chǎn)業(yè)之間的互動(dòng)、優(yōu)先領(lǐng)域發(fā)展、社會(huì)需求、國際合作和加強(qiáng)人力資本。

表2 印度“一五”到“十二五”五年計(jì)劃的戰(zhàn)略思路與科技五年計(jì)劃的戰(zhàn)略思路比較

第十個(gè)五年計(jì)劃（2002—2007）和第十一個(gè)五年計(jì)劃（2007—2012）都強(qiáng)調(diào)了促進(jìn)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)成立的必要性，并且很重視占據(jù)了印度制造業(yè)的45%份額并且占據(jù)了制造業(yè)出口產(chǎn)品40%的中小企業(yè)創(chuàng)新潛力。

第十二個(gè)五年計(jì)劃（2012—2017）的主題為科技創(chuàng)新政策與經(jīng)濟(jì)政策全面融合。

3 科技計(jì)劃的戰(zhàn)略思路

印度從“一五”到“十二五”期間科技計(jì)劃的戰(zhàn)略思路決定于五年計(jì)劃的整體戰(zhàn)略，如表2所示。

“一五”是恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)的時(shí)期，科技上則是著手建立國家的科研體系。

“二五”著重發(fā)展重工業(yè)，為適應(yīng)這一戰(zhàn)略任務(wù)，在此期間的科技重點(diǎn)是建立科研基礎(chǔ)設(shè)施。

“三五”本來的思路是著重發(fā)展重工業(yè)，但由于1962年中印邊境戰(zhàn)爭后重點(diǎn)就轉(zhuǎn)向了國防，在此期間的科技重點(diǎn)是注重糧食生產(chǎn)和國防工業(yè)，即注重農(nóng)業(yè)、原子能和工程研究。

由于戰(zhàn)爭因素，“四五”計(jì)劃推遲編制，由年度計(jì)劃替代。

“四五”時(shí)期的發(fā)展思路是解決印度國內(nèi)極度缺糧的大饑荒局面，此時(shí)科技重點(diǎn)是發(fā)展農(nóng)業(yè)、緩解國內(nèi)的饑荒。

“五五”時(shí)期的發(fā)展思路是糧食增產(chǎn)，工業(yè)獨(dú)立自主，此時(shí)科技重點(diǎn)是優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，同時(shí)開始逐步重視科研成果的技術(shù)轉(zhuǎn)化。由于新上臺(tái)的執(zhí)政黨因素，“五五”計(jì)劃提前一年終止。

“六五”時(shí)期的發(fā)展思路是進(jìn)口替代與促進(jìn)出口相結(jié)合、增加國家收入、促進(jìn)技術(shù)現(xiàn)代化、消除貧困增加就業(yè)、實(shí)行計(jì)劃生育。此時(shí)，科技重點(diǎn)相應(yīng)地從對(duì)科學(xué)的重視轉(zhuǎn)向了對(duì)技術(shù)的重視，技術(shù)被視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動(dòng)器的思想開始在印度萌芽。

“七五”時(shí)期的發(fā)展思路是增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)量、增加就業(yè)機(jī)會(huì)。此時(shí)，科技重點(diǎn)延續(xù)了上一個(gè)五年計(jì)劃的思路，利用財(cái)政資金資助公立科研機(jī)構(gòu)積極開展技術(shù)轉(zhuǎn)化活動(dòng)。

在經(jīng)歷了國內(nèi)經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，“八五”時(shí)期印度的發(fā)展思路是開展經(jīng)濟(jì)改革開放、放松管制，促進(jìn)制造業(yè)發(fā)展、鼓勵(lì)進(jìn)出口、鼓勵(lì)貿(mào)易和當(dāng)前賬戶赤字。此時(shí)，科技重點(diǎn)配合國家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的調(diào)整越來越重視研發(fā)和技術(shù)發(fā)展對(duì)產(chǎn)業(yè)的促進(jìn)作用。

“九五”時(shí)期的發(fā)展思路是重視農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展、提高人民生活質(zhì)量、創(chuàng)造就業(yè)、地區(qū)平衡發(fā)展、穩(wěn)定物價(jià)、獨(dú)立自主、推進(jìn)自由市場改革，此時(shí)科技重點(diǎn)是更加重視基礎(chǔ)研究、公立機(jī)構(gòu)與私營企業(yè)的互動(dòng)。

“十五”時(shí)期的發(fā)展思路是轉(zhuǎn)變發(fā)展模式、追求高速增長。此時(shí)，科技重點(diǎn)是促進(jìn)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的建設(shè)。

“十一五”時(shí)期的發(fā)展思路是更快、更具包容性的增長。此時(shí)，科技重點(diǎn)仍是促進(jìn)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。

“十二五”時(shí)期的發(fā)展思路是更快、可持續(xù)和更具包容性的增長。此時(shí)的科技重點(diǎn)是要依靠科技創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)國家發(fā)展，科技創(chuàng)新政策與經(jīng)濟(jì)政策要全面融合。

4 莫迪政府的科技政策

2014年，莫迪總理上臺(tái)執(zhí)政以后，在執(zhí)政思路上同時(shí)強(qiáng)化集權(quán)和市場兩條邏輯主線，印度五年計(jì)劃從計(jì)劃決策機(jī)構(gòu)、計(jì)劃決策思路和計(jì)劃政策手段等方面都發(fā)生了重大變化，科技計(jì)劃也相應(yīng)發(fā)生了變化。莫迪政府的科技發(fā)展戰(zhàn)略和任務(wù)是:努力推動(dòng)印度在21世紀(jì)的崛起，科技創(chuàng)新將在這一崛起過程中起到助力器（enabler）的關(guān)鍵性作用并持續(xù)增強(qiáng)。

莫迪政府試圖把資助模式從以往的對(duì)機(jī)構(gòu)資助變?yōu)閷?duì)項(xiàng)目資助和使命資助。莫迪總理本人親自宣布啟動(dòng)了印刷制造、數(shù)字印度、技能印度、綠色印度、智慧印度、清潔印度和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等七大國家旗艦計(jì)劃，這是印度經(jīng)濟(jì)社會(huì)中發(fā)生的重大政策變化。所有七大旗艦計(jì)劃都有特定的目標(biāo)和使命，每一個(gè)旗艦計(jì)劃都有多部門參與、繁重的協(xié)調(diào)任務(wù)，且都有非常清晰的研發(fā)配套政策，對(duì)科技、研發(fā)和創(chuàng)新有著非常大的需求。因此，所有的旗艦計(jì)劃都與科技創(chuàng)新有著緊密的聯(lián)系，其實(shí)施都需要組織良好、協(xié)調(diào)高效的科技創(chuàng)新戰(zhàn)略以及與之相對(duì)應(yīng)的體制機(jī)制。

4.1 計(jì)劃決策機(jī)構(gòu)

在強(qiáng)化權(quán)力方面，莫迪廢除了帶有指令性計(jì)劃特征的政府機(jī)構(gòu)。從1950年到2014年莫迪上臺(tái)之前，印度科技政策決策主體為:總理、國家計(jì)劃委員會(huì)和科技部。印度開國總理尼赫魯于1950年3月15日設(shè)立了具有國大黨特色的國家計(jì)劃委員會(huì)，掌握了中央財(cái)政經(jīng)費(fèi)的預(yù)算權(quán)、五年計(jì)劃編制權(quán)、計(jì)劃經(jīng)費(fèi)分配權(quán)和發(fā)展項(xiàng)目審批權(quán)，是印度式計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的靈魂機(jī)構(gòu)，幾十年來形成了極大的權(quán)威，既可以抵抗來自各地方各部門的政治壓力，也無需理會(huì)市場運(yùn)行的邏輯，形成了一個(gè)“獨(dú)立小王國”。盡管原印度國家計(jì)劃委員會(huì)一直被認(rèn)為是尼赫魯?shù)恼芜z產(chǎn)，但在“十一五”計(jì)劃運(yùn)行期間，印度朝野已逐步達(dá)成共識(shí)，廢除印度國家計(jì)劃委員會(huì)的呼聲漸高[6]。2014年7月莫迪總理上臺(tái)后，解散了國家計(jì)劃委員會(huì)，將制定五年計(jì)劃的權(quán)力轉(zhuǎn)移給了莫迪設(shè)立的印度國家轉(zhuǎn)型委員會(huì)（NITI Aayog）[7]，其中央財(cái)政經(jīng)費(fèi)預(yù)算權(quán)轉(zhuǎn)移給了財(cái)政部。為表明這項(xiàng)打破“山頭主義”、加強(qiáng)中央集權(quán)的改革并非換湯不換藥，盡管印度國家轉(zhuǎn)型委員會(huì)的主席仍由莫迪擔(dān)任，但該機(jī)構(gòu)只有“印度政府首要智庫”的功能，既沒有財(cái)政經(jīng)費(fèi)預(yù)算權(quán)、分配財(cái)財(cái)政資源權(quán)，也沒有編制指令性計(jì)劃權(quán)，其所出文件不需要通過內(nèi)閣審批完成。

4.2 計(jì)劃決策思路

在強(qiáng)化市場方面，莫迪把一部分政府調(diào)控職能下放給市場，讓市場撬動(dòng)潛在的資源稟賦，放棄進(jìn)口替代戰(zhàn)略，實(shí)行出口導(dǎo)向戰(zhàn)略，加大了對(duì)外資和技術(shù)的引進(jìn)力度，并著重建立基礎(chǔ)性的市場制度。作為一貫的親商務(wù)實(shí)派，招商引資是莫迪13年擔(dān)任古吉拉特邦首席部長期間的關(guān)鍵詞。2014年莫迪當(dāng)選總理后，提出實(shí)施了七大國家級(jí)旗艦計(jì)劃（表3）。但是，在中央政府預(yù)算有限的背景下，這些“燒錢”的計(jì)劃如何落地？莫迪強(qiáng)力推動(dòng)了幾項(xiàng)“親”市場的根本性改革。一是將一部分政府調(diào)控職能下放給市場，讓市場撬動(dòng)潛在的資源稟賦。如他通過公私合營機(jī)制（PPP）推進(jìn)耗資巨大的高鐵、公路、航空、港口和工業(yè)走廊大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。二是放棄進(jìn)口替代戰(zhàn)略，實(shí)行出口導(dǎo)向戰(zhàn)略，加大對(duì)外資和技術(shù)的引進(jìn)力度。如放開國防、鐵路、航天、保險(xiǎn)、電子商務(wù)和房地產(chǎn)等領(lǐng)域的投資限制，在高鐵等基建項(xiàng)目中允許PPP融資模式下100%的外資占比，在汽車制造、制藥和建筑等行業(yè)中，允許外資投資占比達(dá)到100%，在保險(xiǎn)和國防領(lǐng)域允許49%的外資進(jìn)入，開發(fā)6條工業(yè)走廊以吸引跨國公司等。三是建立基礎(chǔ)性的市場制度，使市場發(fā)揮更加高效的調(diào)節(jié)作用。如統(tǒng)一全國稅制、統(tǒng)一全國消費(fèi)市場、實(shí)施廢鈔令，并逐步打破土地政策、勞工政策等限制印度工業(yè)化起飛的桎梏，凝聚發(fā)展要素等，這都是莫迪“親”市場思路的體現(xiàn)。不過，莫迪遠(yuǎn)非西方式自由市場路徑信奉者，通過強(qiáng)化集權(quán)和市場，將政治權(quán)力和經(jīng)濟(jì)資源更加集中在中央政府手中。

表3 2014—2016年由莫迪總理親自發(fā)起的七大旗艦計(jì)劃

4.3 計(jì)劃政策手段

2015年，莫迪在推特上宣布:印度是日益開放化和自由化經(jīng)濟(jì)體，“一刀切”模式[8]的五年計(jì)劃已不再符合印度實(shí)際；2017年“十二五”計(jì)劃執(zhí)行完畢之后將不再繼續(xù)，將制定實(shí)施十五年發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)劃，新的規(guī)劃大大淡化了“計(jì)劃”色彩，將以更加長遠(yuǎn)的眼光考慮國家發(fā)展方向。這十五年發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)劃名為“國家發(fā)展議程”，具體包括15年愿景規(guī)劃（2017—2032）、7年發(fā)展戰(zhàn)略（2017—2023）與3年行動(dòng)計(jì)劃（2017—2020）。截至目前，印度政府還只是公布了3年行動(dòng)計(jì)劃，還沒有公布遠(yuǎn)景規(guī)劃的具體內(nèi)容，但根據(jù)相關(guān)官員的推測，這一規(guī)劃可能包括“追趕中國，推動(dòng)印度成為10萬億美元經(jīng)濟(jì)體”的目標(biāo)[9]。

作為印度經(jīng)濟(jì)社會(huì)科技發(fā)展的主要政策手段，五年計(jì)劃的變遷預(yù)示著印度科技創(chuàng)新治理手段的未來方向。其主要有3個(gè)特點(diǎn)，即重長遠(yuǎn)、去計(jì)劃、重地方。第一個(gè)特點(diǎn)是新的發(fā)展規(guī)劃重長遠(yuǎn)。從“一五”到“十二五”，五年計(jì)劃都帶有強(qiáng)烈的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制色彩，通過指定計(jì)劃期內(nèi)政府打算重點(diǎn)發(fā)展的主要領(lǐng)域起到配置中央財(cái)政經(jīng)費(fèi)的功能，即“政府挑選贏家”；而新的發(fā)展規(guī)劃則明確指出規(guī)劃部門無法為國家挑選贏家，只是提供更長遠(yuǎn)的發(fā)展路線圖，并明確指出推動(dòng)印度增長的要素是創(chuàng)新和企業(yè)家精神。第二個(gè)特點(diǎn)是新的發(fā)展規(guī)劃不再具有財(cái)政資源分配權(quán)。以往，印度中央政府嚴(yán)格按照五年計(jì)劃分配財(cái)政資源，即五年計(jì)劃頒布后決定了今后五年的總預(yù)算，并且當(dāng)年決定下一年度的財(cái)政預(yù)算。莫迪明確反對(duì)這種預(yù)算方式，改用發(fā)達(dá)國家普遍采用的中期支出框架的預(yù)算方式，每年進(jìn)行微調(diào)。第三個(gè)特點(diǎn)是新的發(fā)展規(guī)劃特別強(qiáng)調(diào)邦的參與。莫迪表示，以其擔(dān)任古吉拉特邦首席部長以來多年積累的經(jīng)驗(yàn)看，與各邦溝通十分重要，強(qiáng)化央邦關(guān)系是他的關(guān)注重點(diǎn)。

5 結(jié)語與啟示

自2014年莫迪政府上臺(tái)以來，印度走上了高速發(fā)展的道路。目前，印度GDP名列世界第五，憑借龐大的體量，印度在未來10年乃至20年可能超過日本，成為世界第三大經(jīng)濟(jì)體。如果說印度在21世紀(jì)的崛起是大概率，那么科技創(chuàng)新在這一崛起過程中起到助力器的關(guān)鍵性作用并持續(xù)增強(qiáng)。本文通過對(duì)“一五”到“十二五”印度科技創(chuàng)新五年計(jì)劃的分析認(rèn)為，莫迪總理治下的印度科技創(chuàng)新五年計(jì)劃已告別舊有的計(jì)劃體制，發(fā)生了兩個(gè)重大變化:一是執(zhí)政思路上同時(shí)強(qiáng)化集權(quán)和市場兩條邏輯主線；二是政策手段上重長遠(yuǎn)、去計(jì)劃、重地方，將舊有的計(jì)劃體制改變?yōu)橐愿L遠(yuǎn)眼光考慮國家發(fā)展方向。