關(guān)于建設(shè)農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)責(zé)任體系的思考

顧鳳書

為了理順農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)工作中方方面面的關(guān)系，確保農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)責(zé)任分解落實(shí)到位，實(shí)現(xiàn)農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)在基層（主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下，下同）有人管、有人問，解決部門監(jiān)管力量不足的問題，避免問責(zé)過于集中在市、縣兩級(jí)以及不必要的問責(zé)，促使基層相關(guān)部門切實(shí)履行監(jiān)管職責(zé)，有必要對《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》（以下簡稱《安全生產(chǎn)法》）框架下江蘇省農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)責(zé)任體系建設(shè)進(jìn)行研究。

1 存在的問題

（1）監(jiān)管主體模糊。沒有明確哪些基層部門和組織可以抓、必須抓農(nóng)機(jī)安全。例如，農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社到底算不算企業(yè)，能不能作為農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)責(zé)任主體；鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)機(jī)監(jiān)理員沒有行政執(zhí)法權(quán)，他們能不能監(jiān)管農(nóng)機(jī)安全，如何監(jiān)管農(nóng)機(jī)安全；村一級(jí)有沒有監(jiān)管農(nóng)機(jī)安全的力量；等。

（2）農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)責(zé)任落實(shí)錯(cuò)位。例如：不少地方的農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理機(jī)構(gòu)在辦理監(jiān)理業(yè)務(wù)時(shí)，會(huì)與服務(wù)對象逐一簽訂安全生產(chǎn)責(zé)任狀（或保證書），這種看似嚴(yán)謹(jǐn)、全覆蓋的責(zé)任落實(shí)方式，其實(shí)不合法理。因?yàn)楹炗嗀?zé)任狀就意味著要考核、獎(jiǎng)懲，而監(jiān)理機(jī)構(gòu)作為業(yè)務(wù)部門，既非行業(yè)主管部門又非屬地責(zé)任部門，既無權(quán)又無能力對眾多服務(wù)對象的行為進(jìn)行考核和獎(jiǎng)懲。服務(wù)對象一旦發(fā)生責(zé)任事故，監(jiān)理機(jī)構(gòu)必將因考核、獎(jiǎng)懲不到位而負(fù)連帶責(zé)任。

2 行業(yè)監(jiān)管責(zé)任

2.1 ?責(zé)任結(jié)構(gòu)

按照“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”的要求，《安全生產(chǎn)法》明確并強(qiáng)調(diào)了安監(jiān)部門的執(zhí)法地位，規(guī)定：“國務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全安全生產(chǎn)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)協(xié)調(diào)、解決安全生產(chǎn)監(jiān)督管理中存在的重大問題；國務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門實(shí)施綜合監(jiān)督管理，有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)對有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作實(shí)施監(jiān)督管理，并將其統(tǒng)稱為負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門；各級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和其他負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門作為執(zhí)法部門，依法開展安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作，對生產(chǎn)經(jīng)營單位執(zhí)行法律、法規(guī)、國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查?！庇纱丝梢姡栋踩a(chǎn)法》的責(zé)任結(jié)構(gòu)為：政府建立協(xié)調(diào)機(jī)制，安監(jiān)部門綜合監(jiān)管，其他部門在職責(zé)范圍內(nèi)監(jiān)管本行業(yè)的安全生產(chǎn)。農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)在農(nóng)機(jī)部門，政府及其安監(jiān)部門對農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)依然有過問、協(xié)調(diào)的義務(wù)。

2.2 ?職責(zé)分工

國務(wù)院《農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》（以下簡稱“國《條例》”）規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善監(jiān)管體系，保障投入，建立健全農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)責(zé)任制?？h級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)機(jī)械化主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管工作?！薄督K省農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》（以下簡稱“省《條例》”）規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)機(jī)械化主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管工作，其所屬的農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)機(jī)械的登記、技術(shù)檢驗(yàn)、操作證件核發(fā)、安全檢查、事故處理、報(bào)廢認(rèn)定等工作。縣級(jí)以上地方人民政府其他有關(guān)部門按照各自職責(zé)，共同做好農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管的相關(guān)工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管，明確承擔(dān)監(jiān)管工作的單位和人員，按照規(guī)定職責(zé)做好農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管工作?！本C合分析國《條例》、省《條例》，可以看出，農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管在法規(guī)層面上呈“政府主導(dǎo)、農(nóng)機(jī)部門牽頭、多部門共管”的格局，和《安全生產(chǎn)法》立法精神是一致的。

2.3 ?責(zé)任主體

對于農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)來說，預(yù)防農(nóng)機(jī)事故和處理農(nóng)機(jī)事故同等重要。因此，農(nóng)機(jī)事故隱患排查治理是聯(lián)系農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)主體責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任的重要紐帶。

（1）生產(chǎn)經(jīng)營者的責(zé)任。過去，不少農(nóng)機(jī)合作社、經(jīng)銷企業(yè)、農(nóng)機(jī)大戶、維修網(wǎng)點(diǎn)等生產(chǎn)經(jīng)營組織都是被動(dòng)監(jiān)管，等著農(nóng)機(jī)部門“上門查隱患”，主動(dòng)排查隱患的積極性不高?！栋踩a(chǎn)法》已明確排查隱患的主體責(zé)任在生產(chǎn)經(jīng)營單位。為此，上述生產(chǎn)經(jīng)營組織必須建立農(nóng)機(jī)安全事故隱患排查治理機(jī)制，采取措施及時(shí)發(fā)現(xiàn)并消除事故隱患。

（2）農(nóng)機(jī)部門的職責(zé)。按“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全”的要求，縣級(jí)以上農(nóng)機(jī)部門應(yīng)加強(qiáng)對本行業(yè)業(yè)務(wù)受理對象的隱患排查治理，建立隱患排查治理制度，按照隱患排查治理全覆蓋的要求，全方位對農(nóng)機(jī)生產(chǎn)經(jīng)營組織和個(gè)人進(jìn)行安全檢查和重大隱患整改的督辦。此外，對因許可不當(dāng)?shù)刃姓?zhí)法過錯(cuò)造成的安全問題，農(nóng)機(jī)部門應(yīng)承擔(dān)安全責(zé)任。法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為，農(nóng)機(jī)部門的安全監(jiān)管責(zé)任理應(yīng)在法定范圍內(nèi)。

（3）基層屬地管理責(zé)任和部門行業(yè)監(jiān)管責(zé)任?！栋踩a(chǎn)法》規(guī)定，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府以及街道辦事處、開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)等地方人民政府的派出機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)，加強(qiáng)對本行政區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)狀況監(jiān)督檢查，協(xié)助上級(jí)人民政府有關(guān)部門依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)。屬地管理既有對管轄區(qū)內(nèi)安全生產(chǎn)的監(jiān)管職責(zé)，也有協(xié)助上級(jí)部門監(jiān)管的義務(wù)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)不僅在于協(xié)助農(nóng)機(jī)部門組織集中檢審，而且要在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨(dú)立開展農(nóng)機(jī)安全檢查，發(fā)現(xiàn)不能當(dāng)場整改或拒不整改的隱患，可以向上級(jí)農(nóng)機(jī)部門報(bào)告，由上級(jí)農(nóng)機(jī)部門處理。

3 農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)責(zé)任體系建設(shè)的思考

如果沒有良好的農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)責(zé)任體系，責(zé)任不明，無的放矢，相關(guān)責(zé)任主體難以形成良性互動(dòng)，不利于農(nóng)機(jī)事故的預(yù)防和處理。農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)責(zé)任體系應(yīng)當(dāng)由以下5個(gè)部分組成：

（1）行政基礎(chǔ)。當(dāng)前的農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)責(zé)任體系的行政基礎(chǔ)仍然是“政府主導(dǎo)、農(nóng)機(jī)牽頭、部門配合”，即：政府負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，安監(jiān)部門負(fù)責(zé)綜合監(jiān)管，農(nóng)機(jī)部門在業(yè)務(wù)上具體監(jiān)管，其它部門依法依責(zé)在各自的領(lǐng)域內(nèi)配合監(jiān)管。

（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)責(zé)任體系建設(shè)的重要環(huán)節(jié)是責(zé)任分解落實(shí)。責(zé)任落實(shí)不到位，安全監(jiān)管就無從談起。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行屬地管理責(zé)任的關(guān)鍵在于落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任，把農(nóng)機(jī)安全納入安全生產(chǎn)目標(biāo)管理考核體系，促使有關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營組織盡快完善安全管理制度，主動(dòng)承擔(dān)安全主體責(zé)任。

（3）安監(jiān)部門。在實(shí)踐中，安監(jiān)部門的綜合管理很大程度上體現(xiàn)在對其他部門安全生產(chǎn)信息的采集和應(yīng)用上，很少直接介入某個(gè)部門的監(jiān)管活動(dòng)。但是，《安全生產(chǎn)法》第二條規(guī)定：“在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的單位的安全生產(chǎn)，適用本法?！币虼耍r(nóng)機(jī)合作社、規(guī)模大戶、區(qū)域維修中心等農(nóng)機(jī)生產(chǎn)經(jīng)營組織理應(yīng)定性為企業(yè)，至少可以參照企業(yè)納入管理，他們在落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任方面理應(yīng)受到安監(jiān)部門的監(jiān)管，這也是農(nóng)機(jī)、安監(jiān)部門配合協(xié)作的法律基礎(chǔ)。

（4）生產(chǎn)經(jīng)營主體。以農(nóng)機(jī)合作社、規(guī)模經(jīng)營大戶、區(qū)域維修中心為主的各類農(nóng)機(jī)生產(chǎn)經(jīng)營組織，是農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)的直接管理者，有責(zé)任、有義務(wù)對農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)建章立制，對農(nóng)機(jī)駕駛操作人員進(jìn)行安全使用教育，對農(nóng)機(jī)具進(jìn)行保養(yǎng)維護(hù)，確保機(jī)具安全技術(shù)性能可靠，并投保農(nóng)機(jī)保險(xiǎn)。

（5）村組?！度珖r(nóng)業(yè)機(jī)械化安全生產(chǎn)“十三五”規(guī)劃》對村組落實(shí)農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)責(zé)任的要求是：強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任，積極發(fā)展村級(jí)農(nóng)機(jī)安全協(xié)管員，解決好農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管“最后一公里”監(jiān)管空白的問題。通過簽訂農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)責(zé)任書等方式，落實(shí)農(nóng)機(jī)合作組織、家庭農(nóng)場、農(nóng)機(jī)大戶、農(nóng)民機(jī)手等生產(chǎn)經(jīng)營者的主體責(zé)任。村組是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織者，理應(yīng)是農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)的責(zé)任主體，有責(zé)任、有義務(wù)宣傳貫徹農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)有關(guān)方針政策、法律法規(guī)，經(jīng)常性開展農(nóng)機(jī)安全檢查，及時(shí)上報(bào)農(nóng)機(jī)安全隱患，協(xié)助有關(guān)部門做好隱患治理工作，與有機(jī)戶、駕駛?cè)撕炗嗈r(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)責(zé)任書，建立村級(jí)農(nóng)機(jī)安全管理臺(tái)賬，召集有機(jī)戶、駕駛?cè)税雌趨⒓幽甓葯z審。