消失的鄉(xiāng)村學(xué)校

袁建勝

從55萬(wàn)所到10.64萬(wàn)所，是鄉(xiāng)村學(xué)校經(jīng)歷的現(xiàn)實(shí)。

根據(jù)教育部和東北師范大學(xué)農(nóng)村教育研究所公布的數(shù)字，2000年到2010年，全國(guó)農(nóng)村小學(xué)數(shù)量減少了一半，2010年至今，這個(gè)數(shù)字又減少了一半還多。

事情還未結(jié)束。從2017年7月開(kāi)始的半年時(shí)間里，河南鹿邑縣和淮陽(yáng)縣拆掉了50所農(nóng)村學(xué)校（含幼兒園）。2018年3月在浙江永嘉縣發(fā)動(dòng)的“校網(wǎng)優(yōu)化”運(yùn)動(dòng)中，半年內(nèi)又將關(guān)閉45所學(xué)校，未來(lái)三年內(nèi)共將關(guān)閉78所。

公辦與民辦之間尷尬的互動(dòng)，政府行動(dòng)與村民需求之間的錯(cuò)位，指向同一個(gè)困境：不只是教育經(jīng)費(fèi)投入效率低下的問(wèn)題，原有教育財(cái)政投入政策體系和方式的紅利逐漸耗盡，當(dāng)務(wù)之急是面對(duì)新的基本問(wèn)題，建立新的基礎(chǔ)機(jī)制來(lái)激發(fā)新的供給側(cè)資源。

漸次消失的村校

自己的學(xué)校被河南鹿邑縣政府以“違法占地”為由強(qiáng)行拆除之前，劉金梅沒(méi)想過(guò)，會(huì)和政府以這種方式對(duì)話。

5月28日，河南鹿邑縣玄武鎮(zhèn)第一幼兒園園長(zhǎng)劉金梅，申請(qǐng)撤銷(xiāo)鹿邑縣政府于2017年12月31日作出的《行政強(qiáng)制拆除公告》一案，在周口市中級(jí)法院開(kāi)庭。

當(dāng)?shù)卣畬?duì)此經(jīng)驗(yàn)也不豐富，庭審時(shí)，面對(duì)原告律師“2017年12月31日下達(dá)強(qiáng)拆通知單，為何在2017年12月17日，就對(duì)該幼兒園房屋實(shí)施了強(qiáng)拆”這樣的問(wèn)題，代表縣政府出庭的玄武鎮(zhèn)黨委副書(shū)記王東升以及代理律師的回應(yīng)是：政府沒(méi)有做這樣的事，是他們自己拆的。

旁聽(tīng)席一片低聲哄笑。

兩天后，這所在舊園區(qū)堅(jiān)持辦學(xué)的幼兒園的節(jié)目《少年中國(guó)》，經(jīng)過(guò)層層選拔，入圍該縣縣委宣傳部和教體局聯(lián)合舉辦的“慶六一”大型文藝演出。劉金梅介紹，去年9月，鹿邑縣原食藥監(jiān)局還聯(lián)合教育體育局，給她的新園區(qū)頒發(fā)過(guò)“示范學(xué)校食堂”稱號(hào)。

如今這片新園區(qū)，只剩下一棵棕櫚樹(shù)，它和鹿邑縣、淮陽(yáng)縣的49所學(xué)校一起，半年之內(nèi)都消失了。附近的一位朱姓村民不明白，為何一所剛建好不久，有300多個(gè)孩子的幼兒園說(shuō)拆就拆了：“我嫁到這里30年了，這里一直是條排污溝，什么時(shí)候變成耕地了？”

這位村民的丈夫和兒子、兒媳都在外打工，自己在家?guī)O子、孫女，孫子本來(lái)在這個(gè)幼兒園入學(xué)很方便，孫女也愛(ài)到幼兒園里玩，對(duì)幼兒園被拆，她表示不滿：“難道只有城里人才能上好學(xué)校嗎？”

劉金梅一直沒(méi)放棄和政府溝通，無(wú)論從硬件設(shè)施還是教學(xué)管理，她對(duì)自己幼兒園是鎮(zhèn)上最佳一直保持自信，在法庭上，她提交了周邊眾多村民對(duì)該幼兒園的評(píng)價(jià)作為證據(jù)。“政府也認(rèn)為我做得好，可為什么以這種方式處理呢？”劉金梅說(shuō)。

鹿邑縣教體局分管民辦學(xué)校工作的主任科員肖文生對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，強(qiáng)拆劉金梅幼兒園及該縣其他民辦學(xué)校是縣里一次執(zhí)法行動(dòng)，本身跟教育工作沒(méi)有直接關(guān)系，教體局并沒(méi)有參與決策的權(quán)限，任務(wù)只是配合政府其他部門(mén)工作，解決被拆學(xué)校學(xué)生的分流問(wèn)題。

劉金梅堅(jiān)持通過(guò)民間投入的方式，為當(dāng)?shù)靥峁┙逃a(chǎn)品。只是她個(gè)人的追求難以與縣政府的“大局”與工作邏輯對(duì)接和平衡，即使全縣的教育工作，也只是當(dāng)?shù)匦姓w系的一部分。

北京師范大學(xué)教育學(xué)部教授鄭新蓉在5月21日21世紀(jì)教育研究院舉辦的“鄉(xiāng)村教育未來(lái)怎么辦？”研討會(huì)上，點(diǎn)出其中的關(guān)鍵：“這么多年來(lái)，都是縣級(jí)政府在做鄉(xiāng)村學(xué)校的布局，教育肯定是與其他各種所謂經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要素疊加起來(lái)的，并非只關(guān)注教育?！?/p>

劉金梅也曾試圖在行政執(zhí)法框架下與政府對(duì)話：新園區(qū)是該鎮(zhèn)土地管理所所長(zhǎng)指定的建設(shè)用地，給鎮(zhèn)上補(bǔ)交過(guò)“罰款”，興建校舍歷時(shí)數(shù)月，距離鎮(zhèn)政府只有幾公里，如果涉嫌違法占地，為何早不執(zhí)法，卻等幼兒園開(kāi)辦之后進(jìn)行強(qiáng)拆呢？

劉金梅沒(méi)有得到具體的解釋，因而寄希望于法庭最后的判決。6月4日，河南周口市中級(jí)法院以強(qiáng)拆公告“對(duì)原告合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實(shí)際影響”為由，下達(dá)了駁回起訴的裁定書(shū)。劉金梅繼續(xù)提起行政訴訟，要求法院裁定鹿邑縣玄武鎮(zhèn)政府強(qiáng)拆行為違法，河南周口市中級(jí)法院受理此案并于7月9日開(kāi)庭。

在教育管理部門(mén)的工作邏輯中，劉金梅和其他同行者也很尷尬。據(jù)肖文生介紹，近年來(lái)鹿邑縣教育工作的主線是加強(qiáng)公辦教育水平，規(guī)范民辦教育發(fā)展——“淘汰一批、規(guī)范一批、鼓勵(lì)一批”?！拔覀冞@里民辦學(xué)校的發(fā)展有其歷史背景，當(dāng)年在‘普九階段，地方政府財(cái)政不足，專門(mén)出臺(tái)政策鼓勵(lì)民辦教育，但公辦教育應(yīng)該是主體，民辦只是補(bǔ)充?！毙の纳f(shuō)。

肖文生一再?gòu)?qiáng)調(diào)，此次“拆校事件”并不代表當(dāng)?shù)亟逃结樀霓D(zhuǎn)向，對(duì)民辦教育的辦學(xué)積極性也沒(méi)有影響，政府對(duì)公辦、民辦一視同仁。但他也表示，即使沒(méi)有民間力量加入，公辦體系也完全有能力辦好鄉(xiāng)村教育。

從數(shù)字上看，這只是鹿邑縣教體局的目標(biāo)，從在校人數(shù)上看，目前民辦學(xué)校在玄武鎮(zhèn)仍是主力。

玄武鎮(zhèn)承擔(dān)教育管理職能的中心校校長(zhǎng)陳明廣介紹：全鎮(zhèn)有3周歲以上適齡兒童6400多人，總?cè)藬?shù)近年來(lái)沒(méi)有明顯變化，公辦義務(wù)教育階段學(xué)校28所（含附設(shè)幼兒園），民辦學(xué)校9所（含幼兒園），2014年至今公辦學(xué)校在校人數(shù)迅速增長(zhǎng)，翻了近一番，接近3000人，仍然不到總數(shù)的一半。

公辦教育的規(guī)模正在擴(kuò)大，在劉金梅的幼園兒建設(shè)和被拆的同時(shí)，玄武鎮(zhèn)有4所公辦寄宿制學(xué)校在建。

劉金梅走上法庭前不到一個(gè)月，家在千里之外的浙江省溫州市永嘉縣花坦鄉(xiāng)石公田村67歲的朱大哥，也和河南的那位朱姓村民一樣，為了相似的遭遇生氣——5月3日，他的孫女走路上學(xué)只需要5分鐘的石公田小學(xué)突然關(guān)閉，所有學(xué)生只能坐公交車(chē)去大約6公里之外的花坦中心小學(xué)上學(xué)。

與鹿邑縣不同，永嘉縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)并沒(méi)有民辦學(xué)校，更為不同的是，該縣教育局組織和執(zhí)行力很強(qiáng)，可以充分調(diào)動(dòng)其他部門(mén)協(xié)同配合開(kāi)展一場(chǎng)優(yōu)化行動(dòng)。按照當(dāng)?shù)匚募?，永嘉縣教育局2017年12月開(kāi)始摸底調(diào)查，三個(gè)月后宣傳發(fā)動(dòng)，計(jì)劃三年內(nèi)優(yōu)化（合并）學(xué)校78所，最初半年就會(huì)有45所鄉(xiāng)村學(xué)校消失，學(xué)生改到中心學(xué)校去上課。

石公田小學(xué)只是其中一所。

讓朱大哥不滿的是，之前政府來(lái)村里調(diào)研時(shí)，并沒(méi)有透露學(xué)校被合并具體日期，5月4日下午，“公示”悄然出現(xiàn)于村委會(huì)門(mén)口信息公開(kāi)欄，他就在村委會(huì)任職，下班時(shí)候才發(fā)現(xiàn)，而撤并行動(dòng)在前一天就開(kāi)始了。

5月2日，國(guó)務(wù)院公布《關(guān)于全面加強(qiáng)鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學(xué)校建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），其中規(guī)定：“原則上小學(xué)1-3年級(jí)學(xué)生不寄宿，就近走讀上學(xué)，路途時(shí)間一般不超過(guò)半小時(shí)；4-6年級(jí)學(xué)生以走讀為主，在住宿、生活、交通、安全等有保障的前提下可適當(dāng)寄宿，具體由縣級(jí)人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際確定。”

石公田小學(xué)低調(diào)的合并行動(dòng)，在永嘉縣教育局副局長(zhǎng)朱旭東、瞿曉敏口中，有著統(tǒng)一表達(dá)：此次優(yōu)化行動(dòng)基于農(nóng)村打工人員向外部流動(dòng)，生源越來(lái)越少的現(xiàn)實(shí)情況，應(yīng)群眾要求，對(duì)鄉(xiāng)村學(xué)校施行就近合并和優(yōu)化，通過(guò)集中辦學(xué)的方式提升鄉(xiāng)村教育水平。

朱大哥當(dāng)天就帶領(lǐng)幾位家長(zhǎng)到縣教育局，要求石公田小學(xué)恢復(fù)辦學(xué)。在他看來(lái)，公交車(chē)并非專用校車(chē)，也沒(méi)有老師專門(mén)組織，每天乘公交車(chē)上下學(xué)并不安全，而且已經(jīng)發(fā)生公交車(chē)不準(zhǔn)點(diǎn)、漏接孩子等問(wèn)題。“如果把學(xué)校遷走，那讓我們的孩子去甌北鎮(zhèn)吧，我們跟著過(guò)去還能做點(diǎn)小生意賺錢(qián)，去花坦做什么呢？我們?cè)谀抢镞B田都沒(méi)得種。孩子在本村上學(xué)，還能幫我照顧一下躺在床上的老伴兒?！敝齑蟾缯f(shuō)。他所說(shuō)的甌北鎮(zhèn)，是永嘉縣最南部的一個(gè)鎮(zhèn)，與溫州市區(qū)隔江相望，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，是永嘉縣財(cái)政收入的主要來(lái)源。

錯(cuò)位的供需

作為“撤點(diǎn)并?！钡慕Y(jié)果，全國(guó)范圍內(nèi)的鄉(xiāng)村學(xué)校呈現(xiàn)出向鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中的格局，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)管理區(qū)域內(nèi)的村級(jí)學(xué)校，或?qū)⒋寮?jí)學(xué)校直接劃為鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校的校區(qū)。

《財(cái)經(jīng)》記者到達(dá)永嘉縣鶴盛鎮(zhèn)中心小學(xué)巖峰校區(qū)時(shí)，這所學(xué)校還在。按照計(jì)劃，這里的40多個(gè)孩子將被合并至鶴盛鎮(zhèn)中心小學(xué)入學(xué)。巖峰校區(qū)對(duì)面是一條峽谷中的河流，村子在大約600米的兩岸向翠綠的山上延展。巖峰村坐落在1988年就被批準(zhǔn)的國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的邊緣，距離核心景觀石桅巖大約6公里，山野中的村子安靜祥和。

一位谷姓村民對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)，巖峰村之前是沒(méi)有學(xué)校的，孩子們?cè)诟餍侦籼美镒x書(shū)，上世紀(jì)70年代孩子越來(lái)越多，村民集資蓋了這所學(xué)校，本來(lái)是平房，去年才加蓋了二樓?，F(xiàn)在村子里1000多人，人均兩分耕地，大多撂荒，在外打工的村民超過(guò)90%，帶走了大部分的適齡兒童，帶不走的就留在村子里讓老人照顧，這所小學(xué)里大多是寄宿生，來(lái)自本村和周邊幾個(gè)村子。

學(xué)校合并之后，在這里上學(xué)的孩子要么被父母帶到打工或經(jīng)商地入學(xué)，要么到15公里外的鶴盛鎮(zhèn)中心小學(xué)繼續(xù)寄宿，年齡太小的，家里只好安排一位老人跟去鎮(zhèn)上租房了?！安环奖?，可沒(méi)辦法呀，要給他們燒飯吃哩?！鄙鲜龃迕裾f(shuō)。

永嘉縣教育局對(duì)反對(duì)者的回應(yīng)是，此次校網(wǎng)優(yōu)化行動(dòng)觸及某些人的利益，但他們也沒(méi)有明確表示“某些人”是誰(shuí)，但在碧蓮鎮(zhèn)小巨村，“某些人”就明確得多。

小巨村村民湯時(shí)久今年84歲，1955年開(kāi)始在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作直至退休，做過(guò)副鎮(zhèn)長(zhǎng)，很清楚如何與政府對(duì)話。他撰寫(xiě)了報(bào)告，拿著國(guó)務(wù)院的《指導(dǎo)意見(jiàn)》，收集了數(shù)百位學(xué)生、家長(zhǎng)及村民的簽名，帶隊(duì)到教育局提出了很具體的請(qǐng)求：依照現(xiàn)實(shí)條件和國(guó)務(wù)院的規(guī)定，至少保留小巨村小學(xué)1-3年級(jí)。

與巖峰村、石公田村一樣，小巨村“空心化”現(xiàn)象也很?chē)?yán)重，絕大多數(shù)青壯年都會(huì)外出打工、經(jīng)商，其中大多數(shù)傾向于孩子隨遷，村子里有100多位適齡兒童，留在村里小學(xué)就讀的大約占三分之一，其中也包括湯時(shí)久的孫輩。

同樣的問(wèn)題是，無(wú)法流向城鎮(zhèn)的兒童，有大概率會(huì)“滯留”在村子，不同意并校的村民，大多屬于此類情形，他們并不否認(rèn)新建學(xué)校硬件設(shè)施更好、老師更多，但他們更愿意就近入學(xué)。

永嘉縣教育局此次“校網(wǎng)優(yōu)化”行動(dòng)，無(wú)疑會(huì)提升管理效率和辦學(xué)水平，但它和村民的教育需求出現(xiàn)錯(cuò)位。

湖北省咸寧市咸安區(qū)教育局副局長(zhǎng)何紅輝對(duì)其中的矛盾深有體會(huì)，在21世紀(jì)第一個(gè)十年中的“撤點(diǎn)并?！边\(yùn)動(dòng)中，咸安區(qū)陸續(xù)撤掉所有的偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村教學(xué)點(diǎn)，引起村民的意見(jiàn)反彈，其中一個(gè)村堅(jiān)決要求恢復(fù)辦學(xué)，家長(zhǎng)也帶著眾多村民的聯(lián)名信到縣教育局，何紅輝帶隊(duì)去調(diào)研，最終恢復(fù)了那個(gè)村全部六個(gè)年級(jí)的“完全小學(xué)”。

在當(dāng)?shù)剡@也不是個(gè)例，2012年后咸安區(qū)總共恢復(fù)了10個(gè)教學(xué)點(diǎn)，但在最近幾年里，其中一半的教學(xué)點(diǎn)，再一次消亡。

“再次消亡的，是村子里完全沒(méi)有適齡兒童了。對(duì)教育管理部門(mén)來(lái)說(shuō)，撤點(diǎn)并校確實(shí)有它的好處，負(fù)面后果是會(huì)加重?zé)o法自然流向城鎮(zhèn)的村民的負(fù)擔(dān)。” 何紅輝說(shuō)。

在何紅輝看來(lái)，農(nóng)村人口陸續(xù)向城鎮(zhèn)流動(dòng)是大勢(shì)所趨，但它總是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，對(duì)仍生活在農(nóng)村的人們來(lái)說(shuō)，有必要保留部分鄉(xiāng)村學(xué)校并保證質(zhì)量，仍然是管理部門(mén)的重要工作。

咸安區(qū)的解決方案是，根據(jù)實(shí)際需求，專門(mén)投入資金維修教學(xué)點(diǎn)校舍和安排招聘教師入駐，通過(guò)支持中心學(xué)校師資去教學(xué)點(diǎn)加課（音樂(lè)、美術(shù)、體育），或利用現(xiàn)代教育技術(shù)進(jìn)行遠(yuǎn)程授課，提升教學(xué)點(diǎn)的教育水平。

“鄉(xiāng)村學(xué)齡兒童向縣、鎮(zhèn)集中，學(xué)校數(shù)量減少，是鄉(xiāng)村教育全局性的變化，這既是縣域‘撤點(diǎn)并校過(guò)程中整合教育資源的結(jié)果，也反映出城鎮(zhèn)化的客觀背景和趨勢(shì)?！睎|北師范大學(xué)鄉(xiāng)村教育研究所教授劉善槐對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)，無(wú)論管理部門(mén)如何優(yōu)化，最終都是多維價(jià)值博弈的結(jié)果，各個(gè)縣情況千變?nèi)f化，很難有統(tǒng)一的最優(yōu)選擇。

劉善槐所說(shuō)的多維價(jià)值，主要包含效率、質(zhì)量和需求三個(gè)方面，管理部門(mén)考慮最多的通常是高效投入以及利用資源，辦學(xué)者更關(guān)注如何提升質(zhì)量，受教育的權(quán)利則是家長(zhǎng)和學(xué)生的基本需求，最好的情況當(dāng)然是在家門(mén)口接受高質(zhì)量的教育，但鄉(xiāng)村學(xué)校布局分散和資金使用、高效管理之間，存在著基本的矛盾。

在劉善槐看來(lái)，建立各利益相關(guān)方協(xié)商和互動(dòng)的機(jī)制很重要，首先包括“底線條件”，不能損害公民受教育的基本權(quán)利；其次是充分溝通和引導(dǎo)，讓村民順暢接受真正有條件也有利于提高鄉(xiāng)村教育質(zhì)量的方案；第三是撤并的過(guò)程應(yīng)該符合相關(guān)程序。

錢(qián)不是最大的問(wèn)題

“（在校人數(shù)）沒(méi)什么可比性吧?！焙幽鲜』搓?yáng)縣齊老鄉(xiāng)小白鴿幼兒園園長(zhǎng)陳大東介紹：“（被拆之前）算上小學(xué)，我們這里在校生曾經(jīng)超過(guò)1000人，村里另外一所公辦學(xué)校在校生也就100多人?！?/p>

淮陽(yáng)縣民辦學(xué)校的舉辦者認(rèn)為，政府此次拆校行動(dòng)令人不解，盡管違法占地名單上的單位分屬不同行業(yè)，但被拆除的只有民辦學(xué)校。

淮陽(yáng)縣齊老鄉(xiāng)乾豐雙語(yǔ)學(xué)校是該縣最后一所被拆除的民辦學(xué)校，讓校長(zhǎng)吳海郁悶的是，本來(lái)他只需要拆除1畝多地的“違章建筑”，結(jié)果鄉(xiāng)里把他隔壁洗浴中心“違法占地”4畝多地的停車(chē)場(chǎng)也算在學(xué)校頭上，不僅幼兒園部分全部拆光，小學(xué)部分也只剩一座教學(xué)樓。“要拆就應(yīng)該一視同仁，為什么要選擇性執(zhí)法呢？”吳海說(shuō)。

齊老鄉(xiāng)一位不愿具名的鄉(xiāng)干部也表示無(wú)法理解縣政府的行為邏輯，他估算淮陽(yáng)縣此次強(qiáng)拆行動(dòng)耗費(fèi)數(shù)百萬(wàn)元，給被拆學(xué)校也造成相應(yīng)的損失，結(jié)果是得到了幾十畝短時(shí)間內(nèi)無(wú)法復(fù)耕的土地。

河南淮陽(yáng)縣政府不差錢(qián)，浙江永嘉縣也是如此，該縣教育局副局長(zhǎng)朱旭東介紹，永嘉縣將教育作為民生領(lǐng)域的頭等大事，去年縣財(cái)政收入加上轉(zhuǎn)移支付所得共計(jì)約40億元，其中有大約一半用于教育發(fā)展。

即使是在偏遠(yuǎn)山區(qū)的村落里，永嘉縣鄉(xiāng)村學(xué)校的硬件和師資力量也很充足，鎮(zhèn)上的中心小學(xué)教室、宿舍、餐廳、圖書(shū)館等各類設(shè)施齊全，從外觀上看來(lái)，已與城市里的學(xué)校差別不大。

在何紅輝看來(lái)，錢(qián)已不是辦好鄉(xiāng)村教育的核心問(wèn)題，滿足鄉(xiāng)村教育的基本需求并提升水平，讓老百姓滿意才是。曾在江西弋陽(yáng)縣做過(guò)五年教育局局長(zhǎng)的方華也有類似觀點(diǎn)，他在前述研討會(huì)上表示，該縣農(nóng)村小學(xué)在校生人數(shù)增長(zhǎng)率是縣城學(xué)校的2倍，初中是5倍，出現(xiàn)了赴城鎮(zhèn)讀書(shū)向農(nóng)村學(xué)校讀書(shū)回流現(xiàn)象。

“教育局局長(zhǎng)希望辦好鄉(xiāng)村學(xué)校嗎？點(diǎn)多面廣容易出安全問(wèn)題；老師希望辦好鄉(xiāng)村學(xué)校嗎？辦好了他們就要待在鄉(xiāng)村，進(jìn)不了城?，F(xiàn)在的資源真的不能辦好教育嗎？大家把這個(gè)問(wèn)題想通，才能夠好心辦好事。”方華說(shuō)。

浙江大學(xué)教授吳華在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)表示，河南拆校行動(dòng)的直接原因是違法占地，折射的卻是公辦與民辦之間的矛盾和競(jìng)爭(zhēng)，更深層反映的是教育投入的使用效率問(wèn)題。

吳華曾在全國(guó)范圍內(nèi)做過(guò)測(cè)算，民辦教育只用了1%的教育投入，卻承擔(dān)起近20%的任務(wù)，河南淮陽(yáng)、鹿邑就很典型，民辦學(xué)校在鄉(xiāng)村教育領(lǐng)域，比公辦學(xué)校表現(xiàn)還要突出。

在吳華看來(lái)，河南民辦學(xué)校的遭遇也反映出當(dāng)?shù)卣仓卫硭降拖潞头梢庾R(shí)淡薄的狀況，依照新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》，當(dāng)?shù)卣袟l件設(shè)計(jì)出民辦與公辦資源良性互動(dòng)的機(jī)制，以發(fā)揮民辦學(xué)校的積極性，但他們選擇了完全相反的做法，損害了民辦學(xué)校的積極性，也不利于鄉(xiāng)村教育的發(fā)展。

浙江永嘉縣的鄉(xiāng)村教育領(lǐng)域并不存在公辦與民辦之間的矛盾和對(duì)立，卻也落入相似的境地，政府為校網(wǎng)優(yōu)化和重新布局大量投入擴(kuò)建和新建校舍，強(qiáng)制合并行動(dòng)中無(wú)形加重了“滯留”在鄉(xiāng)村中家長(zhǎng)的負(fù)擔(dān)。一片好心，如果村民堅(jiān)決不買(mǎi)賬，撤掉的教學(xué)點(diǎn)和小規(guī)模學(xué)校還是要恢復(fù)，又會(huì)引發(fā)重復(fù)投入的壓力。

教育財(cái)政后2.0時(shí)代的困境

鄉(xiāng)村教育中公辦與民辦之間的尷尬關(guān)系，政府行動(dòng)與村民需求之間的錯(cuò)位，根源都在指向同一個(gè)問(wèn)題——不只是教育經(jīng)費(fèi)投入效率低下，原有通過(guò)加大財(cái)政投入推進(jìn)鄉(xiāng)村教育快速發(fā)展的紅利已逐漸耗盡。

北京大學(xué)中國(guó)財(cái)政教育研究所副研究員田志磊，曾在浙江和河南的縣域進(jìn)行過(guò)深度調(diào)研，他表示，兩地鄉(xiāng)村教育的境況，都反映出教育財(cái)政“后2.0時(shí)代”所遭遇的同一個(gè)“困境”。

田志磊介紹說(shuō)，2005年是教育財(cái)政兩個(gè)時(shí)代的分界點(diǎn)，在此之前的“1.0時(shí)代”，因?yàn)橹醒胴?cái)政吃緊，中央政府并非是全國(guó)教育事業(yè)投入的主力，一直以各類專項(xiàng)資金的方式，將資源注入到農(nóng)村，解決義務(wù)教育的急迫問(wèn)題，“分稅制”改革之后，中央開(kāi)始加大對(duì)教育的投入力度，鄉(xiāng)村教育是緊跟高等教育之后的重點(diǎn)領(lǐng)域。

2005年之后的“2.0時(shí)代”一直延續(xù)至今，教育領(lǐng)域出現(xiàn)持續(xù)十幾年的高強(qiáng)度財(cái)政投入，自1993年《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》中提出教育事業(yè)投入要占到GDP總量4%，近20年后的2012年終于實(shí)現(xiàn)了這一目標(biāo)。截至2017年，全國(guó)一般公共預(yù)算支出中，教育占比達(dá)14.9%，為第一大支出。在農(nóng)村義務(wù)教育領(lǐng)域，也在2005年前后通過(guò)一系列政策安排，使中央與地方財(cái)政對(duì)該領(lǐng)域的財(cái)政投入實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期化和制度化。

田志磊認(rèn)為，高強(qiáng)度投入迅速提升了鄉(xiāng)村教育的水平，但也引發(fā)了一些負(fù)面結(jié)果，比如農(nóng)村學(xué)校撤并過(guò)程中出現(xiàn)的“教育供給偏離本地居民的意愿”就是其中之一。

“教育經(jīng)費(fèi)使用效益和公辦學(xué)校辦學(xué)積極性的雙重下降”，在河南集中表現(xiàn)出來(lái)，主要是由于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村外出打工的人口眾多，收入增加，他們對(duì)留守在家的孩子有提升教育水平的新需求。

另一方面是教育財(cái)政投入體制引發(fā)權(quán)力上移，由縣級(jí)取代鄉(xiāng)鎮(zhèn)掌控教師人事權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)教師績(jī)效的評(píng)估，不少教師積極性和辦學(xué)水平下降，家長(zhǎng)用腳投票，寧愿掏錢(qián)去讀民辦學(xué)校，也不愿免費(fèi)就讀缺乏活力的公辦學(xué)校。

鄉(xiāng)村教育變得越來(lái)越尷尬——中央制定全局性的政策，各地差異與執(zhí)行難度由縣級(jí)政府想盡辦法消化，地方政府在執(zhí)行過(guò)程中一旦行為失當(dāng)，引發(fā)各類問(wèn)題，就會(huì)在輿論中爭(zhēng)論和發(fā)酵，被意識(shí)形態(tài)化成“一個(gè)都不能少”式的壓力，再度反饋給社會(huì)，比如此次河南兩縣在強(qiáng)拆“違法占地”學(xué)校中的不當(dāng)表現(xiàn)引發(fā)的輿論危機(jī)。

國(guó)務(wù)院辦公廳2012年頒發(fā)《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見(jiàn)》，這個(gè)《意見(jiàn)》在叫停撤點(diǎn)并校運(yùn)動(dòng)的同時(shí)，為保證農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的生存，規(guī)定“對(duì)學(xué)生規(guī)模不足100人的村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)按100人核定公用經(jīng)費(fèi)”，此規(guī)定在新頒布的《指導(dǎo)意見(jiàn)》中再次被強(qiáng)調(diào)。

這項(xiàng)政策在保證100人以下的農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校正常運(yùn)行同時(shí)，又引發(fā)另一個(gè)結(jié)果：101人-150人小規(guī)模學(xué)校的經(jīng)費(fèi)困難。“縣域經(jīng)費(fèi)的盤(pán)子就這么大，你多了他就少了，區(qū)域內(nèi)經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌最好最快的方式，自然是學(xué)校合并、形成相對(duì)經(jīng)濟(jì)的投入機(jī)制?！碧镏纠谡f(shuō)，但這樣一來(lái)既抵消掉了政策制定的初衷，也容易引發(fā)村民的不滿。

在田志磊看來(lái)，當(dāng)務(wù)之急是面對(duì)新的基本問(wèn)題，建立新的基礎(chǔ)機(jī)制來(lái)激發(fā)新的供給側(cè)資源。新機(jī)制至少包括三個(gè)層面：首先是建立政府與市場(chǎng)之間的良性互動(dòng)機(jī)制，積極引導(dǎo)市場(chǎng)資源進(jìn)入鄉(xiāng)村教育領(lǐng)域；其次是設(shè)計(jì)更加靈活和富有彈性的撥款機(jī)制，從基建等非教學(xué)因素，轉(zhuǎn)向教師工資、各類課程等教學(xué)性因素；第三是落實(shí)教育財(cái)政應(yīng)為教育活動(dòng)而非教育機(jī)構(gòu)提供資金的原則，不僅是實(shí)體學(xué)校，課外補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)、教育新技術(shù)機(jī)構(gòu)和國(guó)際化供給也應(yīng)該被納入支持范圍。