科技成果轉(zhuǎn)化政策文本分析

張芯茹 周 杰 趙 輝 望俊成

（中國科學(xué)技術(shù)信息研究所，北京 100038）

目前，學(xué)界有關(guān)科技成果轉(zhuǎn)化政策的研究逐漸增多，主要集中于3個(gè)方面:一是基于政策文本內(nèi)容的分析，有定量分析與定性分析兩個(gè)方面；二是對于政策實(shí)施的相關(guān)研究，包括政策實(shí)施的阻礙與問題、政策實(shí)施的影響因素、政策實(shí)施效果的評價(jià)等；三是特定政策的研究，包括結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)與環(huán)境針對地方性政策的研究、高?？萍汲晒D(zhuǎn)化研究以及某一領(lǐng)域的成果轉(zhuǎn)化政策研究等。而關(guān)于科技成果轉(zhuǎn)化政策的文本內(nèi)容研究，學(xué)者們從不同角度進(jìn)行了分析研究，已經(jīng)取得了一定的成果[1-8]。但是由于政策文本的特殊性，基于量化手段的分析很難給出具體而微觀的建議，而基于政策工具的分析又在維度選擇上仍有待優(yōu)化。本文在這些研究的基礎(chǔ)上，以2015年與1996年發(fā)布的《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》為分析文本（以下簡稱“《成果轉(zhuǎn)化法》”），對政策文本進(jìn)行深入的內(nèi)容分析與對比。

1 二維分析框架

將科技成果轉(zhuǎn)化政策的基本政策工具與政策制定層面相結(jié)合，提出基于政策工具的X維度和基于政策制定層面的Y維度的二維分析框架。

（1）X維度

政策工具研究是公共政策研究領(lǐng)域的一項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容，其在公共政策從制訂到發(fā)揮效用的各個(gè)階段均有指導(dǎo)作用。作為“理性選擇”的基本前提與依據(jù)之一，在選擇政策工具時(shí)，行政人員需要積極、理智地對不同類型的政策工具的內(nèi)在特征、各自適用條件進(jìn)行計(jì)算、權(quán)衡、考量，以便最大化地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。一旦決策者選擇一定的政策工具后，即進(jìn)入政策執(zhí)行階段。政策執(zhí)行者一方面對政策工具進(jìn)行科學(xué)的再選擇與再組合，另一方面根據(jù)各種政策工具的特點(diǎn)與要求堅(jiān)決地予以實(shí)施。因此，政策工具研究能夠?yàn)橛行У恼邎?zhí)行提供理論支撐。

本文根據(jù)Rothwell等[9]提出的科技政策工具分類法，將《成果轉(zhuǎn)化法》劃分為供給、環(huán)境和需求3種政策工具類型。這種分類方法是國際上運(yùn)用較為成熟的政策分類方法，能夠做到分類后各個(gè)部分的互斥。本文政策分析框架的政策工具維度即是采用這種劃分方法，即X維度。

供給型政策工具是指政府通過對人才、信息、技術(shù)、資金等方面的直接供給拓展科技成果轉(zhuǎn)化的廣度和深度，推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展。可細(xì)分為多元化資金投入、成果信息公開與共享、科技人才培養(yǎng)與評價(jià)、平臺(tái)機(jī)制建設(shè)、金融與稅收優(yōu)惠政策等方面。

環(huán)境型政策工具是指政府通過法規(guī)管制等具有滲透作用的相關(guān)政策影響科技發(fā)展的環(huán)境因素，為各機(jī)構(gòu)推動(dòng)科技成果轉(zhuǎn)化提供有利的發(fā)展環(huán)境，間接地提高科技成果轉(zhuǎn)化效率?？杉?xì)分為政府職責(zé)、市場環(huán)境、報(bào)告制度與績效評價(jià)、成果處置與歸屬、收益分配、法律管制等方面。

需求型政策工具指政府為了推動(dòng)科技成果轉(zhuǎn)化，通過采購與貿(mào)易管制等措施減少市場的不確定性，積極開拓并穩(wěn)定新技術(shù)應(yīng)用的市場，以降低企業(yè)在科技成果轉(zhuǎn)化過程中面臨的風(fēng)險(xiǎn)，從而拉動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新和新產(chǎn)品開發(fā)?？煞譃槟繕?biāo)規(guī)劃、政府項(xiàng)目外包、貿(mào)易管制等。

總體來說，供給型政策工具是通過制定政策提供科技成果轉(zhuǎn)化的推動(dòng)力，需求型政策工具是采取相關(guān)措施對科技成果轉(zhuǎn)化產(chǎn)生拉動(dòng)力，而環(huán)境型政策工具是優(yōu)化政策環(huán)境對科技成果轉(zhuǎn)化起到間接的影響作用。

（2）Y維度

科技成果轉(zhuǎn)化政策在其作用層面上也是有劃分的[10]?？萍汲晒D(zhuǎn)化政策同其他科技發(fā)展戰(zhàn)略政策一樣，在經(jīng)歷了改革開放以來持續(xù)不斷完善和深化的各項(xiàng)戰(zhàn)略部署之后，已逐步上升到科學(xué)的、完整的、合理的政策體系，推進(jìn)科技事業(yè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展的結(jié)合。

戰(zhàn)略層面的科技成果轉(zhuǎn)化政策主要是把握政策的走向，具有宏觀的指導(dǎo)性意義，包含了長期計(jì)劃綱要和成果轉(zhuǎn)化的目標(biāo)規(guī)劃等。綜合引導(dǎo)層面的科技成果轉(zhuǎn)化政策是對戰(zhàn)略層面政策的初步具體化，主要體現(xiàn)為中小企業(yè)和各種產(chǎn)業(yè)園以及孵化器建設(shè)發(fā)展的政策、科技中介的支持政策、科技信息共享平臺(tái)的建設(shè)完善政策等。具體實(shí)施層面的科技成果轉(zhuǎn)化政策是通過一些具體的政策，如運(yùn)用稅收優(yōu)惠、人才培養(yǎng)、政府采購、科技資金投入等具體的手段，從基本層面上來實(shí)施科技成果轉(zhuǎn)化政策。這些政策只有在戰(zhàn)略層和綜合指引的指導(dǎo)及帶領(lǐng)下協(xié)調(diào)統(tǒng)一，才能行之有效地發(fā)揮作用。

基于X維度的基本政策工具和Y維度的政策制定層面，成果轉(zhuǎn)化政策的二維空間分析模式如圖1所示。

本文對政策文本進(jìn)行拆解，按照“政策條款編號”—“具體內(nèi)容”定義分析單元。然后將政策內(nèi)容進(jìn)行編碼完成內(nèi)容單元編碼表，分析單元部分編碼如表1所示，限于篇幅未列出全部文本內(nèi)容。

2 X維度分析

根據(jù)政策工具分析維度，研究的樣本分析主要包括以下類別:屬于需求型政策工具的目標(biāo)規(guī)劃、政府項(xiàng)目外包、貿(mào)易管制；屬于供給型政策工具的多元化資金投入、成果信息公開與共享、科技人才培養(yǎng)與評價(jià)、平臺(tái)機(jī)制建設(shè)、金融支持與稅收優(yōu)惠；屬于環(huán)境型政策工具的政府職責(zé)、市場環(huán)境、報(bào)告制度與績效評價(jià)、成果處置與歸屬、收益分配、法律管制。兩份法律的政策工具使用情況如表2所示。

圖1 科技成果轉(zhuǎn)化政策二維框架

表1 2015年成果轉(zhuǎn)化法基本編碼表

從整體來看，《成果轉(zhuǎn)化法》兼顧了供給型、需求型和環(huán)境型的政策工具，說明當(dāng)前的政策可以從各個(gè)角度和領(lǐng)域以不同的方式對科技成果轉(zhuǎn)化活動(dòng)產(chǎn)生影響，為科技成果的轉(zhuǎn)化提供了多方面的政策支持。但是，不同的政策工具在運(yùn)用上呈現(xiàn)出明顯的差異與分化，不同年份政策工具使用數(shù)量百分比對比如圖2所示。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，1996年《成果轉(zhuǎn)化法》共使用政策工具44次，2015年《成果轉(zhuǎn)化法》共使用政策工具62次。從整體上看，環(huán)境型政策工具占政策總體數(shù)量的一半，供給型與需求型政策工具合計(jì)占比50%。這說明當(dāng)前政府在政策工具選擇上還是以環(huán)境型政策工具為主，表現(xiàn)出一定的政策偏愛。環(huán)境型政策工具相較于其他兩種政策工具更注重間接的影響方式，通過改進(jìn)外部環(huán)境來推動(dòng)科技成果轉(zhuǎn)化。

2015年與1996年相比，《成果轉(zhuǎn)化法》的變化有以下4個(gè)方面。

（1）綜合引導(dǎo)，明確政府職責(zé)，為成果轉(zhuǎn)化提供有利的市場環(huán)境和法律保障

改革開放以來，我國科技體制改革始終圍繞科學(xué)技術(shù)作為第一生產(chǎn)力的總體目標(biāo)展開。強(qiáng)調(diào)尊重市場規(guī)律，發(fā)揮企業(yè)的主體作用，改進(jìn)政府干預(yù)科技成果轉(zhuǎn)化活動(dòng)的方式，減少不必要的審批程序，明確政府職責(zé)，加強(qiáng)扶持力度，為成果轉(zhuǎn)化提供良好環(huán)境。地方政府為當(dāng)?shù)爻晒D(zhuǎn)化活動(dòng)提供更多的金融支持與產(chǎn)權(quán)保護(hù)等外部環(huán)境，保障各機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)化能夠順利施行?？萍俭w制改革沖破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的科技體制。通過一系列的改革，基本實(shí)現(xiàn)了以計(jì)劃導(dǎo)向?yàn)橹鞯目萍假Y源配置方式向以市場導(dǎo)向?yàn)橹鞯馁Y源配置方式轉(zhuǎn)軌，初步形成了鼓勵(lì)科研機(jī)構(gòu)與科技人員走向市場為經(jīng)濟(jì)服務(wù)的政策環(huán)境。

（2）構(gòu)建服務(wù)平臺(tái)，產(chǎn)學(xué)研協(xié)同轉(zhuǎn)化，監(jiān)督成果匯報(bào)，推進(jìn)成果信息開放與共享

從1987年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)科技體制改革的若干規(guī)定》開始，各科研機(jī)構(gòu)先后進(jìn)行體制改革，逐步實(shí)行科研機(jī)構(gòu)所有權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)相分離，促進(jìn)多層次的科研生產(chǎn)聯(lián)合等措施。從科技成果轉(zhuǎn)化政策的變化上也可以看到，政策在市場主導(dǎo)機(jī)制的基礎(chǔ)上鼓勵(lì)高?？蒲袡C(jī)構(gòu)同企業(yè)聯(lián)合，通過設(shè)立產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟、協(xié)同創(chuàng)新中心等形式，搭建科技成果轉(zhuǎn)化新平臺(tái)，提升轉(zhuǎn)化效率，同時(shí)發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的橋梁作用，支持科技企業(yè)孵化器、大學(xué)科技園等科技企業(yè)孵化機(jī)構(gòu)發(fā)展。同時(shí)，還監(jiān)督推進(jìn)建立、完善科技報(bào)告制度和科技成果信息系統(tǒng)，及時(shí)更新科技成果信息，加強(qiáng)對科技成果轉(zhuǎn)化活動(dòng)的跟蹤和監(jiān)督，為各機(jī)構(gòu)提供科技成果和相關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)信息等信息公開服務(wù)。

表2 成果轉(zhuǎn)化法政策工具維度編碼表

圖2 政策工具維度數(shù)量對比圖

（3）加強(qiáng)人才交流和培養(yǎng)，完善績效考核機(jī)制，多元化資金投入與金融支持

在改革探索中，科技面向經(jīng)濟(jì)的程度明顯提高，在政策變化上越來越傾向于鼓勵(lì)研發(fā)機(jī)構(gòu)、高校與企業(yè)開展科技人員交流，共同培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)人才。推進(jìn)完善績效考核評價(jià)體系，將科技人員的研發(fā)和轉(zhuǎn)化工作所獲成果作為職稱評定的依據(jù)之一，從而進(jìn)一步改革科研人員的管理制度，充分調(diào)動(dòng)科研人員的積極性。除此之外，在科研資金的籌募上也發(fā)生變化?？萍俭w制改革以來，促進(jìn)科技進(jìn)一步與經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的核心就是科技撥款制度的改革，國家曾以“斷糧”為手段推動(dòng)許多應(yīng)用開發(fā)型科研機(jī)構(gòu)進(jìn)入市場參與競爭。在成果轉(zhuǎn)化政策的改變上，體現(xiàn)為鼓勵(lì)資金投入多元化，開展知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押貸款等業(yè)務(wù)，開發(fā)科技成果轉(zhuǎn)化相關(guān)的保險(xiǎn)品種，支持企業(yè)使用多種方式進(jìn)行融資。

（4）處置權(quán)、收益權(quán)、分配權(quán)等內(nèi)部權(quán)益的重新配置

舊有的科技體制對科技人才的創(chuàng)新積極性造成了一定的挫傷，因此提高科技人員創(chuàng)造積極性也是科技體制改革的一部分?？萍汲晒D(zhuǎn)化政策的變化體現(xiàn)在:在處置權(quán)上，明確了高校、科研機(jī)構(gòu)科技成果的自主處置權(quán)；在收益權(quán)上，職務(wù)科技成果的收益全部歸本單位，高校、科研機(jī)構(gòu)可對收益進(jìn)行自主分配，不必再上繳財(cái)政機(jī)構(gòu)。收益權(quán)的改變完全留歸單位不僅能夠提高各機(jī)構(gòu)對于科技成果轉(zhuǎn)化的積極性，而且能夠提高單位獎(jiǎng)勵(lì)給科技人員及其團(tuán)隊(duì)的收益空間。收益分配權(quán)提高了對科技成果有重要貢獻(xiàn)的科技人員及其團(tuán)隊(duì)的獎(jiǎng)勵(lì)比例，可有效調(diào)動(dòng)各機(jī)構(gòu)人員對科技成果轉(zhuǎn)化推進(jìn)的積極性。

以上分析表明，地方各級政府在制定地方新政時(shí)可適當(dāng)考慮結(jié)合本地情況，充分理解國家科技體制改革的目的，將國家促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)的政策更加細(xì)化，將任務(wù)落實(shí)到每一個(gè)主管機(jī)構(gòu)和單位，完善責(zé)任機(jī)制，適當(dāng)降低行政管制政策的比例，對創(chuàng)新企業(yè)提供相應(yīng)的金融支持，配套使用稅收優(yōu)惠工具，推動(dòng)科技成果的轉(zhuǎn)化。

3 Y維度分析

《成果轉(zhuǎn)化法》二維分析如圖3所示。在政策制定上，要關(guān)注各個(gè)層面的政策是否完備，尤其應(yīng)該關(guān)注戰(zhàn)略層的成果轉(zhuǎn)化政策能否對應(yīng)到綜合引導(dǎo)層再落實(shí)到具體實(shí)施層面上去。據(jù)統(tǒng)計(jì)，成果轉(zhuǎn)化法中各政策制定層面政策工具的使用情況分別是:1996年，戰(zhàn)略層政策工具使用頻數(shù)為16.28%，綜合引導(dǎo)層政策工具使用頻數(shù)為18.60%，具體實(shí)施層政策工具使用頻數(shù)為65.12%；2015年，戰(zhàn)略層政策工具使用頻數(shù)為14.75%，綜合引導(dǎo)層政策工具使用頻數(shù)為24.59%，具體實(shí)施層政策工具使用頻數(shù)為60.66%。

圖3 成果轉(zhuǎn)化法政策工具二維分析圖

從各個(gè)政策制定層面所占的比例來看，自1996年《成果轉(zhuǎn)化法》頒布以來，政府在政策制定理念上已經(jīng)非常明確，是以具體實(shí)施為主，戰(zhàn)略與綜合引導(dǎo)結(jié)合的統(tǒng)籌考慮。其中，戰(zhàn)略層的科技政策最少，其次是綜合引導(dǎo)層的政策，其余的大部分政策均為具體實(shí)施層，整個(gè)政策的層次分布呈金字塔形，這也與政策制定的規(guī)律相符合。成果轉(zhuǎn)化政策的綜合引導(dǎo)層和具體實(shí)施層是對戰(zhàn)略層政策的逐步展開和具體實(shí)施，其數(shù)量理應(yīng)呈現(xiàn)出增加的趨勢。

從圖3中可以看到，在政策戰(zhàn)略層，需求型政策工具被頻繁使用，尤其是需求型政策工具中的目標(biāo)規(guī)劃部分，一方面目標(biāo)規(guī)劃本身確實(shí)是戰(zhàn)略政策的主要表現(xiàn)形式；另一方面也說明了戰(zhàn)略層政策在其他領(lǐng)域還有待加強(qiáng)，比如科研創(chuàng)新性引導(dǎo)、資金多元化引導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟國際化引導(dǎo)等。綜合引導(dǎo)層政策主要是供給與環(huán)境型政策工具中的平臺(tái)建設(shè)、市場環(huán)境、政府職責(zé)等部分，說明政府致力于規(guī)范市場環(huán)境，維護(hù)公平競爭的秩序，注重為企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)牽線搭橋，建立產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟，為科技成果轉(zhuǎn)化提供一個(gè)相對自由與寬松的環(huán)境，促進(jìn)其良性發(fā)展。具體實(shí)施層的政策數(shù)量比例最高且使用頻率最高，具體包括科技財(cái)政投入、科技人才培養(yǎng)、成果信息公開、公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)、產(chǎn)權(quán)與法律管制等多種形式。但是這一層面的政策因?yàn)檩^為微觀，只有相互配合才能發(fā)揮其整體作用。

4 結(jié)語與建議

本文構(gòu)建了以科技政策工具與政策制定層面的二維度政策分析框架，在研究方法上繼承了政策研究領(lǐng)域的成果，利用了國際上較為認(rèn)可的政策工具分類方法，并根據(jù)政策的內(nèi)容特點(diǎn)進(jìn)行了細(xì)化與調(diào)整。

通過分析比較后發(fā)現(xiàn)，2015年頒布的《成果轉(zhuǎn)化法》較之1996年的法律法規(guī)在各類政策工具的使用上均有改善，已經(jīng)建立并形成了較為完善的政策體系。

在供給型政策工具方面:一是建立了多層次、多渠道的資金投入體系。以政府財(cái)政資金扶持方式引導(dǎo)企業(yè)在高新技術(shù)領(lǐng)域進(jìn)行研發(fā)投入，以多種補(bǔ)貼方式引導(dǎo)社會(huì)資本流入，形成政府、企業(yè)、金融3個(gè)資金渠道，建立促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的多元資金投入機(jī)制。二是推進(jìn)了科技成果服務(wù)平臺(tái)和孵化基地的建設(shè)。對于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)給予的扶持政策壯大了科技企業(yè)孵化器的發(fā)展，并以此為基礎(chǔ)延伸出創(chuàng)新園和加速器，有力地促進(jìn)了科技成果轉(zhuǎn)化。

在環(huán)境型政策工具方面:一是優(yōu)化了科技創(chuàng)新的政策環(huán)境，推動(dòng)了橫向聯(lián)動(dòng)的體制機(jī)制發(fā)展?？萍汲晒D(zhuǎn)化政策是集各部門分工協(xié)作、聯(lián)合行動(dòng)的綜合性政策，政策執(zhí)行需要各委辦局配合協(xié)作，服務(wù)中心協(xié)調(diào)落實(shí)，形成政策合力，共同推進(jìn)體制機(jī)制上的突破和創(chuàng)新。二是改善了內(nèi)部權(quán)益的重新配置，加強(qiáng)了人才交流和培養(yǎng)。政策法規(guī)在人才方面也進(jìn)行了改善，包括人才激勵(lì)、流動(dòng)、評價(jià)、開發(fā)等方面，促進(jìn)了科技人才進(jìn)一步匯集。收益、處置與分配權(quán)的改革則對技術(shù)人才產(chǎn)生良好的激勵(lì)效應(yīng)。

為進(jìn)一步完善科技成果轉(zhuǎn)化政策，筆者提出以下建議。

（1）優(yōu)化政策工具體系，增加需求型政策工具。從政策工具的使用情況可知，我國成果轉(zhuǎn)化法比較傾向于為推動(dòng)科技成果轉(zhuǎn)化提供一個(gè)適宜的環(huán)境，讓各科研機(jī)構(gòu)與高校自行與市場接觸，從中獲取利益。政府的扶持性政策包括資金投入、建立技術(shù)交流與信息共享平臺(tái)、培養(yǎng)科研人才并促進(jìn)交流等方面，但是政府扶持不一定就要完全體現(xiàn)于供給型政策工具，也可以考慮增大需求型政策工具，擴(kuò)大政府采購目錄，在符合國家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的行業(yè)領(lǐng)域如軍工、核電、新能源等與科研機(jī)構(gòu)合作，直接拉動(dòng)其科研發(fā)展，這樣既可以提高我國科技創(chuàng)新能力，又能夠保障技術(shù)安全。

（2）優(yōu)化同類型政策工具的子工具使用體系。在環(huán)境型政策工具中，關(guān)于法律管制的子工具最多，關(guān)于收益分配與報(bào)告制度的較少。在供給型政策工具中，關(guān)于平臺(tái)機(jī)制建設(shè)的最多，關(guān)于資金投入與稅收優(yōu)惠的較少。因此，建議盡快出臺(tái)資金投入與稅收優(yōu)惠等政策。這樣可以減少新創(chuàng)公司的壓力，促進(jìn)市場與產(chǎn)業(yè)的繁榮。

（3）優(yōu)化政策制定體系，增加戰(zhàn)略與引導(dǎo)政策。從政策制定層面的政策分布可知，我國成果轉(zhuǎn)化法除在具體的實(shí)施方面提供非常細(xì)致的指導(dǎo)外，還要加強(qiáng)方向引導(dǎo)。在運(yùn)用目標(biāo)規(guī)劃等政策時(shí)，政府可以考慮將其與績效考核相結(jié)合，定期總結(jié)科技成果轉(zhuǎn)化的推進(jìn)情況，充分挖掘科研機(jī)構(gòu)的潛力，也可以通過這種方式跟蹤各地區(qū)科技成果轉(zhuǎn)化趨勢，根據(jù)年度變化制定未來的目標(biāo)，也便于不同地區(qū)之間的參照與交流。