我國(guó)憲法宣誓制度的效用基礎(chǔ)及實(shí)現(xiàn)路徑

摘 要：我國(guó)憲法宣誓制度以增進(jìn)憲法權(quán)威為功能取向，以通過(guò)儀式激發(fā)內(nèi)在約束為效用基礎(chǔ)?！度珖?guó)人大常委會(huì)關(guān)于實(shí)行憲法宣誓制度的決定》首次對(duì)憲法宣誓制度進(jìn)行了較為系統(tǒng)的規(guī)范和設(shè)計(jì)。對(duì)比憲法宣誓的制度要素，考察憲法宣誓的現(xiàn)實(shí)需求和運(yùn)行特點(diǎn)，可得我國(guó)憲法宣誓制度的實(shí)現(xiàn)路徑。

關(guān) 鍵 詞：憲法宣誓；制度要素；效力實(shí)現(xiàn)；效用基礎(chǔ)

中圖分類號(hào)：D921 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2016）02-0084-08

收稿日期：2015-09-16

作者簡(jiǎn)介：顧曈曈（1989—），女，河南南陽(yáng)人，國(guó)家行政學(xué)院公共管理學(xué)博士研究生，研究方向?yàn)閼椃ㄅc行政法學(xué)。

“法治”的前提是“憲法之治”。自黨的十八屆四中全會(huì)提出“建立憲法宣誓制度”之后，《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于實(shí)行憲法宣誓制度的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）首次對(duì)憲法宣誓制度進(jìn)行了較為全面系統(tǒng)的規(guī)范和設(shè)計(jì)，初步搭建起了我國(guó)憲法宣誓制度的總體框架。如何保證我國(guó)憲法宣誓制度發(fā)揮實(shí)效，需比照憲法宣誓的制度要素，深入把握憲法宣誓的現(xiàn)實(shí)需求和運(yùn)行特點(diǎn)，以細(xì)化其具體運(yùn)作。

一、憲法宣誓何以產(chǎn)生效用

（一）憲法宣誓的內(nèi)涵淵源

憲法宣誓制度是指國(guó)家元首以及國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在就職前向憲法宣誓效忠的制度，是政治生活中一項(xiàng)重要的儀式。[1]憲法宣誓以宣誓這種特殊的儀式為外在表現(xiàn)形式，并以此獲得外在效力。

宣誓是擔(dān)任某個(gè)職務(wù)或參加某個(gè)組織時(shí)，在一定的儀式下說(shuō)出表示決心的話，常見(jiàn)的宣誓有總統(tǒng)就職宣誓、入黨宣誓、入團(tuán)宣誓等。宣誓制度起源于古代奴隸制訴訟，目的是利用宗教信仰從心理上約束訴訟參與人，使其忠實(shí)于案件事實(shí)真相。古巴比倫《漢穆拉比法典》中就有若干條文關(guān)于宣誓程序及法律后果的規(guī)定。中國(guó)古代奴隸制社會(huì)也有宣誓的規(guī)定，稱為“詛”或“詛誓”?！吨芏Y·秋官·司盟》載：“有獄訟者，則使之盟詛?！薄墩f(shuō)文》釋：“請(qǐng)神加殃曰詛?！币馑际敲耸娜怂f(shuō)如是假話，則請(qǐng)神加禍于他。古代生產(chǎn)力低下，人類認(rèn)知能力有限，基于對(duì)神明的忠誠(chéng)和敬畏，人們求助于超自然力以使違反神靈旨意者受到懲戒。隨著文藝復(fù)興和工業(yè)革命帶來(lái)的祛魅和智識(shí)開啟，社會(huì)控制方式從偏重內(nèi)心的道德、宗教約束轉(zhuǎn)向偏重外在的憲法或法律約束，以宗教信仰為基礎(chǔ)的古代宣誓制度走向式微，宣誓也隨之退去法律效力，僅在訴訟程序中強(qiáng)化證據(jù)的真實(shí)性。

近現(xiàn)代以來(lái)，宣誓作為一種神圣的儀式自然地為憲法制度所引入，形成了憲法宣誓制度。憲法宣誓制度的淵源最早可以追溯到英國(guó)1215年《自由大憲章》和1700年《王位繼承法》?，F(xiàn)代憲法宣誓制度則以1787年《美國(guó)聯(lián)邦憲法》和1919年《魏瑪憲法》為起點(diǎn)，更多地承載著對(duì)一國(guó)的民主與憲政制度的確認(rèn)。正如孫中山所言：“今世界文明法治之國(guó)，莫不以宣誓為法治之根本手續(xù)?！睉椃ㄐ目梢愿爬槭窍嚓P(guān)國(guó)家公職人員通過(guò)特定的程序宣讀誓詞，表達(dá)擁護(hù)或效忠于憲法的政治行為。憲法宣誓作為一種國(guó)家制度在大多數(shù)國(guó)家得以確立，并成為其憲法實(shí)施的重要環(huán)節(jié)。

（二）憲法宣誓的效用基礎(chǔ)

從上述憲法宣誓的淵源發(fā)展來(lái)看，隨著歷史的發(fā)展，當(dāng)宣誓這個(gè)在古代極具法律約束力的概念被弱化為只需要道德和良心進(jìn)行約束時(shí)，在紛繁復(fù)雜的現(xiàn)代社會(huì)環(huán)境下，人們已經(jīng)無(wú)法預(yù)期宣誓所能起到的真實(shí)作用。因此，如何保障憲法宣誓真正發(fā)揮作用而不流于形式，需探究憲法宣誓的效用基礎(chǔ)，即憲法宣誓何以在我國(guó)產(chǎn)生效用。

作為一種政治宣誓儀式，憲法宣誓效用基礎(chǔ)包括外在表現(xiàn)和內(nèi)在機(jī)制兩個(gè)方面。就外在表現(xiàn)而言，憲法宣誓是借助儀式的程序規(guī)定獲得外在效力的。如《決定》中將憲法宣誓的目的、主體、誓詞內(nèi)容、程序等進(jìn)行了較為全面的規(guī)定，通過(guò)這些程序規(guī)定，宣誓者在宣誓儀式中獲得某種身份，即由決定任命或選舉產(chǎn)生的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員身份；而憲法宣誓的外在效力即表現(xiàn)為通過(guò)宣誓儀式程序獲得身份的效力。誓詞內(nèi)容對(duì)履行職責(zé)的表述則通過(guò)“承諾”的形式傳遞出宣誓人知曉且承認(rèn)自己的職權(quán)職責(zé)，并將為自己的履職行為負(fù)責(zé)。

相較憲法宣誓的外在表現(xiàn)，憲法宣誓的效用基礎(chǔ)更多地表現(xiàn)為一種內(nèi)在約束。憲法宣誓可以激發(fā)憲法所承載的社會(huì)價(jià)值共識(shí)的重現(xiàn)和回歸，使參與人從神圣的儀式中經(jīng)歷神圣的體驗(yàn)，喚醒參與人的憲法情感，使社會(huì)價(jià)值共識(shí)回歸社會(huì)生活，形塑并整合社會(huì)秩序。參與人在莊重而神圣的環(huán)境中產(chǎn)生某種心理應(yīng)激，這種心理反應(yīng)使參與人將某些外在的規(guī)范性因素轉(zhuǎn)化為自身內(nèi)在的激勵(lì)性因素，增強(qiáng)其責(zé)任感和使命感，促使其對(duì)儀式所體現(xiàn)的價(jià)值予以認(rèn)同與遵循。伯爾曼曾言：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)?！盵2]法律雖對(duì)人們的行為形成外在約束和調(diào)控，卻必須依賴內(nèi)在的約束和認(rèn)同。習(xí)近平總書記指出：“法律是成文的道德，道德是內(nèi)心的法律，法律和道德都具有規(guī)范社會(huì)行為、維護(hù)社會(huì)秩序的作用?！爆F(xiàn)代社會(huì)，沒(méi)有法律是萬(wàn)萬(wàn)不能的，但法律也不是萬(wàn)能的，只有與道德、風(fēng)俗習(xí)慣等其他社會(huì)規(guī)范配合才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的目的，這是我國(guó)法治中國(guó)建設(shè)的寶貴經(jīng)驗(yàn)。憲法宣誓正是通過(guò)儀式來(lái)重現(xiàn)價(jià)值，激發(fā)人們內(nèi)在的自我約束意識(shí)，實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)和強(qiáng)化行為模式、秩序及價(jià)值的目的。可見(jiàn)，憲法宣誓最重要的效用在于啟動(dòng)人們內(nèi)在的道德與信仰，并借助道德及信仰的力量形成內(nèi)在約束。

二、我國(guó)憲法宣誓的制度框架

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確規(guī)定“建立憲法宣誓制度，凡經(jīng)人大及其常委會(huì)選舉或者決定任命的國(guó)家工作人員正式就職時(shí)公開向憲法宣誓?！笔状卧诠俜巾攲釉O(shè)計(jì)中對(duì)憲法宣誓制度的確立提出明確要求。2015年6月24日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議審議了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于實(shí)行憲法宣誓制度的決定（草案）》。草案規(guī)定，凡經(jīng)人大及其常委會(huì)選舉或者決定任命、“一府兩院”任命的國(guó)家工作人員，正式就職時(shí)公開向憲法宣誓。2015年7月1日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議表決通過(guò)了《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于實(shí)行憲法宣誓制度的決定》。根據(jù)決定，全國(guó)人民代表大會(huì)選舉或決定任命的中華人民共和國(guó)主席、國(guó)務(wù)院總理等，在依照法定程序產(chǎn)生后進(jìn)行憲法宣誓。以立法的形式建立起憲法宣誓制度，并對(duì)宣誓的一些基本要素作出了規(guī)范。由此，我國(guó)憲法宣誓在規(guī)范化、法治化層面上邁出了重要一步，制度框架初步顯現(xiàn)。《決定》是關(guān)于我國(guó)憲法宣誓的原則性、綱領(lǐng)性規(guī)定，搭建了憲法宣誓制度的總體框架，主要包括以下幾個(gè)方面：

⒈憲法宣誓的意旨目的?！稕Q定》開宗明義地指出了基于憲法最高地位的憲法宣誓制度意旨或立法目的，即彰顯憲法權(quán)威，加強(qiáng)憲法實(shí)施，培養(yǎng)和強(qiáng)化國(guó)家工作人員的憲法意識(shí)。

⒉宣誓主體。《決定》第一條規(guī)定的憲法宣誓主體包括國(guó)家立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的國(guó)家工作人員，宣誓主體的產(chǎn)生方式為立法機(jī)關(guān)選舉或者決定任命，以及各級(jí)人民政府、人民法院、人民檢察院任命。

⒊誓詞內(nèi)容?！稕Q定》第二條規(guī)定的宣誓誓詞為：“我宣誓：忠于中華人民共和國(guó)憲法，維護(hù)憲法權(quán)威，履行法定職責(zé)，忠于祖國(guó)、忠于人民，恪盡職守、廉潔奉公，接受人民監(jiān)督，為建設(shè)富強(qiáng)、民主、文明、和諧的社會(huì)主義國(guó)家努力奮斗！”誓詞包括了守法、效忠、履責(zé)、服務(wù)等內(nèi)容，突出表現(xiàn)為如下特點(diǎn)：第一，強(qiáng)調(diào)宣誓人對(duì)憲法的高度認(rèn)同，要求“忠于”而非限于擁護(hù)、支持或認(rèn)同；①第二，融入政治優(yōu)先性和政治正確性要求，以及社會(huì)主義核心價(jià)值觀的要求；第三，強(qiáng)調(diào)人民監(jiān)督，對(duì)權(quán)力的監(jiān)督不僅包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)權(quán)力的內(nèi)部監(jiān)督和權(quán)力間相互制約的監(jiān)督，也包括權(quán)力外的監(jiān)督，即人民監(jiān)督，尤其是被稱為“第四權(quán)力”的媒體監(jiān)督。強(qiáng)調(diào)人民監(jiān)督更彰顯宣誓者權(quán)力來(lái)源的人民性和合法性，強(qiáng)化約束性和服務(wù)性。

⒋宣誓儀式組織者?！稕Q定》第三條至第七條、第九條分別針對(duì)不同宣誓主體設(shè)置了不同的宣誓儀式組織者（見(jiàn)下表）。

[組織者＼&宣誓主體＼&產(chǎn)生者＼&條款＼&全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議主席團(tuán)＼&⒈中華人民共和國(guó)主席、副主席

⒉全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)委員長(zhǎng)、副委員長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)、委員

⒊國(guó)務(wù)院總理、副總理、國(guó)務(wù)委員、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)、審計(jì)長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)

⒋中華人民共和國(guó)中央軍事委員會(huì)主席、副主席、委員

⒌最高人民法院院長(zhǎng)，最高人民檢察院檢察長(zhǎng)

⒍全國(guó)人民代表大會(huì)專門委員會(huì)主任委員、副主任委員、委員等＼&全國(guó)人民代表大會(huì)選舉或者決定任命＼&三＼&全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議＼&⒈全國(guó)人民代表大會(huì)專門委員會(huì)個(gè)別副主任委員、委員

⒉國(guó)務(wù)院部長(zhǎng)、委員會(huì)主任、中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)、審計(jì)長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)

⒌宣誓儀式形式?！稕Q定》第八條規(guī)定，宣誓儀式根據(jù)情況，可以采取單獨(dú)宣誓或者集體宣誓的形式?；疽鬄?，懸掛中華人民共和國(guó)國(guó)旗或者國(guó)徽，宣誓人左手撫按《中華人民共和國(guó)憲法》，右手舉拳，誦讀誓詞。宣誓時(shí)間為就職時(shí)，且公開進(jìn)行。

⒍立法體例。根據(jù)《決定》，負(fù)責(zé)組織宣誓儀式的機(jī)關(guān)，可以根據(jù)本決定并結(jié)合實(shí)際情況，對(duì)宣誓的具體事項(xiàng)作出規(guī)定。地方宣誓的具體組織辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)參照《決定》制定，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案?？梢?jiàn)，我國(guó)憲法宣誓采取《決定》加授權(quán)的立法體例，即《決定》進(jìn)行總體布局和總綱規(guī)定，同時(shí)授權(quán)地方常設(shè)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)宣誓的具體組織辦法、組織宣誓儀式機(jī)關(guān)對(duì)宣誓的具體事項(xiàng)作出細(xì)化規(guī)定。

⒎實(shí)施時(shí)間。《決定》于2015年7月1日表決通過(guò)，并于2016年1月1日起施行，其目的在于給各地區(qū)、各部門組織憲法宣誓活動(dòng)做準(zhǔn)備工作，特別是給負(fù)有組織宣誓職能的機(jī)關(guān)制定具體組織辦法留出時(shí)間。

三、憲法宣誓的制度要素

現(xiàn)代民主法治國(guó)家大多數(shù)實(shí)行的是通過(guò)宣誓效忠憲法的制度，強(qiáng)化宣誓主體權(quán)力來(lái)源的合憲性，并承諾對(duì)自己的約束。憲法宣誓制度在國(guó)外由來(lái)已久且相對(duì)成熟。習(xí)近平總書記在《關(guān)于<中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定>的說(shuō)明》中指出，憲法宣誓制度是世界上大多數(shù)有成文憲法的國(guó)家所采取的一種制度，“在142個(gè)有成文憲法的國(guó)家中，規(guī)定相關(guān)國(guó)家公職人員必須宣誓擁護(hù)或效忠憲法的有97個(gè)”。經(jīng)考察聯(lián)合國(guó)193個(gè)成員國(guó)的現(xiàn)行憲法文本，[3]規(guī)定了宣誓制度的國(guó)家有177個(gè)。筆者對(duì)這些憲法文本中的憲法宣誓條款進(jìn)行了梳理和對(duì)比，提煉出如下憲法宣誓的制度要素。

⒈立法體例。多數(shù)國(guó)家直接在憲法正文中規(guī)定了宣誓主體、程序和誓詞等具體內(nèi)容。有的國(guó)家在憲法正文中規(guī)定宣誓制度的基本內(nèi)容，在附件或附錄中明確誓詞的具體內(nèi)容，如肯尼亞、南非、新加坡等國(guó)。還有的國(guó)家在憲法正文中概括規(guī)定了憲法宣誓制度，并特別授權(quán)議會(huì)立法規(guī)定宣誓的具體規(guī)則，如荷蘭、克羅地亞、肯尼亞等。

⒉宣誓主體。一般來(lái)說(shuō)，宣誓者都是擔(dān)任國(guó)家重要職務(wù)的公職人員，如國(guó)家元首、議會(huì)議員、總理或首相及各級(jí)行政官員、法官等。各國(guó)憲法規(guī)定的宣誓主體主要有如下幾類：一是國(guó)家元首，如君主立憲制國(guó)家的國(guó)王、共和制國(guó)家的總統(tǒng)。有的國(guó)家還規(guī)定了副總統(tǒng)進(jìn)行憲法宣誓，如肯尼亞、敘利亞等國(guó)； 二是國(guó)會(huì)或者議會(huì)的議員，如捷克、伊朗；三是政府組成人員，如德國(guó)的聯(lián)邦總理和各部部長(zhǎng)，敘利亞的內(nèi)閣總理、副總理和部長(zhǎng)；四是法官，如捷克的憲法法院大法官，肯尼亞的最高法院首席法官、最高法院法官、上訴法院法官、高等法院法官。也有一些國(guó)家的宣誓主體范圍較廣，如美國(guó)、印度等。①

⒊宣誓對(duì)象。各國(guó)憲法中的宣誓對(duì)象大體包括以下幾類：一是向全體人民宣誓，如俄羅斯、韓國(guó)、立陶宛等國(guó)。二是向議會(huì)宣誓，如巴拉圭。三是向神明宣誓，如希臘、愛(ài)爾蘭、阿爾及利亞和敘利亞。四是向國(guó)家元首宣誓，如荷蘭部長(zhǎng)和國(guó)務(wù)秘書向國(guó)王宣誓；意大利內(nèi)閣總理及各部部長(zhǎng)向總統(tǒng)宣誓。五是向法院宣誓，如克羅地亞。還有少數(shù)國(guó)家憲法規(guī)定了廣泛的宣誓對(duì)象，如馬來(lái)西亞、墨西哥等。②

⒋宣誓主持人。各國(guó)憲法文本中的宣誓主持人一般有以下三類：一是議院主持，如捷克總統(tǒng)宣誓由眾議院主持。二是法官主持，如馬來(lái)西亞最高元首和最高副首的宣誓由聯(lián)邦法院首席大法官或聯(lián)邦法院在任的大法官主持；而美國(guó)總統(tǒng)的憲法宣誓則作為一種憲法慣例，由首席大法官主持、監(jiān)誓。①三是行政首長(zhǎng)主持，如印度。②

⒌宣誓監(jiān)誓人或見(jiàn)證人。各國(guó)憲法主要規(guī)定了以下幾類監(jiān)誓人或見(jiàn)證人：一是總統(tǒng)監(jiān)誓，如新加坡。二是法官監(jiān)誓，如伊朗。三是議員監(jiān)誓，如立陶宛。四是任命監(jiān)誓，如馬來(lái)西亞總統(tǒng)宣誓由統(tǒng)治者會(huì)議任命的兩人監(jiān)誓。五是共同監(jiān)誓人、見(jiàn)證人，如愛(ài)爾蘭、俄羅斯等。③

⒍誓詞內(nèi)容。各國(guó)憲法宣誓主要包括就職宣誓、忠誠(chéng)宣誓等，大體包括效忠對(duì)象、履行職責(zé)、遵循憲法和法律、服務(wù)意識(shí)等方面。效忠對(duì)象一般為國(guó)家、人民、政體和神明；服務(wù)意識(shí)一般為捍衛(wèi)民族獨(dú)立和國(guó)家的領(lǐng)土完整、保護(hù)公民的權(quán)利和自由、增進(jìn)人民福利和利益、維護(hù)正義等。伊朗、馬來(lái)西亞等政教合一的國(guó)家還有捍衛(wèi)昌盛國(guó)教等內(nèi)容。有的國(guó)家有神佑等表述，如愛(ài)爾蘭、德國(guó)、挪威等國(guó)將“愿上帝保佑我”作為誓詞內(nèi)容。大體而言，各國(guó)誓詞內(nèi)容根據(jù)宣誓主體的不同略有差異，其中，以法官的誓言最為特殊，往往包含司法公正的特殊承諾。④一些國(guó)家還規(guī)定有特殊的宣誓種類，如肯尼亞、新加坡、馬來(lái)西亞憲法有守秘宣誓的相關(guān)要求；⑤還有保證宣誓，如荷蘭憲法規(guī)定，部長(zhǎng)和國(guó)務(wù)秘書、議會(huì)兩院宣誓或確認(rèn)和保證他們從未曾犯過(guò)依法不得擔(dān)任議員職務(wù)的過(guò)錯(cuò)。

⒎憲法宣誓的效力。多數(shù)國(guó)家都將舉行宣誓儀式作為宣誓者開始執(zhí)行職務(wù)的必要條件。蒙古、肯尼亞、羅馬尼亞等國(guó)憲法規(guī)定總統(tǒng)的職權(quán)始于其宣誓就職，止于新當(dāng)選總統(tǒng)宣誓就職。有的國(guó)家憲法明確規(guī)定不宣誓則不就職，如捷克憲法規(guī)定，大法官若拒絕宣誓或有保留地宣誓，則應(yīng)被視為沒(méi)有獲得任命；立陶宛憲法規(guī)定，未依照法律規(guī)定的程序宣誓或者暫緩宣誓的議會(huì)議員，將喪失議會(huì)議員的資格；新加坡憲法規(guī)定，任何議會(huì)議員在議會(huì)宣誓之前，不得在議會(huì)中參加任何有關(guān)立法的議事活動(dòng)。

⒏宣誓時(shí)間和宣誓場(chǎng)合。有的國(guó)家憲法規(guī)定宣誓者在就職時(shí)宣誓，如巴拉圭、德國(guó)、俄羅斯等；有的國(guó)家憲法規(guī)定宣誓者應(yīng)在任職前或開始執(zhí)行職務(wù)之前進(jìn)行宣誓，如克羅地亞、敘利亞、意大利等；有的君主立憲制國(guó)家的國(guó)王在即位前也要進(jìn)行憲法宣誓，如比利時(shí)；有的國(guó)家規(guī)定在一定期限內(nèi)進(jìn)行憲法宣誓或?qū)⑻囟ㄈ掌谧鳛閼椃ㄐ娜?，⑥但大多?shù)國(guó)家的宣誓是在議會(huì)上進(jìn)行的。

⒐宣誓方式。關(guān)于如何宣誓，各國(guó)做法不一，往往通過(guò)特定法律規(guī)范或作為一項(xiàng)憲法慣例存在。⑦有的國(guó)家的憲法還對(duì)宣誓制度進(jìn)行了特殊規(guī)定，如愛(ài)爾蘭、伊朗和贊比亞等就要求宣誓者簽署宣誓書，大多數(shù)國(guó)家都要求憲法宣誓公開進(jìn)行。

在憲法宣誓的各項(xiàng)制度要素中，宣誓主體是核心要素，宣誓對(duì)象、宣誓主持人、監(jiān)誓人或見(jiàn)證人、誓詞內(nèi)容均根據(jù)宣誓主體的不同進(jìn)行相應(yīng)的差異化設(shè)置。而誓詞是憲法宣誓的實(shí)質(zhì)內(nèi)容和靈魂，憲法宣誓的效力需有與之相關(guān)的強(qiáng)制性制度做保障。

四、我國(guó)憲法宣誓的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作

（一） 我國(guó)憲法宣誓制度的先行經(jīng)驗(yàn)

我國(guó)憲法宣誓的本土資源可追至1912年1月1日孫中山就任南京國(guó)民政府臨時(shí)大總統(tǒng)時(shí)的宣誓。1930年5月27日，南京國(guó)民政府頒布了《宣誓條例》，分別對(duì)文官、軍官、自治職員、教職員參加宣誓的級(jí)別、誓詞、儀式等作了明確規(guī)定。1946年12月25日，國(guó)民黨“制憲國(guó)大”通過(guò)的《中華民國(guó)憲法》第四十八條對(duì)總統(tǒng)宣誓的誓詞[4]作了明確規(guī)定。這些經(jīng)驗(yàn)也成為我國(guó)憲法宣誓制度的本土資源。

新中國(guó)成立以來(lái)，在制度化探索層面，作為國(guó)家法律體系一部分的《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》和《中華人民共和國(guó)澳門特別行政區(qū)基本法》都有憲法宣誓的相關(guān)規(guī)定。①在實(shí)踐層面，1997年7月1日香港特別行政區(qū)政府宣誓就職，國(guó)務(wù)院總理李鵬監(jiān)誓，香港特別行政區(qū)首任行政長(zhǎng)官董建華第一個(gè)宣誓就職。 面對(duì)中華人民共和國(guó)國(guó)旗和香港特別行政區(qū)區(qū)旗， 董建華舉起右手莊嚴(yán)宣誓。②而后，香港特別行政區(qū)第一屆行政會(huì)議14名成員，香港特別臨時(shí)立法會(huì)59名議員，香港特別行政區(qū)終審法院常設(shè)法官、高等法院法官36人分別宣誓就職，行政會(huì)議召集人鐘士元、立法會(huì)主席范徐麗泰、終審法院首席法官李國(guó)能分別領(lǐng)誓，在香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官董建華的監(jiān)誓下，依次莊嚴(yán)作出承諾。2012年7月1日，在香港特別行政區(qū)第四屆政府就職典禮上，第四任行政長(zhǎng)官梁振英宣誓，③胡錦濤主席監(jiān)誓。隨后，梁振英帶領(lǐng)香港特別行政區(qū)主要官員上臺(tái)宣誓，胡錦濤主席監(jiān)誓。其后，由香港特別行政區(qū)行政會(huì)議成員宣誓，梁振英監(jiān)誓。2014年12月20日，在澳門特別行政區(qū)第四屆政府就職典禮上，第四任行政長(zhǎng)官崔世安宣誓就職澳門特首，由國(guó)家主席習(xí)近平監(jiān)誓。之后，由國(guó)家主席習(xí)近平監(jiān)誓，在崔世安帶領(lǐng)下，澳門特別行政區(qū)第四屆政府主要官員宣誓就職。

可見(jiàn)，在港澳憲法宣誓的現(xiàn)行經(jīng)驗(yàn)中，雖在歷次憲法宣誓中各宣誓主體的監(jiān)誓人、領(lǐng)誓人不盡相同，但總體趨向是：特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官的就職由中華人民共和國(guó)主席監(jiān)誓；特別行政區(qū)政府主要官員的就職由特首領(lǐng)誓，由中華人民共和國(guó)主席監(jiān)誓；其他人員的就職由所在機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人領(lǐng)誓，特首監(jiān)誓；誓詞包括擁護(hù)基本法、效忠行政區(qū)、守法、履職、服務(wù)、對(duì)行政區(qū)和中央人民政府負(fù)責(zé)等內(nèi)容。這些做法也在憲法宣誓的實(shí)踐中逐漸成為慣例。

（二）《決定》實(shí)施前我國(guó)各地憲法宣誓的實(shí)踐

《決定》是首次對(duì)我國(guó)憲法宣誓制度進(jìn)行較為全面設(shè)計(jì)和規(guī)范的法律文件，而在此之前我國(guó)各層次各類型的憲法宣誓實(shí)踐早已有之，尤其在黨的十八屆四中全會(huì)明確提出確立憲法宣誓制度之后，全國(guó)各地積極響應(yīng)，多地率先踐行。全面考察各地做法，筆者歸納出《決定》實(shí)施前我國(guó)各地憲法宣誓的實(shí)踐情況。

第一，在黨的十八屆四中全會(huì)提出“建立憲法宣誓制度”之后和《決定》出臺(tái)之前，各地已有憲法宣誓的實(shí)踐，表明憲法宣誓在我國(guó)確有存在的必要性和現(xiàn)實(shí)需求。在黨的十八屆四中全會(huì)之后全國(guó)各地憲法宣誓活動(dòng)如火如荼，一些地區(qū)先試先行，在不同場(chǎng)合針對(duì)不同人群開展了憲法宣誓活動(dòng)，但絕大部分地區(qū)均在等待頂層設(shè)計(jì)，可見(jiàn)憲法宣誓的實(shí)踐存在自上而下的規(guī)范需求。

第二，各地憲法宣誓實(shí)踐開展具有較強(qiáng)隨意性和盲目性，缺乏統(tǒng)一規(guī)范。僅有極少數(shù)地區(qū)是在出臺(tái)了關(guān)于憲法宣誓的規(guī)范性文件后開展的，如《海淀區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于對(duì)任命的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員實(shí)行就職宣誓的決定》。憲法宣誓尚未成為任職或履責(zé)前的強(qiáng)制性程序規(guī)定，是否進(jìn)行憲法宣誓處于相對(duì)隨意狀態(tài)，不進(jìn)行宣誓也無(wú)任何法律后果。

第三，宣誓程序做法各異。一是宣誓場(chǎng)合和時(shí)間不一，大多數(shù)的宣誓活動(dòng)是在各地人大及其常委會(huì)會(huì)議上或會(huì)議閉幕后進(jìn)行，表現(xiàn)為任職宣誓。也有比較隨意的，如在各種半官方、非官方活動(dòng)中進(jìn)行宣誓。有的地方以法制宣傳為目的，在法制宣傳日和憲法實(shí)施紀(jì)念日開展。①有的地方宣誓時(shí)間的選擇則具有較大的隨意性和不確定性。②二是宣誓主體范圍不一。主要是新任命人大組成人員、政府官員、法官、檢察官等公職人員。個(gè)別地方宣誓主體范圍較廣，甚至無(wú)限擴(kuò)大宣誓主體范圍。③三是憲法宣誓儀式的領(lǐng)誓人、主持人和監(jiān)誓人往往由該地區(qū)人大常委會(huì)主任、黨委書記、行政負(fù)責(zé)人等擔(dān)任，具體角色在實(shí)踐中各地不統(tǒng)一。有的地方由普通公務(wù)員、群眾媒體等監(jiān)誓。除此之外，誓詞內(nèi)容五花八門，宣誓時(shí)的儀態(tài)行為各異。④

《決定》出臺(tái)之前，憲法宣誓之制度闕如造成各地實(shí)踐五花八門，無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，極不規(guī)范，遭遇了質(zhì)疑詬病之聲，[5]從某種程度上看有損憲法權(quán)威?！稕Q定》對(duì)憲法宣誓的宣誓主體、儀式組織者、儀式形式進(jìn)行了較為全面的規(guī)定，無(wú)疑將增強(qiáng)憲法宣誓的規(guī)范化程度。

五、我國(guó)憲法宣誓制度的實(shí)現(xiàn)路徑

《決定》從憲法宣誓的意旨目的、宣誓主體、誓詞內(nèi)容、宣誓儀式組織者、宣誓儀式形式、立法體例、實(shí)施時(shí)間等方面對(duì)憲法宣誓制度進(jìn)行了較為全面、系統(tǒng)的規(guī)范和設(shè)計(jì)，初步搭建起了我國(guó)憲法宣誓制度的總體框架。然而，通過(guò)比照世界各國(guó)憲法宣誓的諸多制度要素，并從我國(guó)《決定》實(shí)施前各地憲法宣誓的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及現(xiàn)實(shí)需求看，筆者認(rèn)為，我國(guó)憲法宣誓制度的落實(shí)和效力實(shí)現(xiàn)需從以下方面加以完善。

第一，根據(jù)宣誓主體的不同，設(shè)立相應(yīng)的宣誓對(duì)象、主持人、領(lǐng)誓人與監(jiān)誓人和差異化的誓詞內(nèi)容。宣誓人應(yīng)向選舉或任命產(chǎn)生宣誓人的主體進(jìn)行宣誓。領(lǐng)誓人應(yīng)當(dāng)由宣誓人所在機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人擔(dān)任。主持人可由宣誓儀式組織者擔(dān)任。監(jiān)誓人可由產(chǎn)生宣誓人的機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任。誓詞的設(shè)置應(yīng)當(dāng)包括守法、效忠、履責(zé)、服務(wù)等內(nèi)容，并應(yīng)根據(jù)宣誓人的職責(zé)有所差異，尤其是在履責(zé)方面。

第二，在立法體例方面，我國(guó)規(guī)定與國(guó)外直接在憲法文本中規(guī)定憲法宣誓的做法不同，我國(guó)采用的是在《決定》中總體規(guī)定加授權(quán)細(xì)化的立法方式，即授權(quán)地方常設(shè)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)宣誓的具體組織辦法、組織宣誓儀式的機(jī)關(guān)對(duì)宣誓的具體事項(xiàng)作出細(xì)化規(guī)定。由此，《決定》應(yīng)具有憲法性法律的性質(zhì)，其法律位階低于憲法，等同于其他基本法律，地方常設(shè)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)宣誓的具體組織辦法、組織宣誓儀式的機(jī)關(guān)對(duì)宣誓的具體事項(xiàng)作出細(xì)化規(guī)定，應(yīng)當(dāng)參照《決定》，不應(yīng)與《決定》抵觸，且不可與其上位法相抵觸。各地各部門的憲法宣誓應(yīng)當(dāng)出臺(tái)專門的法規(guī)、規(guī)則、規(guī)范性文件予以規(guī)范化、制度化，避免隨意性和盲目性，并在相關(guān)立法中對(duì)負(fù)有組織宣誓職能的機(jī)關(guān)進(jìn)一步明確。

第三，進(jìn)一步規(guī)范宣誓儀式的程序。程序是某項(xiàng)行為存在的時(shí)間與空間方式，包括步驟、順序、時(shí)間、形式等要素。一方面應(yīng)對(duì)宣誓時(shí)間和宣誓場(chǎng)合進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。我國(guó)憲法宣誓是國(guó)家工作人員的就職宣誓，因而應(yīng)在就職時(shí)進(jìn)行，即在選舉或決定任命宣誓人的人民代表大會(huì)或常務(wù)委員會(huì)上，以及任命宣誓人的宣布任職會(huì)議上進(jìn)行宣誓等，并對(duì)宣誓儀式的具體流程有詳盡的規(guī)定。另一方面應(yīng)規(guī)定規(guī)范劃一的著裝儀態(tài)。如規(guī)定宣誓人持立正姿勢(shì)，面向國(guó)旗或國(guó)徽，舉右手過(guò)肩握拳。

第四，需明確憲法宣誓的效力。憲法宣誓作為行使公權(quán)力的必要條件和開始履職盡責(zé)的標(biāo)志，應(yīng)當(dāng)作為行使公職前的強(qiáng)制程序。應(yīng)當(dāng)增加憲法宣誓程序的強(qiáng)制性規(guī)定，完善憲法宣誓的制度保障，強(qiáng)化憲法宣誓的法律效力，如規(guī)定職權(quán)始于其宣誓就職，不宣誓則不視為就職等。

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（責(zé)任編輯：馬海龍）