基于土地財(cái)政轉(zhuǎn)型的上海保障性住房融資問(wèn)題研究

徐潔 王鵬

摘要：保障性住房建設(shè)是重要的民生問(wèn)題，關(guān)乎社會(huì)的和諧穩(wěn)定。目前，面對(duì)上海的高房?jī)r(jià)，中低收入家庭對(duì)保障性住房的需求量不斷增加，為了解決住房問(wèn)題，上海增加了保障性住房的供應(yīng)，以此也引發(fā)了大量的資金需求。由于土地財(cái)政的不可持續(xù)性，且傳統(tǒng)融資渠道面臨著較大的資金壓力，本文在研究上海保障性住房現(xiàn)狀以及傳統(tǒng)融資渠道的基礎(chǔ)上，提出了保障性住房新的融資渠道，主要包括非公開定向債務(wù)融資工具、房地產(chǎn)投資信托基金、政府和社會(huì)資本合作模式以及保障性住房資產(chǎn)證券化，旨在拓寬融資渠道，構(gòu)建上海保障性住房供給的長(zhǎng)效機(jī)制。

關(guān)鍵詞：土地財(cái)政；保障性住房；融資

在上海房?jī)r(jià)過(guò)快上漲、漲幅過(guò)大的情況下，低收入家庭對(duì)保障性住房的需求更加強(qiáng)烈，而獲得充足的資金是保障房制度可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，是保障房金融的主要任務(wù)。在上海保障性住房供給的資金來(lái)源中，土地財(cái)政扮演了重要的角色。長(zhǎng)期依賴土地財(cái)政，不僅讓地方政府背上了承重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，也讓金融機(jī)構(gòu)面臨巨大的抵押物風(fēng)險(xiǎn)，既使得房地產(chǎn)市場(chǎng)和金融市場(chǎng)面臨巨大的風(fēng)險(xiǎn)，也讓政府財(cái)政難以持續(xù)，因此土地財(cái)政需要盡快轉(zhuǎn)型。在這一背景下，研究如何減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的同時(shí)，拓寬融資渠道以降低和分散融資風(fēng)險(xiǎn)，擴(kuò)大民營(yíng)資本的投資領(lǐng)域，較好解決上海保障性住房供給問(wèn)題，構(gòu)建上海保障性住房供給的長(zhǎng)效機(jī)制，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1.上海保障性住房現(xiàn)狀

2016年，上海市人民政府印發(fā)了《上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和管理“十三五”規(guī)劃》，規(guī)劃指出，2016年至2020年的“十三五”時(shí)期，上海將著力深化完善廉租住房、公共租賃住房、共有產(chǎn)權(quán)保障住房、征收安置住房“四位一體”、購(gòu)租并舉的住房保障體系，各類保障性住房新增供應(yīng)約30萬(wàn)套（戶），可見上海市政府對(duì)保障性住房建設(shè)的高度重視。目前上海保障性住房面臨著如下現(xiàn)狀：

1.1土地財(cái)政轉(zhuǎn)型

2017年，我國(guó)“土地財(cái)政”占地方財(cái)政收入的比重達(dá)47.7%，時(shí)隔兩年后重新回到45%以上。房地產(chǎn)市場(chǎng)經(jīng)過(guò)了數(shù)輪調(diào)控，2017年全國(guó)300個(gè)城市土地出讓金總額仍然達(dá)到了4萬(wàn)億元之多，上海土地出讓金總額1472億元，位居全國(guó)第五，次于北京、杭州、南京、武漢。但由于土地出讓收入難以保持大幅增長(zhǎng)，“土地財(cái)政”也面臨難以為繼的局面。

在上海保障性住房供給的資金來(lái)源中，土地財(cái)政扮演了重要的角色。土地城鎮(zhèn)化的加劇引發(fā)了較多的土地糾紛和較大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，以地融資的方式加大了政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。目前，上海市政府正在加快轉(zhuǎn)型，降低對(duì)土地財(cái)政的依賴性，使得上海市的財(cái)政保障體系朝著更加健康持續(xù)的方向發(fā)展。

1.2保障性住房需求量增加

根據(jù)2017年全國(guó)35個(gè)重點(diǎn)城市房?jī)r(jià)收入比報(bào)告，2017年上海新建商品住宅成交均價(jià)達(dá)到47865元/平方米，比2016年均價(jià)增長(zhǎng)了25%，而上海城鎮(zhèn)居民人均可支配收入僅為62596元，房?jī)r(jià)收入比為27.98，相比于2016年房?jī)r(jià)收入比增加了3.69。面對(duì)越來(lái)越大的人均可支配收入與房?jī)r(jià)的差異，越來(lái)越多的中低收入人群缺乏購(gòu)房能力，因此上海中低收入家庭對(duì)保障性住房的需求更加強(qiáng)烈，保障性住房的需求量不斷增加。

1.3保障性住房供應(yīng)比例不斷提高

為了有效地解決中低收入家庭的住房困難問(wèn)題，滿足中低收入人群的住房需求，上海市相關(guān)部門加大了保障性住房的投入力度，目前保障性住房的建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，供應(yīng)比例也在不斷提高?！笆濉逼陂g，廉租住房歷年累計(jì)受益家庭達(dá)11萬(wàn)戶；共有產(chǎn)權(quán)保障住房累計(jì)簽約購(gòu)房約6.6萬(wàn)戶；全市公共租賃住房累計(jì)供應(yīng)房源8.77萬(wàn)套，已簽約出租7.45萬(wàn)套，惠及13.6萬(wàn)戶家庭；全市共實(shí)現(xiàn)征收安置住房搭橋供應(yīng)42.76萬(wàn)套。由此可見，目前上海保障性住房的供應(yīng)比例正在不斷提高。

2.上海保障性住房傳統(tǒng)資金來(lái)源

上海保障性住房以健全四位一體（廉租房、經(jīng)適房、公租房、動(dòng)遷房）的保障房體系為目標(biāo)。目前，上海保障性住房資金來(lái)源中，社會(huì)資本參與度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，國(guó)家和政府資本占了較大的比重。如于2018年8月正式上線的上海臨港地區(qū)蘆潮港的公租房紫菁庭房源項(xiàng)目，由上海臨港地區(qū)公共租賃住房運(yùn)營(yíng)管理有限公司是按照市政府《本市發(fā)展公共租賃住房的實(shí)施意見》的規(guī)定，以“國(guó)有獨(dú)資、獨(dú)立法人、封閉運(yùn)作”為原則，對(duì)臨港地區(qū)公租房的房源進(jìn)行供應(yīng)和經(jīng)租管理，著重體現(xiàn)公共服務(wù)功能，以保本微利為營(yíng)運(yùn)目標(biāo)。

短期內(nèi)進(jìn)行大規(guī)模的保障性住房建設(shè)，保障性住房的資金來(lái)源面臨著較大的壓力，未來(lái)巨大的資金缺口成為保障性住房建設(shè)的最重要的限制條件之一。目前，保障性住房資金主要有以下來(lái)源渠道：

2.1財(cái)政資金

政府對(duì)保障性住房的財(cái)政資金主要包括中央補(bǔ)助資金、地方財(cái)政預(yù)算投入、土地出讓金以及住房公積金增值收益。保障性住房的建設(shè)關(guān)乎民生和社會(huì)穩(wěn)定，對(duì)人才引進(jìn)有著重要意義，同時(shí)保障性住房建設(shè)也能帶動(dòng)建筑業(yè)等其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，解決一部分就業(yè)問(wèn)題，因此中央和地方政府高度重視保障性住房的建設(shè)，2017年，中央財(cái)政城鎮(zhèn)保障性安居工程下發(fā)上海市專項(xiàng)資金1.96億元，用于租賃補(bǔ)貼、公共租賃住房和城市棚戶區(qū)改造。與此同時(shí)，上海市每年的財(cái)政年度預(yù)算安排中，均對(duì)保障性住房的資金做了相關(guān)規(guī)定，以支持保障性住房建設(shè)。

2.2銀行貸款

保障性住房的大量資金需求離不開銀行貸款的支持，然而，由于保障性住房投資回收期長(zhǎng)，收益率低，也會(huì)使商業(yè)銀行面臨著較大的資金風(fēng)險(xiǎn)。在上海，各大銀行組建銀團(tuán)貸款，積極支持保障性住房建設(shè)，同時(shí)，各大銀行也積極利用按揭貸款支持中低收入家庭的住房貸款。

2.3公積金貸款

2010年，上海成功開展首個(gè)公積金貸款試點(diǎn)項(xiàng)目--楊浦區(qū)棚戶區(qū)改造安置用房項(xiàng)目。2011年7月，上海成為利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)的試點(diǎn)城市。2016年，上海發(fā)放住房公積金支持保障性住房建設(shè)項(xiàng)目貸款2.86億元，截至2016年底，累計(jì)發(fā)放項(xiàng)目貸款95.47億元，項(xiàng)目貸款余額5.98億元。目前我國(guó)公積金繳存基數(shù)大，但是利用效率不高，公積金貸款支持保障房試點(diǎn)建設(shè)，不僅拓寬了保障性住房的資金來(lái)源渠道，緩解了貸款壓力，同時(shí)也能促進(jìn)住房公積金的保值增值。

3.上海保障房融資模式創(chuàng)新

面對(duì)大規(guī)模融資需求，創(chuàng)新上海保障性住房的融資方式，構(gòu)建多元化的融資體系，鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與保障性住房的建設(shè)，建立以政府為主導(dǎo)、以市場(chǎng)來(lái)運(yùn)作的保障性住房融資體系是必要的。上海保障性住房融資可以選擇以下幾種創(chuàng)新模式：

3.1非公開定向債務(wù)融資工具

非公開定向債務(wù)融資工具（PPN，Private Placement Note）是指在銀行間債券市場(chǎng)以非公開定向發(fā)行方式發(fā)行的債務(wù)融資工具。作為債券市場(chǎng)重要的創(chuàng)新工具之一，PPN融資不僅能夠豐富債券市場(chǎng)的工具種類，拓寬企業(yè)的融資渠道，還能增加我國(guó)金融市場(chǎng)直接融資的比例，從而分散融資風(fēng)險(xiǎn)。2016年，江蘇省宿遷市開源置業(yè)有限公司提供了很好的借鑒，其將PPN用于保障性住房建設(shè)，僅用6個(gè)月，發(fā)行總額10億元、期限5年，利率6%左右的債券，最快程度上保證保障房工程進(jìn)展，解決了10億元的資金缺口，為保障房建設(shè)融資提供了新的模式。PPN以銀行作為承銷機(jī)構(gòu)，其順利發(fā)行需要銀行的努力和支持，有銀行的參與，增加了市場(chǎng)對(duì)于保障房建設(shè)項(xiàng)目的認(rèn)可度，也更能鼓勵(lì)市場(chǎng)支持和參與重大民生工程的建設(shè)。

3.2房地產(chǎn)投資信托基金

房地產(chǎn)投資信托基金（REITs， Real Estate Investment Trusts）是指通過(guò)發(fā)行標(biāo)準(zhǔn)化的受益憑證，從不特定的投資者和投資機(jī)構(gòu)的籌集資金，交由專門的基金管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，并投資于房地產(chǎn)，進(jìn)而獲取投資收益的一種信托制度。房地產(chǎn)投資信托基金能將不動(dòng)產(chǎn)證券化，增強(qiáng)其流動(dòng)性，同時(shí)也能吸引中小投資者，積累社會(huì)資金，并且通過(guò)專業(yè)的基金管理機(jī)構(gòu)，分散投資于各個(gè)保障性住房項(xiàng)目，能有效地降低風(fēng)險(xiǎn)，可以作為保障性住房的資金的重要來(lái)源。房地產(chǎn)投資信托基金在美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)發(fā)展較為成熟，在我國(guó)相對(duì)來(lái)說(shuō)起步較晚，目前，我國(guó)法律制度正在不斷完善中，《公司法》《證券法》等多部法律都對(duì)REITs做出了相關(guān)規(guī)定，北京上海等地開始試點(diǎn)REITs運(yùn)用于保障性住房建設(shè)，同時(shí)，隨著信托業(yè)的發(fā)展，民間投資需求旺盛，監(jiān)管層也大力推廣REITs產(chǎn)品。

3.3政府和社會(huì)資本合作模式

政府和社會(huì)資本合作模式（PPP，Public-Private Partnership）指的是政府和社會(huì)資本或者私人部門相互合作，以權(quán)益投資的形式組成項(xiàng)目公司，各司其職，充分發(fā)揮政府和社會(huì)資本或者私人部門的優(yōu)勢(shì)，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)以投資于保障性住房建設(shè)的模式。PPP模式能夠有效緩解財(cái)政壓力，保障投資主體的多元化，拓寬融資渠道。市場(chǎng)和政府相結(jié)合的雙向機(jī)制能夠充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，提高運(yùn)營(yíng)效率的同時(shí)也能得到有效的保障和監(jiān)督，同時(shí)也能降低風(fēng)險(xiǎn)，改善房地產(chǎn)市場(chǎng)的供求關(guān)系。由于保障性住房投資回收期長(zhǎng)且收益率低的特點(diǎn)，PPP模式需要借鑒美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，完善相關(guān)的法律，也需要銀行降低貸款利率以提供資金支持，同時(shí)需要一定的優(yōu)惠政策吸引和鼓勵(lì)社會(huì)資本的充分參與。

3.4保障性住房資產(chǎn)證券化

保障性住房資產(chǎn)證券化是指以保障性住房未來(lái)的銷售收入所產(chǎn)生的現(xiàn)金流作為基礎(chǔ)資產(chǎn)，以其作為還本付息來(lái)源，并輔之以一定的內(nèi)部增信和外部增信而發(fā)行的證券項(xiàng)目。至2017年底，我國(guó)已經(jīng)成功發(fā)行期限在3～6年之間保障房類資產(chǎn)證券化項(xiàng)目15單，發(fā)行金額為138.59億元，主要包括揚(yáng)州保障房項(xiàng)目、天津房信限價(jià)房項(xiàng)目、鎮(zhèn)江紅星置業(yè)安置房項(xiàng)目以及南通天生安置房項(xiàng)目等。保障性住房資產(chǎn)證券化能緩解傳統(tǒng)融資渠道的壓力，也能夠讓更多的投資者參與，從而分散風(fēng)險(xiǎn)。然而由于保障性住房的收益具有長(zhǎng)周期性以及不確定性，存在一定的投資風(fēng)險(xiǎn)，需要在完善立法的同時(shí)加速房地產(chǎn)抵押二級(jí)市場(chǎng)的建設(shè)，并在房產(chǎn)評(píng)估、資信、擔(dān)保等方面完善房產(chǎn)證券化相關(guān)的配套服務(wù)，同時(shí)發(fā)揮稅收優(yōu)惠政策的作用，鼓勵(lì)投資者參與其中，增加投資者的積極性。

結(jié)論

目前，由于我國(guó)證券市場(chǎng)起步較晚，我國(guó)保障性住房新的融資渠道發(fā)展還處于初步探索和試驗(yàn)階段。在土地財(cái)政轉(zhuǎn)型的背景下，我國(guó)可以借鑒美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身的國(guó)情完善相關(guān)立法，鼓勵(lì)投資者參與到保障性住房的建設(shè)中，拓寬保障性住房的融資渠道，減輕政府的財(cái)政壓力，建立健全保障性住房供給的長(zhǎng)效機(jī)制，促進(jìn)保障性住房市場(chǎng)的健康可持續(xù)發(fā)展。

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