管理與治理中國最具標志性自然遺址的最佳實踐展示

詹妮弗·凱萊赫

皮特·沙迪

國際自然保護聯(lián)盟

中國擁有地球上最壯觀的一些風景，其世界遺產(chǎn)共有 53處，總數(shù)量僅次于意大利，位居世界第二，其中13處以其自然價值而入選世界自然遺產(chǎn)。世界自然遺產(chǎn)地被《世界遺產(chǎn)公約》認定為地球上最重要的保護區(qū)。四川大熊貓棲息地、湖北神農(nóng)架等為珍稀物種提供了重要的保護，九寨溝、黃山等景點則提供了風景奇觀，這些自然寶藏都是重要的國際遺產(chǎn)。

“為子孫后代保護那些非常重要的地方是我們的共同責任”，這是世界遺產(chǎn)概念的核心?！妒澜邕z產(chǎn)公約》提供了制定和分享最佳實踐的獨特平臺，可作為全球保護成效的晴雨表。

評估保護中國自然寶藏的前景

世界自然遺產(chǎn)地在幫助保護區(qū)應對全球挑戰(zhàn)方面有可能發(fā)揮關鍵性作用。除了它們對生物多樣性的保護具有重要作用外，世界的自然寶藏也為人們帶來了很多益處。2014年世界自然保護聯(lián)盟 (IUCN)的一項研究表明，超過 90%的世界自然遺產(chǎn)通過旅游業(yè)提供了就業(yè)機會和收入來源，其中三分之二帶來了重要的水源①Osipova, E. 等 (2014)，世界自然遺產(chǎn)的效益：通過世界上最具標志性的自然場所識別和評估生態(tài)系統(tǒng)服務及效益。瑞士格朗：IUCN。。 它們提供的生態(tài)系統(tǒng)服務包括食品、藥品、精神及文化價值、 研究、教育和減少災害風險等。因此，確保這些遺址處于最佳保護水平，對于長期保護其杰出價值以及其對經(jīng)濟、社會和文化福祉的貢獻，至關重要。

于2014年開始發(fā)布的《IUCN世界遺產(chǎn)展望》追蹤了所有自然遺址的保護，是對世界自然遺產(chǎn)的一個全球評估報告。其2017年全球報告顯示，雖然所有遺產(chǎn)中的三分之二前景樂觀，但威脅在總體上有所增加，管理效率也日益低下。

相關亞洲的評估報告表明，如果世界自然遺產(chǎn)地繼續(xù)得到良好的管理，那么隨著時間的推移，其中四分之三可能會受到很好的保護②Osipova, E. 等 (2018)，《IUCN 世界遺產(chǎn)展望 2：對所有世界自然遺產(chǎn)地進行保護評估》。瑞士格朗：IUCN。。在中國，結(jié)果更為樂觀， 其中 87.5%的世界自然遺產(chǎn)地在保護前景上被評為“好”或“好但仍存擔憂”。

由于與 IUCN成員組織中國風景名勝區(qū)協(xié)會 (CNPA) 合作，《IUCN世界遺產(chǎn)展望 2》報告現(xiàn)已翻譯成中文。CNPA在促進與世界遺產(chǎn)地管理者協(xié)商方面發(fā)揮了關鍵作用，以確保他們的意見被納入 IUCN評估，從而提高準確性。

2014年以來，中國一直采用《IUCN世界遺產(chǎn)展望》的數(shù)據(jù)及建議來指導保護行動。例如，2014年 IUCN展望評估建議擴展武夷山遺址，中國據(jù)此提出修改武夷山的邊界，該提議于 2017年獲得世界遺產(chǎn)委員會的批準。

中國的世界自然遺產(chǎn)地有可能成為良好管理實踐的范例，在其他地方進行分享。《IUCN世界遺產(chǎn)展望》顯示，中國 69%的自然遺址被評為管理有效，這高于全球平均水平，同時也高于亞洲平均水平（二者均為 48%）。這些調(diào)查結(jié)果令人鼓舞，但《IUCN世界遺產(chǎn)展望》也顯示，全球范圍內(nèi)對自然遺產(chǎn)的總體威脅正在增加，亞洲和中國也不例外。旅游業(yè)、旅游業(yè)基礎設施、狩獵、道路和水壩的影響對亞洲的世界自然遺產(chǎn)地構(gòu)成最普遍的威脅。在中國，旅游業(yè)仍然是最大的隱憂，因為游客對列入世界遺產(chǎn)名錄上的遺址興趣大增。

因此，開發(fā)有效的系統(tǒng)來監(jiān)控、管理不斷增長的旅游業(yè)也至關重要。中國的許多遺址正在提供創(chuàng)新的解決方案，希望在游客進入與減少其影響之間尋找平衡。

中國最新的世界自然遺產(chǎn)地梵凈山即是一例。該遺產(chǎn)地于2018年列入世界遺產(chǎn)名錄。梵凈山位于貴州省東北部銅仁市附近的武陵山脈內(nèi)，占地4萬公頃，其中90%為原始林，提供了中國這一地區(qū)保存最完好的亞熱帶生態(tài)系統(tǒng)。它極具特有性，其動、植物物種在地球上是絕無僅有的。它是神出鬼沒的黔金絲猴 (Rhinopithecus brelichi) 和梵凈山冷杉 (Abies fanjingshanensis) 的唯一家園，二者均被IUCN瀕危物種紅色名錄評為瀕危物種③IUCN 對 2018年 4月《世界遺產(chǎn)名錄》自然、混合特性提名的評估 (INF DOC 17 whc18-42com-8B2-en)。

公眾對梵凈山的興趣一直在穩(wěn)步增長，旅游人數(shù)從2010年的18萬增加到 2014年的 36萬。在申遺成功之后，這種旅游興趣可能會迅速上升，就像中國其他入選的世界遺產(chǎn)地一樣。值得慶幸的是，梵凈山受到強有力的法律保護，并制定了有效的管理計劃。游客經(jīng)嚴格管理，只能進入遺址內(nèi)限定的區(qū)域。管理部門對梵凈山的主要觀景區(qū)和步行區(qū)設定每天最多接待8,000名游客的嚴格限制。

良好的治理與基于權利的保護方法

在中國，有效管理旅游業(yè)并不是世界自然遺產(chǎn)地面臨的唯一挑戰(zhàn)。《IUCN世界遺產(chǎn)展望》顯示，與當?shù)厣鐓^(qū)的關系是全球許多世界自然遺產(chǎn)地一個關注點，而中國在這方面對于世界自然遺產(chǎn)地的保護與管理常被評為高度關注或部分關注。為使世界自然遺產(chǎn)地發(fā)揮其作為地球上最受認可的保護區(qū)的作用，必須大力解決如何管理與當?shù)厣鐓^(qū)關系方面的問題。

今天，人們越來越認識到，必須將自然對人類福祉貢獻的理解納入保護區(qū)的管理之中。自然與人之間的相互聯(lián)系也是國際上的一個關鍵考慮因素，尤其是在《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》中。

IUCN在處理涉及福祉與社會成果的保護問題方面居于全球領導地位，并通過提出與管理并行的兩個概念，即治理和基于權利的方法，制定了關鍵策略，這符合IUCN“重視和保護自然的公正世界”的使命。

治理越來越重要，它被定義為“決定行使權責、采取決策者、公民、其他利益相關者有發(fā)言權方式的結(jié)構(gòu)、過程和傳統(tǒng)之間的相互作用”④Graham 等，21世紀保護區(qū)治理原則，一篇評論，與加拿大公園管理局和加拿大機構(gòu)發(fā)展局合作治理研究所，渥太華，2003年。IUCN通過其政策、計劃和項目活動，尤其強調(diào)自然資源治理，采取積極措施實施基于權利的方法⑤參見 IUCN 關于人權、性別、土著人民、相關決議和人權保護倡議 (CIHR)成員資格的政策。 IUCN保護工作的一個關鍵領域是，“各級自然資源治理，通過整合良好治理原則和基于權利的方法，實現(xiàn)有效的保護和公平的社會成果”⑥IUCN計劃2017-2020：2016年9月IUCN世界自然保護大會批準。

過去，排斥性保護活動導致了侵犯人權的擔憂。因此，基于權利的保護方法在保護政策及實踐方面穩(wěn)步發(fā)展，表明人權與保護之間的聯(lián)系日益增長⑦Campese等，2009，F(xiàn)ranks等，2018；Greiber等，2009；Jonas等，2016;Knox 2017；Malmer等， 2018；Springer和 Campese 2011；Tauli-Corpuz 2016 和CIHR網(wǎng)站。。

基于權利的方法要求所有國家承認并實施國際上的人權標準，其中包括通過聯(lián)合國決定采納的標準，如《聯(lián)合國人權宣言》，以及闡明原住民族、婦女和兒童等弱勢群體權利的國際文件。

原住民或傳統(tǒng)群體應獲得特別的關注，因為他們與其領地存在獨特的關系，并依賴自然資源。也正因為他們的這種密切的關系，所以他們對基于地區(qū)保護而采取的各種方式與知識系統(tǒng)的理解權力非常重要。

原住民及當?shù)厣鐓^(qū)通過《國際勞工組織第169號公約》及《聯(lián)合國原住民權利宣言》，在國際上享有對這些權利的特別承認。特別令人關注的是他們的自決權，自由、事先和知情同意 (FPIC) 權，對土地、領土和資源的權利，通過傳統(tǒng)機構(gòu)及法律控制土地、資源的權利，開發(fā)權，傳統(tǒng)了解及糾正不公正或剝奪土地行為的權利⑧(UNDRIP; ILO 169。 例如，在土地開發(fā)方面，包括建立國家保護區(qū)，都必須適用FPIC原則。

有關人權系統(tǒng)及生物多樣性法律、政策的國際法越來越體現(xiàn)“原住民及社區(qū)保護區(qū)”(ICCAs) 的概念，即原住民、當?shù)厣鐓^(qū)保護的領土及地區(qū)。這是一種獨特的原住民與社區(qū)共同或單方面主導的保護，對自然保護具有更廣泛的影響。ICCAs具有三個主要特征：第一、社區(qū)與其領土（陸地或海洋）之間應該存在強大的聯(lián)系；第二、社區(qū)治理機構(gòu)有代表社區(qū)做出決策的能力；第三、這些決策為自然、社區(qū)或資源保護創(chuàng)造了良好的條件⑨ICCAs已獲得各種國際法律及政策的認可，已獲得IUCN的1,300個非政府組織及 IUCN世界自然保護大會政府成員的認可 - 特別是在治理多樣性方面。IUCN 現(xiàn)在力求在其計劃及投資組合中全面采用基于權利的方法。在《生物多樣性公約》中，若干締約國會議決定涉及 ICCAs。聯(lián)合國人權與環(huán)境問題特別報告員 John Knox提出了兩項建議，敦促各州及企業(yè)明確承認ICCAs。聯(lián)合國環(huán)境計劃署擁有一項環(huán)境權利倡議，其中包含一項環(huán)境保護者政策，它提供保護 ICCAs的特殊機會。在聯(lián)合國人權系統(tǒng)內(nèi)，聯(lián)合國土著人民權利問題特別報告員 Victoria Tauli-Corpuz報告了保護措施對土著人民權利的影響以及認可ICCAs的必要性。。

在中國運用良好治理和基于權利的方法

再來看梵凈山的例子。遺址內(nèi)有5個村，共718戶居民，緩沖地帶另有18個村，共有4,974戶居民。社區(qū)土地的管理、治理歸屬村委會，獨立于遺址管理部門。當?shù)厣鐓^(qū)也有權對遺址管理部門可能影響他們的任何決策進行表決。

梵凈山的管理計劃指詳細的遷移與補償計劃，以及減少列入世界遺產(chǎn)名錄的遺址中常住人口的計劃。IUCN在世界自然遺產(chǎn)地內(nèi)遷移人口的敏感問題與中國開展了建設性對話，這一問題在中國此前的一些案例中也出現(xiàn)過。

IUCN在遷移原住民或當?shù)厣鐓^(qū)以建立保護區(qū)或滿足任何其他保護目的方面，立場非常明確。盡管遷移應該是最后追索權的一種選擇，但根據(jù)國家法律及適用國際義務，它在特定條件下仍然是合法的選擇。IUCN指出，任何可接受的遷移都應該符合以下六項基本條件：

1.擬議遷移有適當、廣泛的理由；

2.對受影響的社區(qū)及個人已給予遷移決定及過程的自由、事先和知情同意 (FPIC) ；

3.遷移過程絕非采用強迫或暴力手段進行⑩這一立場符合 IUCN 關于人權、土著人民、性別的政策，并符合若干基于權利的國際協(xié)定（《國際勞工組織第169號公約》和《聯(lián)合國土著人民權利宣言》(UNDRIP)）的語言及內(nèi)容。；

4.任何遷移均承認受影響社區(qū)以及居住在遷移地區(qū)的群體的權利，確保他們的生計，享有健康、富有成效的環(huán)境，并能有尊嚴地生活 ；

5.已評估、避免或減輕、酌情補償遷移或進入限制產(chǎn)生的所有負面影響，包括與社會、文化、精神和娛樂價值相關的物質(zhì)和非物質(zhì)影響 ；

6.遷移過程及上述條件以透明、負責任的方式進行。

對于梵凈山，中國就其遷移政策及實踐作出了全面回應。明確遷移過程完全自愿，尊重居民權利，且補償措施已準備就位。遺址的管理計劃還包括分配用于當?shù)厣鐓^(qū)可持續(xù)發(fā)展的大量資金。例如，提供資金用于建造新房屋，修復現(xiàn)有結(jié)構(gòu)以及替代生計的能力支持，如竹編和家具制造等。

由于梵凈山恰好在世界遺產(chǎn)名錄中占有一席之地，IUCN及世界遺產(chǎn)委員會對管理不斷增加的旅游需求和尊重進入名錄的財產(chǎn)遷移人員涉及的上述六項關鍵條件表示歡迎。

IUCN保護區(qū)綠色名錄

由于世界自然遺產(chǎn)地被認為是地球上最重要的地區(qū)，它們必須在保護實踐中發(fā)揮領導作用。遺址展示最佳保護水平時，其管理不僅要有效治理，還必須公平。這是 IUCN保護地綠色名錄的一個關鍵考慮因素。

IUCN保護地綠色名錄是第一個承認公平、有效管理的自然區(qū)的全球標準，是一項認證計劃，有助于全面提升治理、保護和管理標準。這些保護區(qū)自愿參加該計劃，通過表彰管理、治理良好的保護區(qū)，增加自然區(qū)的數(shù)量，為人與自然提供持久的保護結(jié)果。它可以將保護管理、治理方面的大量最佳實踐聯(lián)系在一起，并將基于權利的方法融入其活動及認證要求中。

中國是最早接受 IUCN保護區(qū)綠色名錄概念的國家之一，中國有六個保護區(qū)被列入計劃試點階段的綠色名錄。黃山是中國最重要的地標之一，曾給詩人、作家、畫家?guī)砹遂`感，因其出色的保護，成為2014年首個達到 IUCN綠色名錄標準的世界遺產(chǎn)地。黃山有效、公平的管理也得到了《IUCN世界遺產(chǎn)展望》的認可，為其整體保護前景做出了貢獻。

IUCN綠色名錄標準涉及四個主題 ：良好治理、健全設計與規(guī)劃、有效管理以及積極的保護成果。世界自然遺產(chǎn)資源參與該計劃，致力于達到這一標準，且必須在所有領域展示出高標準的環(huán)境、社會績效。在經(jīng)過嚴格流程（包括專家評估和獨立評審）后，黃山順利地達到了所有標準。

在治理方面，該遺址符合 IUCN綠色名錄的原則，包括治理行為者的合法性及發(fā)言權、決策的問責制及透明度、以及行動者回應與治理及權利有關的問題的可能性。

在最近舉行的長白山國際生態(tài)論壇上，中國的所有世界自然、混合（自然及文化）遺產(chǎn)地的管理者均對加入 IUCN綠色名錄計劃很感興趣。通過加入 IUCN綠色名錄計劃，這些遺產(chǎn)地致力于達到公平、有效自然保護的最高國際標準。國家林業(yè)和草原局 (NFGA) 是負責管理世界自然、混合遺產(chǎn)的新設中國中央政府部門，對此給予了支持。

結(jié)論

人在中國的遺產(chǎn)地保護中發(fā)揮著核心作用，中國繼續(xù)在保護其自然、文化方面做出重大的區(qū)域及全球貢獻。中國全心全意地接受了世界遺產(chǎn)的概念，并正在越來越多地展示這一領域的全球性領導作用。通過 IUCN保護區(qū)綠色名錄，中國在保護方面的努力及最佳范例被置于全球舞臺并走向前沿。同時中國政府各種形式的資金投入對于保護和管理地球上最珍貴的共享自然寶藏至關重要。